北大荒集团土地经营管理的思考与对策建议

邸鸿龙 孟稚松 董路

（1.北大荒农垦集团有限公司 2.黑龙江省农垦管理干部学院）

“民以食为天，国以粮为本。”土地是粮食安全的命脉，也是农户生存的重要保障。北大荒集团改革和完善土地经营管理制度，在农户家庭承包的基础上，允许联户家庭承包、股份合作企业承包、专业合作社经营、模拟股份经营等多种经营形式，建立北大荒区域农业综合服务中心，有效地释放了土地潜能，激活了土地市场，加快了农业发展和农户增收。通过梳理集团土地经营管理工作存在的问题并提出对策建议，能够有效加强集团土地承包经营管理工作，推进“1213”高质量发展工程体系实施，完善土地经营管理程序，规范土地经营管理行为，防范土地经营管理风险。

一、北大荒集团土地经营管理工作的整体情况

北大荒集团的土地承包经营管理工作坚决贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，以家庭农场为基础，坚持“大农场”统筹“小农场”的统分结合双层经营体制，形成了以土地承包到户、农机承包到户、核算到户、盈亏到户“四到户”和生产费自理、生活费自理“两自理”为主要特征的家庭农场经营模式，构建了以统一种植计划、统一作物轮作、统一技术措施、统一农机检修、统一人员培训、统一标准化作业“六统一”为主要措施的服务体系。为促进集团高质量发展，依据《中共中央 国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》 《中共黑龙江省委黑龙江省人民政府关于进一步推进黑龙江农垦改革发展的实施意见》部署和相关法律法规政策规定，北大荒农垦集团有限公司制定了《北大荒集团推广“双控一服务”模式创新农业经营管理体制实施方案》，并积极推进实施“双控一服务”，实现了“分得彻底、统得到位”，实现了家庭农场自主经营与国有农场有效管理的统一，极大地解放和发展了生产力，塑造了垦区组织化程度高、规模化特征突出、产业化体系健全的独特优势。

二、北大荒集团土地权属及土地经营管理主要政策

北大荒集团以“大农场”统筹“小农场”逐步建立了更宽领域、更大范围、更高层次的“双控一服务”现代农业双层经营体制，在《推广“双控一服务”模式创新农业经营管理体制实施方案》 （北大荒发〔2020〕12号）中（以下简称方案），明确了农（牧）场的土地实行家庭承包、联户家庭承包、合作经济组织和股份合作企业承包等多种形式的土地承包制度，明确了集团所属的土地所有权属于国家，明确了基本田、规模田和机动地的“两田一地”制度，明确了土地承包合同期限、土地确权、土地流转及土地承包方案的制定、审核和监督流程。

（一）土地所有权

《中共中央 国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》（中发〔2015〕33号）明确了农垦土地与农村土地不同的属性。

农村土地和其他依照用于农业的土地归农村集体所有，农民是村集体经济组织成员，农民的土地承包经营权是具有用益物权性质的土地使用权。集团所属各农（牧）场有限公司发包经营和管理的土地是国家划拨的国有土地，所有权属于国家，集团代表国家行使土地的使用权，垦区职工的土地承包经营权实质上是承租土地的债权，与农民土地承包经营权有本质区别。集团及其所属的农（牧）场有限公司没有地方财政支持，且没有税收收入，企业的担当和社会责任又承载着区域性、社会性的有关职能，在管理服务、基础建设、职工社保缴费等方面所需的各项经费主要来源于土地收益。

（二）土地承包经营方式

集团以家庭农场为基础，坚持“大农场”统筹“小农场”的统分结合双层经营方式，积极探索实施了家庭承包、联户家庭承包、合作经济组织、股份合作企业承包、专业合作社经营、模拟股份经营、互助联合体经营和农业适度规模经营，保持了土地承包经营政策的连续性和稳定性。集团顺应农业现代化发展趋势，2021年组建农服集团，在全国成立了15家北大荒区域农业综合服务中心，建成“农服集团+区域农服中心+农（牧）场农业综合服务总站”体系，发挥规模化、组织化、标准化程度高的优势，通过组建区域农业综合服务中心，将先进适用的种子品种、技术、装备等现代生产要素导入农业生产，大力推广以统供、统营和农业社会化服务为主的“双控—服务”模式，将一家一户的小农户吸纳到北大荒全产业链中，帮农民省钱，让农民挣钱，带动周边农民提升生产水平、农产品质量和适应市场的能力，为推动农业高质量发展和实施乡村振兴战略提供有力支撑。

