行政审批局改革困境及对策研究

梁嘉铭，蒋 振

（广西师范大学 法学院，广西 桂林 541006）

一、引言

党的十八大已经明确提出简政放权， 并将政府职能转变确立为我国全面深化改革的关键。 党的十九大报告进一步明确指出， 深化机构及行政机制改革须有效转变政府的职能，推进简政放权，创新监管方式，提升政府的公信力和执行力，更好地建设让人民满意的服务型政府。在此背景下，作为深化行政机制改革的重要方向， 相对集中行使行政许可权的改革得到了进一步肯定。 但相对集中行使行政许可权的改革并非一帆风顺，它经历了从“服务中心”转向“行政审批局”的探索过程。

改革开放以后， 建立在计划经济基础上的行政审批制度由于存在较严重的条块分割问题， 已经无法很好地满足各级地方政府招商引资发展经济的需要。因此，各地逐渐引入了“服务中心”一站式的行政审批机构， 并专门针对外商建立了多部门集中的审批机制。 2001年以来，由国务院推进的行政审批制度改革也肯定了这一做法。 在服务中心的建设热潮过去之后，其缺陷也逐渐暴露出来，比如：服务中心虽然实现了申请的统一受理与最后的统一送达， 但是由于没有行政审批的权限， 依旧要将申请送回各相关部门进行审批。这不仅导致行政成本的提升，也难以根治部门原先存在的扯皮及推诿的问题， 更无法对部门利益冲突进行很好的协调。 基于所存在的问题， 眉山市及镇江市在2004年进行了更进一步的改革， 将政府内设不同机构的行政许可权统一集中到同一个内设机构进行办理， 同时将政府集中行使行政许可权的内设机构集中到服务中心［1］。 但是这并没有彻底解决审批权与审批事项脱节的根本问题。

随着2004年《行政许可法》的实施，相对集中行政许可权的概念被明确①，并为建立行政审批局提供了法律依据。 作为相对集中行政许可权的实践模式，行政审批局是指为了将政府中内设部门原拥有的行政许可权移交给特定部门进行行使而专门设立的行政审批部门。 行政审批局的设立有利于达到“编制随审批事项，人员随编制”的目的，并进行职能精简，有效提升行政审批的效率和质量［2］。 在2014年5月天津市滨海新区成立行政审批局前， 成都市武侯区早在2008年12月就成立了行政审批局， 将22个部门的79项审批事项进行划转，使得审批效率大大提升［3］，这是行政审批局改革的最早实践。 在天津市滨海新区设立行政审批局之后， 各地才开始在不同层级政府创建行政审批局， 包括但不限于银川市以及鄂州市下属的葛店开发区、武汉市下属的东湖开发区、南宁市下属的经济技术开发区等。 基于此背景，中央编制委员会办公室和国务院法制办公室共同印发了 《相对集中行政许可权试点工作方案》（以下简称 《试点方案》），探索相对集中行使行政许可权的可操作性，研判行政审批局改革的实现路径。 从某种层面进行分析， 可以确定当前的行政审批局改革可能会成为我国行政机制改革的主流范式，能够为解决“职责同构”以及“条块分割”等改革的深层次问题提供思路，但同时不能忽视的是， 行政审批局改革在推进过程中，由于经验匮乏与实践制约，依旧面临着一些亟待解决的问题。

二、行政审批局改革的法治意义与理论基础

（一）行政审批局改革的法治意义

1.职能重组，进一步健全监督体系

在传统意义上， 行政许可审批权是依据所需审批事项的类别及性质，由不同的政府部门行使的。在此背景下，由于职能的重叠和审批程序的复杂，同一件行政许可的申请可能需要经过多个部门， 加之行政许可审批需要承担责任， 这为不同部门间的责任推诿提供了空间。 同时， 审批以及监督职能是合一的， 即本应该属于事中和事后的监督环节被合并到了事前的审批环节之中， 具体表现为增设前置性的许可条件或者增设获得许可的要求， 从而以审批来代替后续的监管。鉴于这些存在的问题，传统的行政许可审批制度无法实现审批和监督的有效分离，更无法对行政许可后续的事项进行充分的监督。

