全面禁渔背景下巢湖流域渔民生计转型机制与发展路径*

王宇明

（巢湖学院文学传媒与教育科学学院）

长江禁捕退捕作为一项生态保护工程和民生提升工程，是具有全局性和长远性的重大决策部署。如何解决退捕渔民的生计及可持续发展问题，事关民生保障和社会稳定。为贯彻党中央、国务院关于加强生态文明建设的决策部署，保护巢湖渔业资源和水域生态环境，自2020年1月1日零时起，巢湖在长江流域重点湖泊中率先开启全域禁捕，禁渔期暂定为10年。实际上，早在20世纪80年代，巢湖就在全国五大淡水湖中率先开展封湖禁渔，近四十年的季节性增殖放流和封湖禁渔，在某种程度上达到了“休养生息”的目的。但因为诸多因素影响，巢湖流域水资源、水环境、水生态等问题依然较为严峻和复杂，同时面临着发展与环境双重压力。此次大规模、大跨度的禁渔，也标志着巢湖进入全面生态修复期。实施长江十年禁渔作为重大决策部署，在实施过程中，如何保障渔民愿意上岸、上得了岸，退捕后稳得住、能致富，意义重大。但与此同时，因为缺乏土地等基本生产资料，退捕渔民上岸后可能会面临“无地可种、无岗可做”的尴尬境地。由此，全面禁渔后，退捕渔民的生计转型成为亟需关注和解决的重要问题。

本研究以此出发，选取巢湖流域渔民作为研究对象，探讨全面禁渔背景下，基于外源与内生双重动力驱动，退湖渔民因原有生计策略失效而面临新的生存困境。同时进一步理清退湖渔民生计转型的动力演化机制，探寻可供操作的生计转型策略，从而实现退湖渔民可持续生计的再造。

一、从外源到内生：生计转型的双轮驱动

生计策略是指人们为了实现生计目标而采取的行动和选择，包括生产活动、投资策略等[1]。本研究所关注的渔民生计策略是动态的，当生态环境、政策制度发生变化或生计认知、代际流动出现改变时，生计转型就成为了渔民适应外部变化、主动调整的必然选择。

（一）外源动力：生态约束与政策主导

外源推动是巢湖渔民生计转型的主要力量。作为生计策略选择的物质基础，渔民对生态环境具有强烈的依赖性，在生态环境剧烈变化的影响下，渔民生计资产也将发生相应改变。为了应对这种冲击或风险，免受损害或将损失降到最低，改变原有的生计策略，实现生计转型成为必然。由此可见，生态约束已成为当前渔民生计转型的关键驱动因素。与生态约束对应的就是政策主导。近年来，生态政策已成为渔民生计转型的强大引擎。政策的相继出台与实施使得渔民生计资本及其组合发生了变化，进一步加速了生计转型。目前我国生态文明建设已迈入关键期，面对越来越严峻的生态环境，以及历史遗留的粗放式发展模式，加强巢湖流域生态环境保护和修复，开展新一轮巢湖综合治理，以资源环境承载力为底线，倒逼生活生产方式的转变，倒逼产业转型升级已成为“十四五”时期建设美好安徽的主要任务。随着《国务院办公厅关于加强长江水生生物保护工作的意见》《农业农村部关于长江流域重点水域禁捕范围和时间的通告》《安徽省长江流域重点水域禁捕和建立补偿制度实施方案》《巢湖综合治理绿色发展总体规划》(2018年-2035年)等有关政策规定的出台，为巢湖流域渔业的转型升级、绿色发展提供了有利的政策机遇。在此背景下，积极推动并引导退捕渔民实现生计转型，有效保障和稳妥安置困难渔民，确保基本生计，实现退得出、稳得住、能小康，从而实现生态、生产、生活的有机统一和共赢发展。

