PPP模式下农村生活垃圾处理法律问题探讨

□文/张 卓

（西安财经大学法学院 陕西·西安）

［提要］党的十九大以来，农村人居环境治理成为政府越来越关注的话题，而首要问题就是农村生活垃圾处理问题。目前，各级政府都在积极开展农村生活垃圾处理综合基础设施工程的PPP项目建设，但农村生活垃圾处理的PPP模式在实际运用过程中还面临着许多问题，因此构建完善的农村生活垃圾处理PPP项目模式值得探讨的重要课题。

一、研究背景

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要的一个重要方面，就是对美好生活环境的需求。但是现在可以直观地感受到，城乡之间发展的不平衡已经不仅仅是我们广泛认识的经济发展和收入差距了，我国城乡环境基础设施建设的差距也已逐渐被广泛提及。随着农村生态环境治理引起广泛关注，投资力度和人员配置都得到了不同程度的增强，环境治理运行机制也逐渐合理，可是乡村生态环境治理却一直未能受到社会相应的关注，乃至逐渐边缘化。要实现乡村环境宜居的理想，减少城乡生态环境基础设施发展的不均衡，就需要做好对乡村区域自然资源和环境问题的综合治理工作，而对乡村的垃圾处理正是其中最为关键的一环。2018年，国务院办公厅颁布了《农村人居环境整治三年行动方案》，将乡村的生态环境治理工作正式提高至全国范围。

为实现农村环境的生态宜居，各地政府大力推动农村生态环境基础设施建设，但高昂的投资资金及漫长的回本周期，使政府财政难以支撑基础设施建设需求。传统政府投资建设模式占用政府大量资金，政府承担了过多的债务，且对新建基础设施的管理也给政府带来了人员压力，为缓解政府财政压力，各地逐步在相关领域开展PPP模式。自2014年9月以来，由于公私合作模式的日益普及和适用性，我国地方政府一直在建立公私合作PPP项目。

随着农村生活垃圾处理对PPP模式的需求不断增加，全国各地政府纷纷采用PPP模式拓宽融资渠道，来缓解地方财政资金的压力。农村生活垃圾处理PPP项目的主要目的是对运行维护周期长、设施落后、治理粗放的农村生活垃圾处理进行改造，解决农村“脏、乱、差”的问题。农村生活垃圾处理PPP模式可以解决资金短缺问题，完善配套设施，实现农村生活垃圾处理管理全覆盖，为当地居民改善生活环境，促进某些地区旅游经济的发展，切实提高农村居民的生活质量。但是，农村生活垃圾处理PPP项目在具体的实施过程中确实还存在许多问题，为了更好地实现农村生活垃圾处理PPP项目的美好愿景，绩效评价对于指导该类项目的顺利完成和实现社会福利最大化有着极为重要的作用，相应的绩效评价结果可以指出项目的不足并提供相应的完善建议，因此进行科学的绩效评价研究尤为重要。

二、国内外研究现状

（一）国外研究现状

1、对PPP模式的研究。国外对PPP模式的研究起源于两个世纪以前。早期的时候，英国政府就采用了特许经营许可来完成公共服务项目，这便是公私合作模式的雏形。在研究了美国七座代表城市的公私合作项目之后，有学者提出政府不应该刻舟求剑、生搬硬套统一模式，而是要因地制宜、因时制宜地选择是否采用公私合作模式。直到20世纪，英国政府推出了PFI计划，这是现代意义PPP模式诞生的起点。法国和澳大利亚等国家都相继采用PPP模式完成了大型建设项目。由于PPP模式在实践中发挥了重要价值，亚洲一些国家也在20世纪末成立了专家组来研究适合本国PPP模式的发展方向。随着PPP模式的日渐适用，新世纪以来国外关于PPP模式的研究重点不再是对其概念、性质等基础性知识的解释，而是开始分析PPP模式成功的因素，并提出其各阶段合同契约之间的关系与政策的连续性密切相关是PPP模式成功的因素之一。在此之后，逐步发展到研究PPP项目的风险分担模型，并在许多风险分担模型的基础上，将风险来源及项目特许经营合同总结分类成8个大类40个风险因素，为进一步规避PPP项目的潜在风险，对融资、风险分担、公众满意度、工程进度和资金支付等方面的风险要进行更多的关注。近几年来，国外对PPP模式的应用已经不仅仅局限在工程建设项目上，在植物病理学、环境保护学等领域也有涉猎，以推广为重点的PPP项目最大机遇可能是应对大规模或新出现的疾病，或解决影响农业的复杂问题，如气候变化、数字技术和公众对科学的看法。