但随着行政审批局改革的深入， 通过集中原行政部门的许可权， 可实现事前审批与事后监管的分离，从而倒逼政府进行管理模式创新，以此建立起审批权和监督权相互制约并相互协调的权力运行机制，进一步降低伴随审批而来的腐败风险，从而有效地落实服务型政府的建设要求， 将行政许可的审批过程转变为依法履职的服务过程。另外，通过职能重组能够使得审批权的运行流程更加标准， 以程序的规范来实现实体的公正， 并将政府职能部门的工作重点转向事后监督，进一步健全监督体系。

2.结构重组，丰富大部制改革样本

大部制改革也叫大部门制改革， 改革后所形成的这样一种全新架构主要是将性质以及职权相似的行政许可事项进行整合， 解决此前行政许可审批权散落在各部门时所出现的职能交叉问题， 从而使特定的职权能够归属到特定部门。 大部制改革一方面能够进一步精简政府的各内设机构， 避免多头领导所引发的推诿扯皮和职能下降问题， 同时进一步降低行政许可审批的成本， 更好满足服务型政府的建设要求，另一方面也能降低各部门之间的协调成本，提升行政许可审批的专业性。 我国在行政机构改革中采纳了这一指导理论， 将曾经分散于各内设机构的行政许可审批权进行有效的整合。具体而言，当前的行政审批局改革是对原先“服务中心”阶段各部门各自为政问题的突破， 在对行政许可审批事项进行全面梳理的基础上，通过管理机构重组、服务机构重组、编制设置重组等方式优化部门的职能配置，从而实现行政审批局的规范高效运行。简而言之，我国当前进行的行政审批局改革， 通过将行政许可权统一于行政审批局， 对原先政府部门的组织机构进行重新构造，不仅能够有效实现审批权与监管权的分离，实现职责分离， 还能够为后续我国推进的行政审批改革提供宝贵经验， 为后续服务型政府的建设以及行政机构的改革深化提供重要的大部制改革样本。

3.程序再造，助推治理能力现代化

近年来， 国务院将行政审批制度的改革作为深化行政体制改革的重要组成部分， 并以此倒逼政府的职能转变， 这两者相辅相成。 正如贾义猛所指出的：“政府职能的转变为行政审批局改革提供了政策空间， 同时行政审批局改革的高效运作也能进一步促进政府职能的转变。 ”［4］行政审批局改革将原先散落在各部门的审批权进行统一划转， 使得新设立的行政审批局能够充分享有行政审批权， 真正成为审批主体，实现“一枚印章管审批”的目标。由此带来的程序进一步优化， 使得行政审批的申请不再需要被重新提交给原部门进行审批， 而仅在行政审批局内部进行流转。通过减少审批的层级，对流水线式的审批流程进一步完善，能很好地提升效率，也能有效解决之前材料多、盖章多、中介多、收费多以及审批时间过长等问题。

这里仅以辽阳市行政审批局改革为例进行分析。 2016年9月，辽阳市成立了行政审批局，共设立18个内设机构，76个行政编制，将本属于24个行政部门及3个事业单位的共计219项职权进行划转。 取消没有法律依据的审批事项， 共计缩减了125个审批事项，并将原先的26个行政审批窗口合并为4个综合受理窗口，审批采用电子化管理，当前已实现了75%的网上审批覆盖率。同时，原先共计91个审批科室合并为15个，原先287人的审批队伍缩减为62人，科员当日办结的审批事项已经接近39%，有效促进了“只跑一次”的改革目标，并缩减204个审批环节，缩短审批时限近71.23%［5］。 辽阳市行政审批局通过划转审批职权、缩减审批事项、合并审批部门、减少审批人员、缩减审批环节等方式， 对审批程序进行了较大的简化，不仅提升了审批的效率，节约了相对人的时间以及金钱成本， 还将原本重合的职能进行了进一步的整理优化， 有效地提升了当地政府治理能力现代化的水平。

