集体资产股份化背景下共益权的实现困境与突破

黄秀锦（青海民族大学法学院）

一、引言

我国现今有6亿多农民群体，“三农”发展关系着国家稳定与民族昌盛。近年来，党和国家对农村改革多措并举取得显著成效，尤其关注农村产权制度改革和农民集体成员问题。2013年《中共中央 关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出”赋予农民更多财产权利，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展股份合作”，随后在全国范围内开展5批农村集体产权改革试点。党的十九大进一步强调要深化农村集体产权制度改革。农村集体产权制度改革唤醒了大量沉睡的资源要素，开拓了发展新道路，实现了生产关系的新突破、生产力的新跃升。2020年，在关于农村集体产权制度改革情况的报告会议上，党提交了令人民满意的成果，并将继续部署相关政策持续推进。

农村集体经济组织成员权从语义学角度看还没有清晰体现在立法中，因此学界上对其定义和性质有不同视角的解读。“私权说”是学界较为主流的观点，农民集体成员权是指农民集体成员基于成员身份，针对农民集体就集体财产和集体事务管理等方面所享有的复合性权利，根据权利涉及利益归属可分为自益权与共益权，前者主要包括土地承包经营权、宅基地使用权、收益分配请求权等；后者主要包括集体成员的参与决议权、知情权、民主管理权[1]。共益权不同于自益权，不能直接关系成员个人利益，共益权大部分是成员在组织内享有的程序性权利，成员个人行使权利不一定能达成期待的结果。首先要向集体经济组织表达个人意思，并由组织综合其他成员通过行使该项权利表达的意思方能实现实际价值，而这项权利关系着组织的前景，并对个人利益产生间接影响。

改革提出要赋予农民更多财产权利，但集体产权改革中过分强调权利因素，忽视责任因素，以财产性权利实现为目的的自益权与集体责任承担为目的的共益权呈现失衡状态。如何在保障自益权的同时，加强共益权制度构建与有效实现是值得思考的问题。

二、成员共益权的实现困境

（一）权利主体与责任主体分离

成员权的行使离不开对集体资产权属的定性，而“集体所有权”从功能视角解读旨在使保留在一定范围的团体内的财产服务于团体的发展与需求。因集体经济组织内人员构成具有一定封闭性，为股权固化提供现实前提，对成员资格做相对固化的静态处理，但地域性、封闭性较强的农村也非绝对静态，成员的生死、婚嫁、求学谋生都会造成户内和组织内成员的流动与身份转变。股权固化本来是为了解决两权分置下成员身份的变动与市场经济发展趋势不符的问题，但产权改革后，随着农民个人意识与权利意识的增强，在利益驱动下每个人都想在制度模糊地带将他人排除在外，为此对制度构建提出新的要求[2]。股东身份的取得以掌握股份为基础，而集体经济组织成员身份的取得综合出生地、户籍、居住时长等因素考虑。股权确权后通过婚嫁、出生等方式加入的成员虽然不能享有股东资格，但无法否认其“成员非股东”的身份[3]，因而佛山南海区做出变通，新增集体经济组织成员可采取缴纳福利统筹金享受部分福利，暂时缓解股东与成员身份的矛盾，但非长久之计，也不具备推广学习的意义。长此以往，股权固化带来的股东权和成员权脱钩会造成一系列问题。

股权确权后股份可以继承，参照部分地区集体组织章程，子女因继承只能取得股份的分红权等自益权，并不具有选举权、参与决策权等共益权，即取得的股东权是不完整的。集体经济组织的选举权、参与决策权随着时间的推移会越来越集中在少数人手上，将影响共益权的有效表达，难以保障决策公平、民主。《厦门市马垅区股份经济合作社章程》明确限制集体资产股份继承人必须是本集体成员。温州部分地区要求非本集体经济组织成员的继承人，只能享有股份收益权，不享有管理权[4]。这些办法不具有推广学习的参考性，也不能从根本上解决集体经济组织共益权面临的困境。