（三）土地承包管理方式

1.土地资源配置管理

依据《方案》第三条第11款的规定：土地承包租赁经营实行“两田制”，农（牧）场有限公司的耕地按功能设置基本田和规模田，允许在此基础上设置机动地。对基本田、规模田和机动地按不同方式发包，实行不同的承包价格。基本田有实物（发包土地）和货币化补贴两种方式。规模田是企业统一发包收费，机动地按市场配置资源原则竞价发包。

2.承包期限与合同管理

农（牧）场有限公司的土地承包合同一年一签订，承包费一年一收取，承包期限均不得超过承包人退休年限（男性60周岁、女性50周岁），非职工承包土地的，比照职工退休年龄退出土地承包。土地承包合同格式严格按照北大荒集团规定，并结合管理实际制定，在土地发包的同时签订书面土地承包合同，合同中明确承包方的名称、住所、承包面积、收费额度、收费标准、承包费缴纳期限和方式，以及发包方和承包方的权利义务、违约责任、争议解决途径等条款。

3.承包土地的流转管理

依据《方案》第三条第14款，对土地转包转租行为予以明确规定：将土地转包转租纳入土地承包租赁经营管理范畴，通过规范土地转包转租合同、事前准入审核、事中监督管理等环节规范土地转包转租行为，保护双方权益。在遵守市场规律的基础上充分尊重职工的意愿，对职工因外出务工等原因经企业同意将基本田转包转租给其他人耕种的行为予以保护和认可，坚决禁止私下转包转租，坚决打击企业工作人员在土地流转过程中以地牟利的行为。

（四）土地承包方案的制定、审核和监督流程

农（牧）场有限公司土地承包工作具体依据《土地承包方案》操作实施，所以《土地承包方案》是农（牧）场有限公司开展土地承包经营管理工作的纲领性文件。北大荒集团通过《北大荒农垦集团有限公司关于进一步加强土地承包租赁经营管理和加快创新农业经营管理体制的通知》（北大荒集文〔2021〕78号）对土地方案的工作流程进行了明确规定：一是农（牧）场有限公司制定的有关土地承包的方案初稿要经过工会、财务、农业等部门的联合审查，在广泛征求意见和充分调研的基础上形成土地承包方案初步意见讨论稿；二是经研讨形成方案初稿后，农（牧）场有限公司党委要集体讨论确定方案送审稿，报送至分公司审核；三是根据分公司审核意见，对方案再次进行讨论修改完善，并提交复审；四是各农（牧）场有限公司召开职工代表大会对方案进行审议，审议通过后，将方案正式印发，公示有关程序和佐证材料。同时，集团要求分公司对各农（牧）场有限公司土地承包方案的制定审核全过程进行监督，根据监督情况及时梳理流程中存在的问题，并提出整改建议和意见。

三、北大荒集团土地经营管理工作存在的问题及对策建议

集团在实际土地经营管理工作中还存在一些问题，出现了一些针对土地经营管理的诉求和信访。通过梳理土地经营管理工作中存在的问题，并提出对策建议，提供切实可行的解决措施，能为集团土地经营管理工作点题破题、做好预案、重点防范，集中力量预防和化解相关风险。

（一）土地经营管理工作存在的问题

1.土地经营管理的政策学习问题

各层级负责土地承包的工作人员，包括基层的信访接待人员和相关管理人员，对土地承包相关政策的学习还需加强，尤其是群众来信来访中涉及较多的有关垦区土地性质；承包收费项目、标准、形式、使用情况和政策依据；粮食直补政策；《土地承包方案》制定及审批程序等内容的理解和掌握有待内化和提高。

2.土地经营管理的承包问题

在国家惠农政策带动下，种植业比较效益相对提高，尤其在新冠肺炎疫情肆虐全球后，俄乌两国爆发冲突，利益资本涌入粮食产业，使耕地的稀缺价值凸显，农工种地积极性高涨。原来外出打工返场的农工和没有承包土地的农工也纷纷要承包土地，承包土地少的农工想多承包土地，出现了“包地热”，尤其在人多地少的农（牧）场有限公司，人地矛盾更加明显，给土地经营管理工作增加了难度。

3.土地承包费调整问题

土地承包费的调整使承包户与农（牧）场有限公司的土地收益分配矛盾加大。鉴于目前财务负担较重的实际情况，致使某些农（牧）场有限公司通过调整承包费来增加收益，维持运营。近年来，农（牧）场有限公司基本医疗、养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险5项社会保险费不断上涨，某些资源小企业的土地承包费已不够缴纳职工社会保险费。管理费、政策性和社会性支出补贴不断增长，公共基础设施建设配套资金也大幅增加。农（牧）场有限公司的收入主要来源于土地承包费，不调增土地承包费企业经济社会难以维持正常运行，调增土地承包费又增加了农业生产成本，各农（牧）场有限公司陷入了两难局面。