（二）行政审批局改革的理论基础

1.整体政府理论

伴随着当前全球经济和科技的飞速发展， 经济全球化及电子政府的大趋势对各国传统的各层官僚体系产生了较大的冲击。在此背景下，为更好服务经济社会的发展， 基于加强部门合作以及整合公共组织的目标而构建起的整体政府理论逐渐被重视，并在欧美国家得到了普遍的应用。具体而言，该理论在上世纪90年代起源于英国，其目标是为了解决“行政碎片化”带来的政府失灵和各部门间所存在的“条块分割”问题，从而更好地梳理各部门间的关系，有效提升部门间的合作效率， 该理论后来被推广到了澳大利亚、加拿大等西方国家［6］。

在过去很长的一段时间内， 我国也存在着较为严重的“行政碎片化”问题。 由于各部门之间存在着较为严重的职责重叠问题， 在行政许可审批环节常常出现多部门同时受理、重复审批、交叉审批等较为严重的“条块分割”现象，从而导致不同部门之间“踢皮球”现象不断，以致审批效率低下。 为了更好地解决这些问题，需要全面贯彻整体政府理论，通过“一窗式办理” 等方式打破原本存在的部门利益冲突困局，有效促进审批效率的提升。这也是行政审批局改革的主要目标。但是在实际的改革过程中，由于在横向上进行的权限下放并不彻底， 也缺乏上级部门的统一协调， 不同部门在行政许可审批的过程中依旧面临较大的协调难度， 加之存在的信息孤岛等问题难以有效破解， 整体政府理论在行政审批局改革中无法落实到位。

2.服务型政府理论

我国历史源远流长， 夏商时期便已诞生了早期的政府，那时的政府是主管祭祀及征战，与民相和，没有很强的统治感，可被称为“放任政府”。我国正式进入封建制社会之后，政府以家天下为主，政府存在的目的是为统治者服务，同时管理民众的一切，这一时期的政府可称被为“统治型政府”。 随着新中国的建立，我国初期实行的是计划经济，这一阶段的政府可被称为“管制型政府”。随着市场经济的推进，生活水平不断改善， 民众对政府所提供公共服务的要求也在逐渐提高，因此我国开始致力于推进“服务型”政府建设，进一步深化“放管服”改革，还权于民，使政府更好地服务于民众。

服务型政府对我国来说是一个新鲜的事物，我国此前从未经历过服务型政府阶段， 对于建设服务型政府的定位也不是特别清晰。结合不同的学说，可以将服务型政府的特点概括为：以“民本位、社会本位、权利本位”为指导思想，权能有限，在人民和法律授权的范围内提供服务，以方便、快捷、高效、亲切的原则为民服务。 首先，服务型政府要以服务为宗旨，树立服务本位的思想， 政府行使公共权力不仅是为了管控国家，还要为公众提供更好的服务。 例如：以公共需求为导向，为公众提供更优质的公共服务。其次，服务型政府不同于以前的统治型政府，政府对于市场和社会的介入不再是无孔不入， 职能也不再是包管一切， 不能再因为职能上包管一切的设计使政府管了很多“管不好”或者“不该管”的事情。 服务型政府要求政府职能是有限的，要还权于民，政府主要提供民众不能自我生产出来的公共服务。再次，服务型政府必须依法行政， 服务型政府必须是一个法治政府，必须在法律授权的范围内行事。 最后，服务型政府应当提升效率。为提供更优质的公共服务，服务型政府必须简化审批环节，运用现代化的管理手段，以方便高效为原则，尽可能为民众提供满意的服务。

3.政府流程再造理论

为解决传统官僚制度难以适应现实治理需要的问题，在上世纪80年代，欧美国家开启了基于流程再造理论的“新公共管理运动”，强调政府部门可以参考企业管理， 引入其中的成本管理、 顾客至上等观念，并借助现代化的信息手段，对业务流程进行重新设计， 从而实现降低行政成本以及提升公共服务质量的目标。 政府流程再造理论重点强调要 “以人为本”，要求政府以民众的利益为首要出发点，同时强调流程的再造要注重创新管理思维， 能充分借助信息管理技术去进行创新， 使得在简化流程时也依旧能够满足社会有效治理的需要［7］。

