基层政府公共服务满意度分析

□文/郭玲玲 魏颖璐 陈凤丽

（阜阳师范大学法学院 安徽·阜阳）

［提要］随着我国服务型政府与和谐社会建设的持续推进，基层政府公共服务建设取得较大进步，但是还面临诸多困境与挑战。本文运用问卷调查法对安徽省阜阳市基层政府公共服务满意度进行实证调研，发现存在的不足，并提出建议。

基层政府在我国政府组织结构中意义重大，它不仅能够有效地向上级部门反映广大群众的呼声和诉求，而且直接向广大群众传达和落实党中央的决定或政策。只有公众认可基层政府公共服务并对其的满意度高，才有利于塑造政府在公众心目中的形象以及维护社会的和谐稳定。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终关注人民的期待，提出把基础公共服务资源延伸到基层和覆盖至农村的同时，关注边远地区和贫困人民，构建优质均衡的公共服务体系，注重提升基层人民群众的安全感、满足感和幸福感。不难看出，党对基层政府有了更高的要求。随着经济的发展，国家越来越重视基层公共服务建设，并取得了显著成果。但当前基层政府公共服务仍存在以下问题：一方面随着我国社会主要矛盾的变化，居民需求增加，但是政府的供给能力有限；另一方面公共服务供给内容缺乏针对性标准，有限的公共服务供给没有办法完全同居民的需求相吻合。本文运用问卷调查法对安徽省阜阳市公众满意度进行研究，希冀了解基层政府公共服务满意度情况，继而探寻基层政府公共服务满意度提高的有效途径。

一、基层政府公共服务满意度研究的理论基础

20世纪70、80年代是西方资本主义发展的黄金时期，信息技术得到了极大的发展，并在一定程度上促进了社会的变化。政府所面临的社会环境变得愈发复杂，各国迫切需要重塑政府以面对不断出现的新挑战，在这样的背景之下，“新公共管理”运动应势而生。但新公共管理理论存在许多缺陷，罗伯特·B·登哈特和珍妮·V·登哈特对此提出了批判，并提出了新公共服务理论，主要内容概括如下：服务而不是驾驶；公共利益是目的，而不是附属品；有策略的思想，有民主的行为；为公民服务，而非顾客；责任并非一项；强调人的价值，而不仅仅是生产力；超越创业精神，注重公民权利与公众利益。学者左宽对此进行了解读，他指出：（1）在政府职能上，强调服务而不是管制；（2）在服务理念上，强调公共服务最终要服务于公民；（3）在公众参与上，重视民主和公民权，强调公民的广泛参与；（4）在权益保障上，强调以人为本而不是片面追求效率；（5）在公共服务的目标上，追求公共利益。这与我国建设以人民为中心的服务型政府、打造和谐社会的理念不谋而合。

新公共服务理论对公民“政治人”的地位给予了更多的关注，高度重视公民的民主权利。在我国行政体制改革不断深入的今天，新公共服务理论提出，必须注重与公民的关系、对公民的尊重。因此，政府公共服务评价的参照系应该是公众，以公众满意为价值取向和评价标准。在新时期，新公共服务理论更符合我国构建服务型政府和“共治”的要求。在新公共服务理论基础上，学术界对“公众满意”的概念进行了探讨。莫申蓉（2012）以重庆市沙坪坝区为案例，对基层公共服务的满意度进行了实证分析，并依据新公共服务的六大基本原理，结合政府公共服务的内容、研究成果和实际调研，提出了基层政府公共服务公众满意度测评指标体系。本文借鉴其中的教育服务、公共医疗卫生服务、社会保障服务、公共文化休闲服务、环保服务这五项一级指标，结合当地实际，研究设计本次的评价指标体系。