（二）对集体经济组织的认同度低

1.村委会与农村集体经济组织职能混淆

集体经济组织和村民委员会的职能都具有经济与行政交叉重合的特点，村民委员会具有一定经济职能，而集体经济组织也承担公益事业的职责。长期以来，集体经济组织与村民委员会在运行过程中职能混淆，集体经济组织空有法律地位没有法人地位，阻碍集体经济组织的发展。集体经济组织定位为特别法人，使其在市场经济中站稳脚跟，而“政经分离”还有漫长路程，有关调研数据显示，仅有不到三成的受访农户表示所在村有独立的农村集体经济组织，可见“政经不分”的情况在当下仍然比较突出[5]。同时，根据有关学者的调研，共益权的行使往往流于形式，绝大部分股份经济合作社股东（代表）大会每年召开一次，一般成员股东参加会议只是听取管理人员宣布决策等，没有共同探讨。少数经营管理者控制重要的人事安排分配方案等，投票流程极不规范。股东的管理权能和成员会议作为权力机关的地位未能得到充分尊重，极大地影响了改革工作的成效和群众参与改革的积极性。

受政治权力干涉，共益权难以有效表达。根据不同改革试验区的实践情况，有的股份经济合作社，如理事会的理事、财务人员、管理人员等重要职务的选聘应当由成员会议及理事会依照法律及章程规定严格进行，但乡村的“熟人社会”特质难以摆脱裙带关系束缚，重要职位的人事变动容易受基层政治权力干涉，甚至乡镇政府有时借“指导”之名行介入之事，久而久之，群众就认为所谓“程序”不过是走流程，早已“内定”，这将大大折损成员对集体事务的关注和责任感。

2.成员权法律规定空洞

我国有庞大的农民群体，与农民息息相关的成员权却存在立法缺失。成员资格认定、成员权内容规定只散见于各类部门规章或地方性法规政策中，甚至常有互相矛盾的情形，为司法审判造成困难。《物权法》除规定了成员重大事项表决权、撤销权和监督权外，笼统宣告“集体所有的财产为成员集体所有，集体事务集体管理、集体利益集体共享”，不免引发“喊口号”的误解。成员监督权的行使依据“集体经济组织有公布集体财产状况的义务”的规定，当集体经济组织未按规公布时，成员才能行使监督权，要求公布。成员对集体财务状况的监督权需通过反向推导而成[6]。如果立法者都不能对共益权的行使做明确指示，怎么能保障成员共益权的行使？

（三）对集体事务参与积极性低

由于集体经济组织成员权取得的无偿性和生活保障性，现有的规定多聚焦于成员的权利保障，对义务的规定较少或只做概括表述。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十七条规定集体经济组织成员的四项义务[ 《广东省农村集体经济组织管理规定》第十七条农村集体经济组织成员应当履行以下义务：（一）遵守法律、法规、规章和组织章程；（二）维护集体经济组织的合法权益；（三）依法开展家庭承包经营；（四）法律、法规、规章和组织章程规定的其他义务]均是笼统规定，并无明确具体的要求[7]。按照权利和义务相对应的理论，当集体经济组织成员享有权利的时候，就应履行相应的义务，笼统的义务规定使成员目光多聚焦于个人利益，片面地认为改革就是为了分红，对集体事务的参与消极怠慢。

部分干部缺少对改革的深入认识，特别是面对需要割舍自身利益、历史原因村级资产状况模糊、群众不理解声音较大时，有的不愿退出干部岗位股，因而对待改革消极怠慢，有的怕引发冲突追究责任选择不作为。

三、成员共益权困境的突破

（一）创新管理方式与明确权责分配

中央提出了“提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份”的“静态管理”模式，但仅为提倡并非必须实行“静态管理”。因此，为了克服股权固化与成员动态变化之间的矛盾，有学者认为“动态管理”能有效解决成员变动所带来的权责错位问题，但笔者认为实行成员“动态管理”与“增人不增地、减人不减地，承包关系长久不变”及保持农村基本经营制度稳定的要求不相符，同时会给本就缺乏技术人才的农村集体经济组织运营管理、利益分配造成不必要的困难，甚至冲击农村基本经营制度的稳定性。鉴于此，笔者建议单一持有土地分红或单一资产的股权可以实行“动态管理”。“土地+资产”、多种资产结合的股权为避免对集体经济组织运营管理造成负担，实行“静态管理”，并定期进行股权评估，定期对集体成员进行重新审核和备案，根据实际情况对“动静结合”作出调整。“动静结合”的股权管理方式可以使一定期间内集体财产的权利主体与责任主体相对应，有效解决成员变动所带来的权责错位问题，同时唯有成员积极参与集体事务的表达与决策，共益权有效行使才能达到“动静结合”的平衡，二者是相辅相成的。