政府流程再造理论在上世纪90年代逐渐传入我国，然后被进行了本土化改造。 正如姜晓萍和汪梦所指出的，政府流程再造理论是基于“大众的需求”对于行政部门原本的职能框架与业务流程进行改造，其目的是促进政府的决策职能、 监督职能的有效联动，提升行政效率以及民众满意度［8］。 与传统的改革理论相比，该理论主要基于满足民众需求的理念，致力于打破传统政府部门各自为政而导致的 “条块分割”困局。 这一点在行政审批局改革过程中得到了充分的显示。 仍然以前文所提及的辽阳市行政审批局改革为例，其通过缩减204个审批环节，将原先26个行政审批窗口合并为4个综合受理窗口，将原先共计91个审批科室合并为15个， 同时大力运用信息管理技术，当前已经实现了75%的网上审批覆盖率。 这样不仅提升了审批效率，还提升了民众的满意度。

三、行政审批局改革面临的困境及成因分析

（一）行政审批局改革的困境考察

1.法律依据：集中审批事项范围模糊

目前我国法律法规的起草以及清理的速度总体上落后于行政审批局改革的需要， 由此导致行政审批局在相对集中行使审批权时偶尔会面临较为严重的“空窗期”，致使审批事项缺乏法律依据。 当前的《试点方案》提到了“探索相对集中行政许可权的内容、 范围和实现形式。 重点研究集中哪些行政审批权，集中到什么程度”，但并没有明确规定行政审批局应当集中审批事项的范围， 而仅是给出了指引方向。 因为缺乏法律依据， 所以在实践过程中出现了“绝对集中”以及“相对集中”两种改革模式。 在绝对集中模式下， 该级政府所有的审批权限都被划转到新设立的行政审批局，较典型的是江苏省的盱眙县，其将全县22个政府机构共计171项审批事项进行集中，完全由行政审批局进行审批［9］。 但这种“一刀切”的改革方案和“相对集中”的要求产生了冲突，不仅不能提升审批效率和审批质量， 还可能会导致行政审批局的权力膨胀而滋生严重腐败。 对于 “相对集中”的改革模式，较典型的是天津市滨海新区，其改革设立的行政审批局集中了经济信息委、教育局、财政局、 人力社保局等18个部门共计216项审批权限，但关于市场监管以及税务登记的审批事项还是停留在原部门［10］。 由于《行政许可法》以及《试点方案》表述模糊，没有明确规定集中审批事项的范围，行政审批局在集中审批事项时无法确定集中程度的高低，再加上各地认知存在差异， 导致各地行政审批局在集中审批事项方面存在较大差异。

2.人员建设：专业素养不足

行政审批事项的相对集中意味着事项的繁琐及专业， 多领域甚至是跨领域的审批事项对行政审批局人员的专业素养提出了更高的要求， 而现有队伍无法很好地满足实际需求。 一方面，划转给行政审批局的事项不仅包括简单的资质审核事项， 还包括需要较多专业知识的事项。 比如产品生产许可、卫生许可等， 这些审批事项需要审批人员对其中的相关指标进行充分了解， 对涉及的设备仪器等也要全面掌握，而这些都无法通过短时间的培训获得，只有经验丰富的专业人员才能做到。 而当前由于行政审批局改革依旧在起步阶段， 审批人员基本是跟随审批事项一起划转到行政审批局的，也就是“人随编走”，这虽然在一定程度上能够满足专业性的要求， 但由于人员调动频繁， 新上岗员工并不能在短时间内掌握足够的专业知识，也无法满足专业的审批需求。 同时从某些学者的调查中可知， 原政府部门在行政审批局改革的过程中并不会将本部门的骨干业务进行调离， 这就导致改革成立的行政审批局缺乏足够专业的人才，致使审批工作无法正常开展，人员建设落后于实际需要［11］。 同时，由于审批事项的复合性，审批人员不仅需要掌握本部门的审批业务， 还需要全面了解整个行政审批局的业务， 这就需要对他们进行全能型的培养［12］。 由于审批人员大多是从原部门调来的，更多地精于原部门的业务审批，而对本属于其他部门的审批事项缺乏了解， 这可能导致审批效率下降，很难达到预期效果，无法满足日益增长且复杂的审批需求。 此外，由于划转集中了大量审批事项，行政审批局的权力逐渐膨胀， 如果这种情况缺乏监督将导致严重的腐败问题。 这对于审批人员的思想觉悟提出了更高的要求。