二、研究设计与实施

基于新公共服务理论，借鉴现有成果，结合当地实际情况，选择公众最为关心的七项政府服务，分别是：公共医疗、公共教育、文化建设、环境保护、养老服务、住房保障与政府效能作为评价指标，以“很不满意”“较不满意”“一般”“较满意”“满意”作为衡量基层政府公共服务满意度的标尺。安徽省阜阳市位于平原地区且人口众多，农村地区发展相对落后，新农村建设任务艰巨。此次调查选择安徽省阜阳市作为调查对象对某县的200位民众进行调查。通过走访、派发问卷进行调查。发放问卷共200份，均为电子问卷份，收回有效问卷200份。其中，学历在本科以下者（不含本科学历）占比为68%，本科及以上者占比为32%；从事工作，农民占20%，工人16%，企业事业单位工作人员17%，学生15%，自由工作者9%，其他23%；居住年限在5年以下者占44%，5～10年者占9%，10～20年者占30%，20～40年者占10%，40～50年者占5%，50年以上者占2%。

三、当前我国基层政府公共服务满意度情况：基于安徽省阜阳市的调研

近年来，我国政府越来越重视基本公共服务建设，在这一领域投入的大量精力，取得显著的成果：基本公共服务数量总体不断上升，种类不断增加等。但是我们必须清醒地认识到，当前我国基本公共服务领域还存在一些问题，如：公共服务存在城乡差异、供应总数缺乏、结构失调、服务质量有待提升、供给主体单一等问题。在本次调查中，通过对调查结果的研究发现：民众对环境保护和住房保障满意度较高，但在基层政府提供的公共医疗、公共教育、文化建设、养老服务、政府效能（包含政府公共服务的内容、质量、公职人员的工作态度）五个方面满意度较低，据此现状分析存在的问题。

（一）公共医疗服务尚不健全。我国新农合制度于2003年开始实施，并在2010年实现农村基本全覆盖。自这项政策实施以来，农村得病参合者就医率得到显著提升，就医支出占家庭总支出的比例显著下降。但新农合的药品报销目录有限，无法满足农民的需求。调查中公众对当地政府提供的公共医疗有2%的人选择“很不满意”；20%的人选择“较不满意”，其原因是：很多病并不在报销范围之内，报销的定点医院少、收费较高且报销比例较低、报销流程复杂等。目前，我国新农合药品报销目录分为三类，即全部报销的甲类药品、报销90%的乙类药品、患者自费的丙类药品。村卫生室只提供报销目录中的药品，对于一些不在报销目录中的常见药，村民只能去医院拿药，来回奔波，尤其是对于年纪大行动不便的老人来说，极不便利。其次是定点医院问题，由于目前我国的新型农村合作医疗没有实现全国联网，进而导致村卫生室无法实现跨省报销，高一级的医院可能会实现跨省报销，但手续繁琐，来回奔波，可能会导致“路费比药费还贵”的现象。最后是上缴费用越来越高的问题，随着经济的发展，新型农村合作医疗缴费从最初的每人十几元或者几十元到现在的几百元，对于人口较多的家庭来讲，这是一笔不少的支出。

（二）基础教育服务有待提高。政府一直在加大教育支出，改善公办学校的教学条件，但相比于私立学校，农村的公立学校在学校设施、师资力量、投入力度等方面略显不足。调查中公众对当地政府提供的公共教育选择“一般”以下（不包含“一般”）人群占比为25%。通过走访发现，群众选择“很不满意”和“较不满意”的原因在于：虽然政府一直在加大教育支出，改善公办学校的教学条件，但与私立学校相比在教育水平、教学设施、教学资源等方面还存在较大差距。导致这些问题的根源是农村的经济发展跟不上城市。虽然农村居民人均可支配收入明显上涨，但相对于城镇居民还有一定的差距。这就造成了农村教育的教学设施落后、师资不足、教学条件艰苦等问题。为了更好地发展农村教育，应该大力发展农村经济，为教育的发展提供物质支持。