2、农村生活垃圾处理PPP模式研究。农村环境治理面临资金短缺、技术落后等现实情况，PPP模式在一定程度上能解决这些问题，具有很大的可操作性。因此，一些发达国家将PPP模式引入农村环境治理当中，最早主要是在农业生态管理方面进行实践，后来逐渐向农村环境服务（包括农村垃圾处理）等领域进行延伸。例如，美国这个国土面积大、农村较为分散的发达国家，约38%的地区采取了政府购买私营服务的方式来进行农村生活垃圾处理；日本一些地区在条件允许的情况也会选择可靠的第三方公司来负责建设、运营与维护污水处理设施等工作。

（二）国内研究现状

1、对PPP模式的研究。我国对PPP模式的研究相对于国外较为滞后，但是随着国内经济发展以及公共设施建设步伐加快，特别是2009年北京地铁四号线PPP项目取得成功，PPP模式的建设项目被广泛应用到我国基础设施建设中。国内学者收集归纳了国外的PPP项目案例，结合我国国情及经济发展状况，也开始了对PPP模式的研究，目前已有了丰富的研究成果。

中国的PPP模式最开始被界定为政府和社会资本方合作，是指由政府部门特许给私营部门，由私营成分承担政府供给公众商品或公共服务职责的公共服务模式。在PPP模式下，由政府部门和社会资本方共同获得最大利益并承担风险。伙伴关系经济是PPP模式在地方政府中有效运作的根本特点。PPP模式的大面积推行，不但激活了市场经济活动，促进了地方经济增长方式的转换，也在一定程度上降低了地方政府部门成本，并促进了政府职能由管理型向服务型的转化。

我国从2013年起开始在各级政府间积极推广PPP模式，到2020年底这8年的时间里，我国PPP模式改革的成绩有目共睹。PPP模式作为一种可靠的融资手段，目前已经成为基建项目和公共服务项目资金来源的重要着力点。但是，也要看到某些地方政府在PPP政策目标的追求上发生了一定的脱离，产生了行政执行偏差。有些地方政府变相地将PPP模式当成一种融资工具，如在某些PPP项目中，地方政府会承诺给予社会资本方一个固定的收益率，或者承诺在项目验收后由政府进行兜底回购等，此种模式不论是对市场公平竞争，还是对国有资产的保留都会造成极大的不良影响。采用科学的方式、正确的态度，总结中国目前失败PPP项目或问题PPP项目的风险来源，分析其内在逻辑规律，落实PPP项目，实现双赢，仍任重而道远。

2、农村生活垃圾处理PPP模式研究。PPP模式在我国农村环境治理、改善农村人居环境领域的应用还有很长一段路要走，但发展势头迅猛。2013年，中央开始大力提倡各级政府在市政工程、交通等公共服务领域采用PPP模式，但试验区主要集中在城市范围内。近些年，部分地区开始尝试将PPP模式引入农村环境治理领域。目前PPP模式已经成为我国农村环境治理中资金、主体等方面的主要来源。首先，相比于传统农村环境治理模式而言，采取PPP模式使农村环境治理基础设施建设拥有更多的融资渠道，融资难度得到降低，大额资金的注入满足了农村环境治理的需求。其次，PPP模式的引入减少了行政内部审批流程，在市场竞争下，农村环境治理效率得到显著提高。再次，PPP模式与农村环境治理领域的结合是党中央不断倡导的利国利民的举措。最后，PPP模式下社会资本不断提高农村环境治理效率的内在动力不断被激发。政府部门的积极引导和政策鼓励，为私人企业介入农村环境治理提供了制度保障，缓解了地方政府的财政压力，降低了私人企业的交易成本。

乡村环境治理的多重失灵问题及其由政府主导管理等为PPP模式的推广提供了突破口，而PPP模式不但能够为其带来资本、技术以及管理主体等，而且还能够充分发挥PPP模式的优越性，更好地缓解乡村环境治理中现存的复杂问题，也能够适应提升中国乡村环境治理技术水平的一系列挑战。同时，PPP模式完成了中国农业环保生产与公共服务供应主体由政府部门向多元化市场主体的过渡，符合在农业环境治理中应实现多元化合作的这一内在需求，并在较大程度上促进了中国农业环境治理效益的整体提升。因此，PPP模式应该介入农村环境治理，也可以做到优化农村环境治理。