3.运行机制：部门协调困难

虽然行政审批局改革有效解决了原本在纵向上就存在的职责同构问题， 并对政府各内设部门间的横向关系进行了有效调整， 但在行政审批局的具体运行机制中，仍然存在较为严重的部门协调问题，具体表现为纵向与横向的审批业务衔接不畅通。

纵向上， 由于行政审批局改革依旧处于起步阶段，市级和区县级行政审批局在审批事项、时限、标准、流程等方面没有形成统一的标准。审批标准不统一， 使得行政相对人需要在两级行政审批局之间来回跑，行政审批局无法很好地落实让行政相对人“只跑一次”的改革目标。 同时，某些省市所建立的行政审批局缺乏上级部门， 仅在市或者区县一级设立了行政审批局， 导致在审批出现问题时找不到上级部门进行协调， 而只能与平级职能部门的上级政府进行沟通，增加了沟通成本，影响了效率。

横向上， 由于行政审批局在审批业务上依旧需要和原来的职能部门进行合作， 而很多市直部门由市政府直接领导， 这种横向上的业务沟通和协调面临着较大的问题。同时，行政审批局的改革将审批和监管进行分离，虽然有助于加强对于审批权的监督，但是由于并没有同时建立行政审批局和原职能部门的信息交流机制， 各部门依旧是使用原先的审批专网， 现实中存在的标准不统一、 信息基础设施不健全、技术难度高等问题，使得审批信息难以进行有效汇总，影响审批的效果。 这些问题如果处理不到位，则很有可能导致当前改革所建立的行政审批局陷入此前“服务中心”的窠臼——只是提供了一个中介平台，而无法发挥切实的审批效用。这一点在对镇江市行政审批局的调研中得到了充分的反映， 该局接受访谈的工作人员指出：“当前的审批事项涉及审查、受理、现场勘查、审批决定、跟踪监管等诸多环节，但是行政审批局在实际的工作环节中， 由于缺乏畅通的审批信息交流渠道， 各个环节的审批业务无法得到有效协调， 和原来职能部门的沟通存在很大问题。”［13］因此，“条块分割”问题并没有得到彻底解决。同时， 行政审批局在集中行使本属于同级职能部门的行政审批权的实际审批工作中， 依旧需要和这些职能部门进行有效的协调来推进审批事项的顺利进行， 而实际上需要进行协调对接的同级部门可能会多达20个，这严重降低了审批效率［14］。

4.审批监督：审批与监管的边界划分不明，缺乏有效监督

审批和监管的有效分离是行政审批局改革的重要内容，但是二者并非完全分离，而是需要彼此间的有效衔接。 在实践中，审批和监管之间的边界并未进行清晰的划分， 这进一步导致了行政审批局缺乏有效的监督。 由于行政审批局改革当前尚未足够成熟，在具体划分审批及监管的边界时常常责任主体不明。 当前行政审批局仅是对行政许可权的相对集中，这使得审批和监管在同一个部门的内循环转变成了在两个不同部门的外循环， 但是一些原职能机关却认为监管职责也随行政审批权一同划转给了行政审批局，于是出现了监管职责缺失的问题。 这不仅不利于保障行政相对人的合法权益， 也和当前建设服务型政府的宗旨相背离［15］。当然，针对行政审批局内部监督及外部监督的缺位问题， 行政审批局内部可以通过设置电子监察系统自我监督的方式来解决，例如用于保障审批实务在规定时间内办理结束。 但是电子监察系统的监察范围十分有限， 无法完全覆盖行政审批局的全部审批事项， 这导致监察的效果远不如预期。 虽然行政审批局也有通过群众监督等多种方式接受外部监督的机制，但在实践中，行政审批局并不会及时且准确地进行回复。 此外，有效问责机制的匮乏，也会导致行政审批局缺乏有效监督。