另外，应当充分尊重成员自治制定章程，界定不同类型的成员资格和责任范围，如德清县将集体经济组织社员划分为持股社员（社员股东）和不持股社员（社员非股东）两类，明确各类主体的权责范围。同时，对集体事务待决策内容进行区分，决定参与主体，如涉及人事变动、环保教育等公共集体事务，所有社员都有权利参与表决；涉及利益分配事务应当保障持有股权者的表达权利。集体经济组织章程应当根据各村实际情况予以明确规定，才能使各主体权利与义务有章可循。

（二）提升群众对集体经济组织的认同感

1.落实“政经分离”

广东南海作为集体经济组织产权改革先锋，已摸索出可供多地参考的经验道路。丹灶镇西联社区是第一批试点社区，首先向旧体制开刀。通过“政经分离”避免村干部在集体经济组织中决策意志向利己倾斜，在一定程度上重获群众的信任，促使群众以主人翁姿态参与集体事务的决策。当需求能被听到看到落实到，才能唤醒在共益权上“睡觉”的人。当村级事务从走流程变为民主参与，农村集体产权制度改革才能增强村民的归属感与认同感。“政经分离”不仅能缓和村民与村干部间的关系，密切党群干群关系，还能有效保障共益权的行使，促进集体经济组织事务处理公平公正。

2.制定统一法律

农民与农村集体经济组织密切关联，作为其中一员既为组织付出血汗辛劳，同时也依赖组织为其提供生存保障，因此如何保障组织公正透明的运作生态尤为重要。在地方立法机关针对农民集体成员资格和成员权利做出具体详尽规范情况下，立法者终于启动制定《农村集体经济组织法》，并强调应当注重平衡好成员个人利益与集体利益、个人权利与义务的关系，发挥集体经济组织社会保障职能，提升共益权在法律层面的实质性与可操作性。有的共益权纯粹为了维护集体利益、公共利益行使权利，如集体成员代表诉讼，而有的共益权包含个人利益，如集体利益分配方案行使表决权与成员自身收益密切相关。笔者建议立法应当明确，无论是纯粹的还是包含个人利益的共益权，当权利行使受到不合理排斥时，就属于《民事案件案由规定》中“侵害集体经济组织成员权益纠纷”案由，法院应当审理。

（三）提高干部改革决心与群众参与意识

从根本上讲，个人利益是驱动集体成员积极参与集体事务管理的内在动力。建议根据各村的实际情况，通过赋予股权激励成员积极关注养老、环保、教育等集体事务或公益事务，如广西白马村、丰塘村每年设置200股鼓励成员对子女教育多加关注，凡本集体经济组织成员有子女考入重点大学的，每户奖励20～25股不等；广东惠城区水北社区将敬老与股份分红挂钩，既保障了老人老有所养也传承了尊老爱幼的美德；又如广西设立世居股奖励长久居住并作出贡献的老村民，利用村内老人的威望增强乡村家族的凝聚力，维护群体关系网，有利于乡村团结、减少矛盾[8]。让成员切身感受到参与集体公共事务的益处，一方面提升成员对集体事务的关注度，另一方面也能起到群众监督作用，实现共益权的有效行使，推动产权改革进展。

改革的落实成果取决于基层落实细节，基层政府可将改革成果落实到政绩上，调动干部的工作热情，同时对不愿退出股权的干部加强思想政治教育，如有特殊必要时由镇政府决策参考个别村的实际情况对改革执行措施做出必要调整。上海闵行区通过完善股权6项权能，实现所有干部岗位股和村民受让股的全部退出，大大减少了村干部对集体经济组织的干涉，村委会与集体经济组织各司其职，集体事务更多把握在百姓手上，集体福利更多落到百姓身上，改革村入股率大幅提升，已达90%以上，并稳定进行无一上访。