（二）内生动力：生计认知与代际流动

所谓内生动力是指来自内生变量的作用，是相对于外生变量提供的动力而言的。从20世纪70年代开始，“内源发展”“内生式发展”就作为一种理念和理论框架被广泛地接受和使用[2]。目前，随着研究的深入，主要形成了四种流派：社会动员说、创新能力说、本地自治说和发展能力说。本研究所涉及的内生动力主要涉及两个层面，即基于渔民自身的生计认知与代际流动。按照认知行为理论，认知能力有助于强化行为。近些年，因为水域污染、生态环境破坏以及过度捕捞等影响，导致巢湖水生生物生存环境日趋恶劣，生物多样性指数持续下降。巢湖的鱼类品种和产量都出现大幅下滑。渔业资源的枯竭直接导致了渔民面临前所未有的生存发展困境，部分渔民生活拮据窘困，亟待寻找解决途径，不得不作出理性选择，告别高危、收入锐减的渔业，实现生计转型成为必然[3]。与此同时，生计方式变迁也涉及到许多文化要素的嬗变。调查发现，巢湖渔民年龄主要集中在40岁到60岁之间，几乎没有年轻人从事捕鱼工作。在对于渔业继承情况的调查中，绝大多数渔民的后代不再从事捕鱼工作；对于是否支持后辈继续捕鱼的态度，绝大多数被调查者均表示不支持。有研究表明，自中华人民共和国成立以来，我国渔民的代际流动经历了由“显性制度安排下的结构性流动”到“有限的自由流动”，再到“隐性制度安排下的自由流动”的过程[4]。代际流动使得新一代渔民脱离渔业产业是主动的、积极的，而不是被动的、消极的。由此可见，代际流动也成为生计转型的主要动力。

二、从依赖到自主：生计转型的路径与模式

渔民生计转型是个长期的过程，既受到外部政策主导及生态约束的影响，也受到内部生计认知及代际流动的推动。无论外源动力还是内生动力，二者虽存在一定程度的区隔，但并非完全对立，其内和外的关系在于外部对内部的推动以及内外的融合，从而实现生计的转型调适。在此背景下，生计转型的路径与模式也呈现与之对应的关系，走向从依赖到自主的方向。

（一）依托政策优势，探索积极转型之路

政策既是渔民生计转型的主要驱动力，也是促进生计发展的重要社会资产。关于禁捕退捕及转业转产等政策的制定与出台，要立足长远发展，具备一定的前瞻性，让渔民发展具有可持续性。同时要注重公平与公正，厘清利益相关者之间的关系。在政策执行过程中，充分发挥政策的韧性，具体问题具体对待，灵活运用各类政策资源，动态精准施策。除此之外，禁捕退捕作为一种强约束性政策，需要建立有效的监督管理体系，政府应充分发挥主导性作用。巢湖全面禁渔以来，政府陆续出台了《合肥市巢湖禁捕退捕渔民安置保障政策实施细则》《关于落实禁捕退捕渔民结对帮联制度有关要求的通知》等文件，涵盖了从宏观到微观各个层面，包括财政支持、货币政策、保障机制、补偿机制等。在政策宣传上形成“线上+线下”“岸边+湖面”“宣传+警示”全方位立体化宣传阵地；在政策执行中，按照“一船一档、以证定船、以船定人”原则，做到了“不少一船、不漏一户、不缺一人”，实现了“船拆解、网销毁、证注销”“应补尽补、到船到户”。政策的出台，激发了渔民参与的积极性和主动性，全方位保障了生计转型的可持续性。与此同时，渔民作为禁捕退补政策的最终执行者和落实者，要坚决摒弃“等、靠、要”思想，摆脱依赖，主动求变。应加强生态认知与生计认知，依托政策资源等外部支持系统优势，积极拓展新的生计资本要素，主动探索转型之路。

（二）坚持内生发展，丰富生计策略选择

巢湖渔民世代“因渔而居、靠湖吃湖”，长期依赖资源的生计模式使得他们技能单一。禁捕退捕后，原先捕捞技能失效，叠加年龄结构偏大、受教育程度偏低等使得多数渔民很难在市场环境下找到契合的谋生手段。因此，政府与企业应充分关注渔民的不同需求，联合开展多元化技能培训，这种培训应兼顾市场需求与渔民意愿，做到针对性帮扶、定制型培训。除此之外，更为重要的是生计策略强调以人为中心，如何激发渔民的自主意识，发挥主观能动性，实现内生发展才是关键。坚持内生发展和生计多元化，既是对渔民自身技能和资产而进行选择的结果，也是应对生计风险和可持续发展做出的长远策略。具体可从两个层面着眼：一是重建关键性生计资本。重建不等于恢复，而是在原有生计资本的基础上寻求新的生计资本要素，以此构建新的生计运行系统。对渔民而言，禁捕退捕是不可逆的过程，如何在传统技能和资源优势的基础上，摆脱路径依赖成为关键。在现有资源与自身优势的基础上，可供选择的生计方向如休闲渔业、水产养殖、家庭农场、渔具生产加工及靠水护水公益岗位等。二是挖掘剩余生计资本能量。这里主要是指伴随禁捕退捕政策的实施，在原有生计资本与新生计资本并存的状态下，那些未受影响或者由于内外条件的变化效力有所增强的资本，如何开发和利用这部分生计资本，充分发挥其潜在能量，也在一定程度上影响了渔民生计转型的质量[5]。在此层面就需要通过渔民主动性与外界刺激双重渠道，使其清晰地意识到自身所处的阶段以及所拥有的生计资本，激发内生性发展意识，实现可持续生计的转型。