（二）行政审批局改革困境的成因分析

1.难以协调改革中存在的利益冲突

行政审批权对某些行政部门来说是最为重要的权力，这背后所涉及的是部门利益，部门间利益的冲突是行政审批局改革所面临的最大问题。 行政审批局改革对以往的条状以及块状行政体制进行了改变，进行了横向的重新整合，这触及了一些人的既得利益。 同时，行政审批局在集中不同行政单位审批权时还抽调走了原行政单位的骨干人员， 这不仅对部门利益造成了冲击， 也给被抽调人员的利益带来了很大的影响，如可能直接改变其原先的晋升路径。 部门利益以及个人利益的冲突将会导致原行政部门对行政审批局改革的隐形抵触， 使得行政审批局的工作无法顺利开展， 这落实到行政审批局的运行机制上就体现为部门协调困难。此外，由于《试点方案》并未对行政审批局改革的细节作全面阐述， 一些地方的管理者为了追求政绩， 会在准备不充分的情况下仓促进行改革， 导致行政审批局改革无法取得良好成效，甚至产生负面效应。

2.改革方式方法单一

当前行政审批局改革依旧处于试点状态， 因此这项改革的推行更要发挥基层的首创精神， 而不是在省级政府的统筹下按照固定模式进行， 导致改革无法适应当地实际情况。 在2015年颁布的 《试点方案》提出了两种方案，一种是将本属于各部门的行政审批权集中到一个部门行使， 另一种是将一个部门的行政审批权交由另外一个部门行使。 当前行政审批局改革属于第一种方案。 相对集中行使行政许可权有多种实施模式，比如纵向集中、横向集中、分散集中、单独集中等，各地区不能仅局限于行政审批局这一种改革模式，机械地进行推广。 相反，应当结合地方实际需求，由地方政府不断尝试，在尝试中不断调整，进一步丰富改革样本，为后续行政审批局改革的进一步优化提供宝贵的经验。

3.行政管理体制机制束缚

我国全面推进行政审批局改革是为了打破原先的行政管理机制的束缚，通过重新进行职权配置，落实服务型政府的转型要求， 进一步确定合理的权力形式及合适的权责边界。但是，具体的改革过程依旧受到原先行政管理体制机制的束缚。比如：在行政审批局改革中，依旧存在较严重的横向与纵向冲突，相关部门有时无法进行有效的协同和配合， 也存在较为严重的信息孤岛问题及权责界限模糊不清问题。党的十八届三中全会强调要通过机构改革来推进行政管理体制机制的改革［16］，但在实际中却存在着较大的制约， 行政审批局改革很难摆脱原有体制机制的束缚。

4.改革的方向未达成共识

行政审批局改革落实了《行政许可法》精神，是探索实施相对集中行政许可权的有益尝试。但是，在进行改革的必要性及具体的改革方向上还存在较大的分歧， 比如设立行政审批局是否改革的唯一方式及最有效方式。 2016年，地方行政学院、地方党校等开展“成立行政审批局能否深化行政审批制度改革”论辩式教学，通过组织来自10个班次的400余名公务员进行分组讨论， 发现支持和反对行政审批局改革的人数各占一半，并都有着较为充分的支撑理由，既有支持继续推进的， 也有希望回归到原先服务中心的，这是典型的“亚历山大绳结”现象②［17］。 行政审批局改革并没有取得广泛的共识， 这给进一步的改革推进带来了较严重的阻碍。

5.改革信心不足和观念滞后

联系到此前综合执法改革的历史教训， 不少行政干部对行政审批局改革仍然缺乏信心。具体来说，1996年伴随《行政处罚法》开展了相对集中行使行政处罚权的试点工作， 并在2002年获得国务院肯定后进行了试点推广工作， 将原本散落于各部门的行政处罚权进行集中执法。但是一段时间后，有些地区中止了这一探索，并撤销了已设立的综合执法局，回到了原先的管罚合一体系。显然，这与全面正确履行政府职能的初心背道而驰［18］。 这一教训让不少行政干部担忧行政审批局也会回到综合执法局的老路，让其缺乏改革信心。同时，目前我国不少地方政府倾向于“管制型”，“重审批，轻服务”，将审批和监管长时间地合并在一起，以及对权力过分迷恋。 因此，部分行政官员的观念很难彻底地转变。