三、农村生活垃圾处理现状

（一）农村生活垃圾。“农村垃圾”是指农村居民在日常生活中产生的、从事农业生产产生的或者从事其他活动产生的废弃物，这些废弃物一般已经丧失了其原有的利用价值，或者是已经产生了相当的使用价值，或者只是已被所有者遗忘，又或者是已经被法令、规章等列入了固定污染物的范围中。“农村垃圾”按照其产生的方式可分为农村生活垃圾、农业生产垃圾和农村工业垃圾三个主要类别。其中，“农村生活垃圾”是指农村居民为了保障生活质量所形成的垃圾，主要包括厨房剩余废弃物、人类排泄物、废弃纸品、废金属、废旧塑料食品、破烂衣服和其他生活用品等垃圾。近年来，由于农村居民经济实力的增强、消费种类的丰富和生活方式的改变，在农村生活废弃物总量增加的同时，自然成分的生物多样性也在提高，农民对生活废弃物收集管理的难度日益增大，对农村环境卫生造成了很大的影响。

（二）农村生活垃圾处理。对“农村生活垃圾处理”这一概念进行准确界定，首先需要对“处理”这个概念进行准确理解。“处理”是一个汉语词汇，有安排、解决和用特定的方法对某物进行加工的意思，“农村生活垃圾处理”即意味着对农村垃圾进行处置、安排和解决。一般“农村生活垃圾处理”涉及对农村生活垃圾的分类、收运以及中转处置等。其中，垃圾分类是实现垃圾减量化、变废为宝、无害处理的前置条件，分类越细致，后续的处理也就越方便，但是越细也就意味着越高的劳动强度和越高的操作成本。对农村生活垃圾进行分类，不同的地方有其地方标准，考虑到农村的发展程度以及农民的垃圾分类意识，一般不会分得过细，4～5类为宜。垃圾收运是指对垃圾进行收集和运输，此过程一般发生在对垃圾进行分类后，所以收运车最好可以对应农村生活垃圾分类的标准进行分类收运，提高农村生活垃圾处理的效率。垃圾中转处置总体上来说是垃圾处理的最后一个步骤，在垃圾中转站对垃圾进行中转，然后根据垃圾的类别进行不同方式的处置，包括填埋、发电、回收等方式。

（三）农村生活垃圾处理PPP项目的内涵。PPP模式，即公私伙伴关系，是指政府部门根据建设需要，通过承诺给予社会资本特许经营权的方式与其建立合作关系，共同参与到建设中来。PPP模式与传统的发包模式不同，传统发包模式主要的权威主体是政府，一般是采用行政手段介入项目，在运作目标上发包模式更注重实现公平；而PPP模式则着力于伙伴关系，利用市场与契约手段介入项目，在运作目标上更关注效率的提高和成本的节约等。

四、问题与对策

（一）当前农村生活垃圾处理存在的问题

1、农村生活垃圾种类复杂，垃圾分类不到位。垃圾的种类随着农村居民生活水平的提升变得复杂化，但是农村垃圾分类意识还跟不上建设美好人居环境的需求，例如：金属、塑料和玻璃等垃圾，虽然是可回收垃圾，但需要更专业的处理，处理不当会污染环境；灯管、电池、指甲油等有害垃圾逐渐增多，但并没有对这类有害垃圾与其他垃圾进行区分；还有一些有机垃圾，蔬菜、厨余垃圾、粪便垃圾等随意丢弃堆积，造成堆积地点苍蝇环绕、恶臭难挡等，所以进行农村生活垃圾分类迫在眉睫。但是很多农村地区没有垃圾分类设施，甚至最基础的分类垃圾箱都没有，更不要说对农村生活垃圾进行分类收运。

2、农村生活垃圾数量逐年增大，现有垃圾处理设施落后。农村基础设施建设相对薄弱，还处于逐步建立和逐一完善阶段，垃圾处理这一环节落后于城市，主要表现有：农村地区对垃圾的处理一般是随意倾倒；垃圾回收、中转站较少，甚至没有；缺少必要的垃圾处理设备；尚未形成完善的垃圾处理模式。除此之外，农村地区很难实现垃圾循环利用和无害化处理，目前农村地区主要采用倾倒、掩埋、焚烧等方式进行垃圾处理，这些方式都会造成环境的污染，进而影响美好农村人居环境的建设。增加必要的垃圾处理设施、建立垃圾中转站等公共产品是目前解决农村生活垃圾处理问题的一个基础性环节。