（三）公共文化服务不足。调查结果显示，民众对当地文化建设选择“很不满意”的占比2%；选择“较不满意”的占比18%。在调查中发现，选择“一般”以下（不包含“一般”）的原因为：不少村庄缺少符合大众需求的文化活动及场地。农村文化基础设施落后是造成这一问题的根本原因。随着农民收入的提高，人们对文化生活的需求越来越强烈且表现出时代特色，以前的文化设施已经不能满足新时期的农民的需求，具体表现农民为对无线网络的依赖性加强，但网络的覆盖面有限，有些偏远的地方甚至没有网络，无法满足人们对上网学习文化的需求。同时，因为场地有限、文化活动有限、文化活动内容简单，造成如今网络娱乐活动大胜文化活动的现状。一些短视频软件已成为装机必备，人们将大量的空闲时间用于刷短视频，花费在文化活动的时间越来越少，这种现象不仅存在于城市，而且普遍存在于农村，因此推动文化建设迫在眉睫。

（四）养老服务供给失衡。在养老服务方面，农村地区面临的最大问题就是养老服务的供需不匹配问题。调查结果显示，当地群众对养老服务的总体评价为：选择“很不满意”的占比为5%；“较不满意”的占比为27%。经过进一步调查得知，选择“不满意”和“较不满意”的人群满意度较低的原因在于：养老发展资金缺乏，老年人的心理及精神方面的关注度缺乏，老年群体多为空巢老人，缺乏适合老年群体的活动，孤独感无法得到有效缓解等。农村的养老服务在供给方面不断发展，供给内容不断丰富，但仍然存在物质方面的供给与精神方面的供给失衡问题，养老服务供给不足与失衡问题已经成为阻碍农村养老服务发展的主要问题。农村经济较城镇经济发展较为落后，但部分农村还是建立了社会福利机构，如养老大院等，这些机构都面临共同的问题：文化娱乐设施不完善、医疗设施落后，这些问题使老年人的需求得不到满足，进而降低了他们对农村养老服务的满意度。

（五）公共服务效能较低。在政府效能方面，具体包含基层政府提供的公共服务内容、公共服务的质量以及服务的态度三个方面的内容，总体的满意度偏低，总结原因有以下三点：一是由于基层政府目前处于传统行政方式向现代行政方式的过渡阶段，无法充分利用科学技术发展给人类带来的便利，办事时间较长。二是基层政府事务繁杂，突发情况较多，牵扯的利益主体也比较多，同时还要面对上级政府的“层层加码”，概括来讲，事多压力大。三是基层政府人员服务意识不高、办事能力不强，以民为主的观念还未切实树立，造成服务效率、质量不高。以上原因造成基层政府在公共服务供给内容、质量以及态度方面群众满意度较低。

四、基层政府公共服务满意度提升路径

基层公共服务是否得到公众认可，公众满意度的高低，直接关系到政府在公众心目中的形象及社会的和谐稳定。笔者结合新服务理论，立足于人民立场，结合我国国情，认为提高新时代背景下群众对基层政府公共服务的满意度应当从以下方面入手：

（一）健全法规制度，着力提升公共医疗服务能力。习近平指出，“人民健康是社会文明进步的基础，是民族昌盛和国家富强的重要标志”。为此，要不断完善新型农村合作医疗制度，切实保障农民健康权益。在现有药品报销清单目录的基础上，进一步扩大药品报销范围。同时，还需要提高报销比例，降低农民的就医支出。增加定点医院，合理设址，并通过引入市场良性的竞争机制，打破定点医院在药品方面的垄断性，提高定点医院的医疗水平。在异地报销问题上，要进一步完善异地报销机制。目前，我国大约90%的三甲医院可以实现异地报销，但级别较低的村卫生所等尚未实现全国联网，因此要合理充分利用政策，在基层公共医疗领域，建立全国统一的、互联互通的、全面的“新农合医疗大网”，切实为农民的身体健康服务。在上缴费用过高的问题上，应该鼓励多方主体参与，降低农民的负担，同时也要充分考虑到各地的经济发展水平不同，根据实际合理定价，降低农民的医疗费用支出，提高农民对公共医疗服务的满意度。