四、破解行政审批局改革困境的路径

（一）法律保障：推进地方立法，制定行政审批目录

顶层法律制度修改困难且难以满足时效性的要求。 因此，可以探索制定相应的《行政审批局组织条例》，从而为进一步推进行政审批局改革提供必要的法律保障。此前，各部门对行政审批权的行使及其具体流程都有相对应的法律依据， 如果要将其直接移交给改革成立的行政审批局， 可能会出现与现行的法律法规冲突的情形。为有效解决这一问题，省级人大常委会可以积极征询全国人大常委会的授权，对存在违反上位法的改革措施进行变通， 从而确保行政审批局改革能够顺利地进行。同时，省级人大常委会可以在不违背法律法规的基础上，依据《行政许可法》 中关于相对集中行使行政许可权的规定， 以及《立法法》赋予的行政审批权，结合当地的实际情况，制定当地的《行政审批局组织条例》以及配套的实施细则， 为后续各部门的审批权划转和审批监管等工作提供有效的法律保障。

行政审批要求审批机构具有较强的专业性，因此， 急于将全部的行政审批事项集中到同一个审批机构审批不太现实。例如：盱眙县尝试在绝对集中模式下推行行政审批局改革， 忽略了专业性以及技术性的要求，很有可能会出现协调难、审批难以及执行难的问题， 导致行政审批的效率和质量得不到明显的提升，以致背离了行政审批局改革的立法目的［19］。行政审批局改革应贯彻相对集中的要求， 在职能整合上从实际出发进行适度的均衡，而不应当走极端。因此，要在完善立法的基础上，规范行政审批目录，进一步明确行政审批局进行相对集中审批的范围。同时， 由于在短期内无法使审批人员的专业素养得到快速有效的提升， 对于专业性较强的审批事项应当审慎划转。例如可以通过设置过渡期，先将审批事项留在原部门，待时机成熟时再进行集中划转；或者是将技术审查和行政审批进行分离， 根据专业部门的审查结果进行审批， 这样不仅能够保证审批的效率，还能提升审批的质量。 此外，受到垂直管理的行政审批权并不适合集中。 比如海关、 国税以及国安等，由于其存在横向与纵向的冲突，如果行政审批局直接将其进行集中， 很可能会导致行政管理体制的混乱。再者，这些垂直管理的行政审批事项往往直接关系到经济命脉和国家安全，不仅专业性强，而且有较高的保密性要求，并不适合进行绝对的集中。基于上述讨论， 为了尽可能确定行政审批局应当进行相对集中的审批事项， 省级人大常委会可通过地方立法等方式， 在对上级立法进行细化时制定符合本省实际的行政审批目录， 以期更好地解决行政审批局集中审批事项范围模糊的问题。

（二）人员保证：提升审批人员专业素养

由于行政审批局的人员队伍面临着专业素养不足的问题，为推进行政审批局改革的顺利开展，提升审批人员专业素养是必要举措。为实现这一目标，可从以下三方面进行入手。首先，要进一步健全审批人员的任用机制。 行政审批局改革的主要内容之一是提升审批效率， 故在人员的任用方面应当严格遵循“人随编转，编随事走”的原则，落实编制精简的要求。 同时， 为了更好地解决审批事项日益复杂的问题，要严格落实“一人多专、一岗多责”的要求，构建一支高素质的审批队伍。 在招聘审批人员时应当提升准入门槛。 此外，为保障审批人员政治素养合格，应当严格审查政治面貌，实现专业化、年轻化的人员队伍建设目标。 其次，要健全岗位培训与轮训制度。为保障审批人员能够全面了解所需的专业知识，可以通过视频、讲座、专家指导、定期会议等方式，举办有针对性的培训， 帮助新入职的审批人员快速适应岗位。为了进一步落实信息化的要求，应当在岗位培训过程中加强信息技术的培训。 在培训后应当通过考试等方式进行效果检验，避免培训的形式化。当审批人员不能胜任岗位要求时， 应当及时对其进行岗位调换，并且要考虑到审批事项的复杂化趋势，建立起规范的轮岗制度，保障审批人员技能的全面性。最后，审批人员要加强政治学习，提升思想高度。 行政审批局改革会出现权力高度集中的情形， 为避免由于过度集权产生腐败问题， 要通过有效的政治学习来提升审批人员的思想觉悟， 并加强监督以保证工作纪律的严明， 通过思想和行动的统一来杜绝腐败的发生。