（三）多元参与，构建政府、社会、渔民生计发展共同体

渔民生计的转型与建设是一个漫长的过程，并非一蹴而就。在此过程中，需要政府、社会和渔民自身三方共同努力，形成合力，才能实现生计的可持续发展。生计问题是元问题，解决了生计问题才能进一步考虑发展及可持续发展问题。从2019年的巢湖渔业生态保护区禁捕到2020年的全域禁捕，巢湖水域3464艘持证捕捞渔船已全部退出，2209户渔民全部退捕，退捕渔民养老和医疗保险参保率、低保和住房保障率、转产就业率均达100%，大部分渔民的基本生计问题得到初步解决。后期，需要政府牵头，联合扶贫企业，构建政府、企业、渔民新型合作关系，不仅是管理者与被管理者及雇佣关系，更要凸显渔民自身的主体性，在依托政策优势基础上，实现一定程度的内生发展。除此之外，还应建立渔民生计转型和发展组织保障，组建由人力资源社会保障、农业农村部门牵头，发改、民政、财政等参加的专项工作组，同时完善监督管理机制，吸纳企业和渔民的参与其中，才能更好地保障渔民生计来源。由此，渔民的生计转型和可持续发展，需要建立政府、社会和渔民三方共同体，多元参与，才能既保障政策得到贯彻落实，又注入社会力量，同时激发渔民内生发展的动力。

三、从渔民到市民：可持续生计再造的必然选择

全面禁捕，渔民退湖上岸，从湖上到陆地，从捕鱼到就业，不仅意味着原先生产关系、生产资料的改变，更为深远的是身份的转型，以及与之对应的医疗、教育、社会保障等的变化，这些将为可持续生计再造奠定基础。所谓可持续性生计是指“个人或家庭为改善长远生活状况所拥有和获得的谋生能力、资本和有收入的活动”[6]。已有研究显示，目前可持续生计理论的实践项目大多是“短期”“静态”的，可持续生计资本短期内有所改善，但是长远来看很难实现较大提升。这就无可避免地涉及到一个身份的维度，从“渔民”到“市民”，如何全方位转向意义重大。身份是社会成员在资源占有形式和使用方式上的集体象征[7]。它并不是自在之物，不能自然而生，是建构的产物，影响着个体在社会结构中的位置及相应的社会规范和权利义务关系。身份的转型也意味着社会性资源的重新分配、社会位置的改变。全面禁捕退捕的实施，从政策层面加快了渔民市民化的进程，但更多的只是改变了形式上的“身份”，真实的社会地位的提升、资源占有与再分配等还需要政府、社会及渔民自身三方共同努力。当然，身份转型是漫长的过程，具有系统性和复杂性，体现着深刻的社会变迁，涉及政治、经济、社会、文化等各个层面。只有真正实现“渔民”到“市民”的身份转型，才能在根源上解决退湖渔民可持续生计问题。

四、结语

巢湖流域具有丰富的渔业资源和生态资源，近些年依托政策机遇，扎实推进禁捕退捕工作，严格落实社会保障政策，在民生发展和生态保护层面，成为长江禁捕退捕工作的典范。人民日报2021年2月5日第18版新农村栏目全版刊登深度观察“巢湖渔业生态保护区实施全面禁捕两年时间，2000多户渔民全部上岸—一户上岸渔民的小康账本”，从“一本就业账—转产出实招，有稳定的工作，就有美好的生活”“一本收入账—补贴到位，扶持有力，让上岸渔民稳稳增收”“一本保障账—就业社保全覆盖，上岸渔民生活更安心”“一本生态账—水质好了，鱼儿回来了，巢湖再现水清岸绿”四个方面对巢湖禁捕退捕工作进行全方位深度报道。同时，在记者手记“稳得住 能致富”中写到“水阔风清，八百里巢湖清船清网是长江流域退捕禁捕的真实写照”。接下来，巢湖应继续坚持生态优先，绿色发展，以乡村振兴战略为总抓手，以深化渔业供给侧结构性改革为主线，倒逼渔民生产生活方式转变，倒逼渔业产业转型升级，最终实现产业更强、生态更优、渔民更富、渔村更美，打造引领生态文明建设的巢湖样板，向共同富裕迈出坚实的步伐。