4.土地承包收入差距问题

土地资源占有不均衡，使承包户在承包土地数量上出现差异，造成承包户的收入差距加大，导致承包户利益攀比、心态失衡。例如基本田的货币化补贴，东部分公司基本田货币化补贴人均在2000元左右，西部分公司在1000元左右，其中北安分公司的基本田货币化补贴人均600元左右，致使出现承包户要求提高补贴额度的上访诉求。个别土地资源小企业出现耕地分配不均、公开公示不及时等现象，土地成为职工群众关注的焦点，易引发矛盾，造成纠纷。

5.土地承包流转机制问题

《方案》第三条第14款已经对“两田”中的基本田做出土地使用权的流转规定，但在实际中未经企业允许进行土地私下流转的现象普遍发生，规模田和机动地竟也私下流转。土地流转机制有待进一步健全，土地要素市场发展不完全，致使农地还未实现依法、规范、有序流转。

6.其它方面问题

除以上问题外，还存在一些其它问题，包括土地承包工作的监管、基本田身份认定、文件制定执行宣传、土地发包合同完善、职代会召开程序等方面的疏漏，易造成争议或纠纷。

（二）土地承包工作的对策建议

1.加强土地承包政策的学习

目前，垦区执行土地承包相关政策的主要文件依据是《北大荒集团推广“双控一服务”模式创新农业经营管理体制实施方案》（北大荒发〔2020〕12号），并对以农垦总局党委、农垦总局及办公室名义下发的有关土地政策和相关规定进行了延续性解释和覆盖性囊括，形成了完整的政策体系。可将现行的土地承包政策汇编成册，以便相关管理人员掌握学习。

2.广泛宣传企业性质和土地属性

站在企业经营角度，让承包户知悉集团及各农（牧）场有限公司的性质是企业，应按照市场规律去经营管理。土地是国有土地，属于国家划拨用地，所有权归国家，使用权归国有农场。农工与农（牧）场有限公司签订承包租赁合同后，在承包租赁期限内享有承包租赁经营权，这是企业的一种自主经营行为。农（牧）场有限公司和农工通过签订土地承包合同确定双方的权利义务。各级组织一定要从土地权属、合同性质、合同内容、权利性质几个方面把政策宣传讲解到位。

3.开展土地承包费调整风险评估

在把土地承包收费项目的政策依据讲清楚的基础上，建议集团要求各分公司、农（牧）场有限公司在调整土地承包费时须遵循“四问”：一问为什么要调整土地承包租赁费？二问推动承包租赁费调整的政策依据和标准？三问调整土地承包租赁费的主要用途？四问土地承包租赁费调整后承包方和发包方是否实现效益共享？满足上述4个基本条件，并遵循集团目前文件要求的“调整间隔期原则上应达到3年，调整幅度控制在10%以内”有关规定，方可按照程序对土地承包租赁价格进行调整。同时，农（牧）场有限公司要多方面进行风险评估，基层一线的管理区及相关部门要与职工积极进行相关政策的解释工作，确保经济社会稳定。

4.完善土地承包费定价、公示机制

在确定土地承包费的具体价格时，应综合考虑土地承包方式、土地类型、土地区位、土地等级、作物种类、农产品市场价格等因素，兼顾企业增效、职工增收。在确保土地承包收费规范合理的基础上，对土地承包费的收取通过定点、数字系统、手机APP等方式与承包户对接，在收费地点或平台进行公示，接受群众监督，确保收费公开透明，程序合法合规，保障承包户的知情权和监督权。

5.推进土地承包租赁主体数字化管理

统一建设土地承包租赁人员数据库，将所有土地承包租赁人员全部纳入数据库，分门别类进行管理。数据库应实行动态管理，每年新一轮土地承包租赁之前应对数据库信息予以确认。数据库应采集家庭农场代表人信息，主要包括身份证、身份、代表人与成员关系、联系方式、影像信息、指纹信息、电子签字信息及采集编码等。

6.做好督导检查

建议设立组织、成立专班，多部门联合督导检查土地承包工作，可将承担政策研究、职工权益、国企改革、农业生产、发展战略、财务管理、财务审计、资产管理、科技信息、生产资料等相关职能的部门纳入领导小组，对土地承包租赁经营管理及相关工作开展情况进行监管督导和检查验收，完善各项规章制度。