3、农村人口居住分散，污染源面积广大。相对于城市和乡镇来说，农村地广人稀，人口居住相对分散，导致农村生活垃圾的污染面积广大，这对垃圾回收点的设置和垃圾中转站的选址都带来了一定的考验。其中，垃圾回收点的设置最为复杂，除了要考虑生活垃圾回收数量外，还要兼顾人口密度、垃圾投放便利程度等细节问题。目前大部分农村可能一个村只有几个垃圾回收点，无法兼顾整个村子生活垃圾的妥善投放和便利投放，有的村落甚至没有垃圾回收点，这十分不利于农村生活垃圾的优化处理。

（二）问题的致因

1、协同立法缺失。“三农”问题一直是我国政府高度重视的领域，与其他类型的PPP项目相比，农村生活垃圾的处理问题具有明显的政策导向性，是各级政府响应国家号召、在政策引导和支持下进行的。该类PPP项目受政府保障和政策支持，在一定程度上有利于各地达到因地制宜的效果，但与此同时，也容易产生缺乏高位阶的法律或者法规导致区域内各地规定相冲突而难以平衡解决的问题。除此以外，相较于其他类型的PPP项目而言，农村生活垃圾处理PPP项目更加贴近农村居民的日常生活，更需要谨慎地处理好农村居民、村镇政府与项目的关系，才能保障农村生活垃圾处理PPP项目顺利实施和运营推广。因此，农村生活垃圾处理首先应当完善立法体系，做到区域内协同立法。

2、PPP项目经济效益性过重。PPP项目开展的基础是公私双方都能接受合同约定的利益，一般盈利性质的PPP项目更注重经济方面的效益，意在通过项目的实施让政府和私营部门获得更高的经济收益。但是，对于农村生活垃圾处理PPP项目来说，在平衡经济收益和社会效益之间的关系时，社会效益会被作为主要考虑对象，反而不那么重视经济效益的大小。“三农”问题本来就是社会问题，农村生活垃圾处理PPP项目属于“三农”问题中的“农民”问题，农民的利益在实施过程中不容忽视，侧重农村生活垃圾处理PPP项目的社会效益就是在保障农民利益上做出的努力。如果经济利益比社会效益重要的话，就会给农民带来一定的经济负担，也就不能实现改善民生的目的，反而本末倒置了。

3、权威司法缺失。由于近些年PPP模式野蛮生长，PPP项目合规与不合规的边界不清，从问责机制来看，主要是通过自上而下的层层施压和严格的考核问责制度相结合，形成考核倒逼机制。当责任主体不履行其职责或履职不力时，对其的问责和惩罚首先来自制度内部，即承担相应的政治责任。政治责任追责机制主要体现为党、立法机关的追究和上级追究。问责应当兼顾效率和公平，制度内自考自评自罚的问责方式虽然能够提高问责效率，但难免有相互包庇而丢失公平之嫌。相较而言，司法具有的程序性、公正性和中立性可以很好规避这一问题。

（三）解决的对策

1、健全法律体系。农村生活垃圾的治理具有复杂性，而当前关于农村生活垃圾的专门立法很少，想要有效履行政府责任，必须建立健全有关立法，为农村生活垃圾处理提供法制保证。亟须构建长效、完整的环境管理机制，从地方整体入手，强化乡级部门与县区政府部门间的深度合作。另外，着眼于区域内环境硬法与软法共治，从政策目标和技术手段等方面强化区域内协调合作，消除农村生活垃圾治理政策的短板。

2、区域内执法协同。协同执法在区域生态环境治理过程中具有关键性作用。在协同执法层面，要理顺协同执法程序，加强督察执法，明确区域内部门职权，组建协同执法队伍，建设协同运行管理系统。建立科学的奖惩机制，以调动区域内各地方的工作积极性。完善责任政府的建设，探索参考国内外农村生活垃圾治理成功经验。

3、树立司法权威。司法权是三大国家公权力之一，司法权威有助于推动形成环境法治共识。将司法独立追责纳入环境问责机制之中，形成合理有效的区域环境纠纷解决机制。构建区域内司法协同的有效路径之一就是建立司法合作交流机制，分享区域内司法经验，加强区域内司法协作的理念，消除地方保护主义。