（二）加大财政投入，着力提升农村基础教育水平。舒尔茨提出，人力资本的再生产过程是一种消费过程，也是一种投资过程。在经济极不发达地区，每个人都想要接受教育是一件不可能的事情。经济因素是限制农村教育发展的根本因素，因此要大力发展农村经济。首先，政府要做好方向的引领，为农村经济的发展提供正确的方向。结合当地实际情况，出台合理的政策或者规划，通过这些政策或者规划的引领，为农村的经济发展指明正确道路。其次，政府要合理利用一切资源，为农村经济发展提供物质支撑。政府要汇集、统筹一切社会资源，结合本地实际支持当地农村产业的发展。最后，政府要转变农村传统落后的观念。农村经济的发展，最终还是要依靠农民，单单依靠政府并不是长远之计，政府要鼓励勤劳致富的正确信念，使农民通过自己的双手创造财富，实现富裕，推动农村经济的发展，进而为农村教育发展提供经济支撑。

（三）坚持先进方向，加强农村公共文化建设。乡村振兴，文化先行。乡村优秀文化是乡村的魂。首先，乡村的文化自觉与文化自信不容忽视。优秀的乡村文化体现着整个村的精神风貌，为此，应该充分激发农民的思想意识，提高思想觉悟，增强其对本村优秀文化的自觉与自信，使农民自觉投身于文化建设之中。其次，应该找准农村文化的定位，立足于本村优秀传统文化，吸收借鉴外来文化，继而达到推陈出新的新局面。最后，应该加大对农村文化基础设施的投入，根据需求与时代要求实现设施的升级换代。政府通过加大财政的投入力度，推动网络的普及、文化活动场所的建设，不断完善文化设施，同时积极动员社会力量，号召专业管理人士投身于引导农民合理、有效利用文化基础设施开展文化活动。

（四）坚持需求导向，加强基层养老服务建设。习近平强调，要大力弘扬孝亲敬老传统美德，落实好老年优待政策，维护好老年人合法权益，发挥好老年人积极作用，让老年人共享改革发展成果、安享幸福晚年。面对农村养老存在的“有供无求”和“有求无供”双向失调，政府需要做的是整合社会资源、加大支持力度，积极引导社会经济主体投入到养老服务行业之中，促进多元供给渠道的形成，进而缓解养老服务供给不足问题；除此之外，引入市场竞争机制有利于提高养老服务水平。同时，政府需要切实了解农村老人的真正需求，根据需求，将有限的养老资源进行合理分配。面对养老服务供给失衡问题，即忽略的老人的心理健康，需要引起政府的重点关注，具体的解决意见是让专业人员定期进行访谈并建立心理档案，对老人的心理健康进行实时监测，并在子女或者其他亲人的帮助下，对有心理健康问题的老人进行治疗，从而探索出一种真正为老年人服务的新模式。

（五）充分利用现代技术，提高基层政府公共服务效能。大数据平台实现了公共服务由“政府上菜”到“群众点菜”的变化，政府管理模式由被动响应向主动预见转变，以群众的切实需求为导向，提供公众真正需要的公共服务。在这一过程中，要注意民意与信息技术的结合，在民意调查的基础上，充分利用大数据，对服务设施进行使用频数统计，努力实现按需投放。同时，改变由政府主导的单一模式，立足于实际，积极探索基层政府公共服务体系建设的激励机制和扶持机制。制定权责清单，对各个机构或者部门职能定位做好全面分析，严格依据其实体情况、等级等进行权责划分，并且给予基层政府一定的权力，促使其更好地开展决策，提升行政管理工作的水平。加大对公务人员的技能培训，提高其职业技能及素养，进而提高办事效率；通过学习教育增强服务意识，真正树立为人民服务的观念，进而提高政府公共服务效能。