（三）协调对接：促进信息共享，实现有效对接

1.完善信息共享机制

解决部门协调困难的基础措施是借助互联网技术完善信息共享机制。具体而言，首先应当更进一步推进在线审批功能，扩充网上审批的事项，并且根据不同行业的实际需要，提供有针对性的审批服务。其次要进一步推进政务平台的建设，通过官方网站、微信微博等方式，及时进行审批信息的公开，并通过审批标准的统一来实现审批信息的高效流动和有效汇总。 最后是通过定期召开协商会议，实现审批内容、进度等信息的高效共享，打破信息孤岛，形成有效的衔接机制，突破部门间存在的壁垒，实现条块结合。如此才能更好地落实国务院要求，保障上下联动，通过整合各方资源，建构起一体化的联合推进机制［20］，为后续的协调对接打下坚实基础。

2.完善纵向对接机制

一是要明确行政审批局隶属于同级政府。 除审批事务外，其他如财务、人事等工作都要接受同级政府的领导。 二是由于行政审批局改革并没有全面推进，地方各级政府并没有全部建立行政审批局，行政审批局为了顺利开展工作， 应当进行省级统筹以保证审批事项、时限、标准、流程等方面形成统一的标准， 避免出现多次反复的问题。 三是行政审批局可以在条件允许的情况下， 构建顺畅的沟通机制，保障在出现问题时能够与平级职能部门的上级政府进行有效的沟通， 避免审批事务的久拖不决， 提升审批效率。

3.完善横向对接机制

一方面， 本级政府在推进行政审批局改革的过程中， 可以下发文件要求各内设部门进行积极的配合，协助行政审批局顺利开展工作。 另一方面，行政审批局和专门的行政机关可以构建对接机制， 这里并不需要设置专门的对接部门， 只需通过建立的信息共享平台就能进行有效的对接。例如：河北的威县政府通过所建立的信息网络， 使得行政审批局能将审批信息实时地送达具体职能部门， 不仅方便了后续的监管，也方便了在审批过程中的配合，实现了信息的双向反馈。在具体的对接机制中，可以设立专人即信息员进行负责， 当协调工作出现问题时及时向共同的上级部门进行汇报［21］。 通过畅通审批信息的交流渠道， 能有效协调审批各环节中与具体职能部门的沟通，提升横向对接的效率。

（四）法制监督：加强内部及外部监督

行政审批局改革是以“审管分离”为基本价值取向的， 审批部门和监管部门的职责划分直接决定了行政审批局能否顺畅运行。 为更好地解决审批与监管边界划分不明的问题， 应当进一步完善相关法律和配套法规， 明确划分审批和监管各自的责任。 同时，也需要确定具体的责任承担方式及范围等。基于此，便能更好地加强内部及外部监督。

1.关于内部监督

首先， 各级行政审批局可以探索建立联席会议制度。通过内部设立的各科室定期召开会议，在商讨审批事宜的同时进行工作汇报， 彼此进行监督。 其次， 应当建立起责任追究制度。 参考法官终身责任制，建立审批终身责任制，及时地追究审批过程中所出现的不法行为。再次，应当在内部设置专门的监督机构，由专人进行负责，通过不定期抽查与定期检查相结合的方式，全面落实监督要求。 最后，要进一步扩大电子监察系统的普及度及监察范围， 实现全流程的监督。

2.关于外部监督

一是要落实电子政务公开的要求。 在官网及时公开与审批相关的各项信息， 方便广大群众进行监督。二是要完善官网的投诉模块。要对民众或者企业提出的相关意见及建议及时回复。 对民众或企业的投诉举报，在审查核实其准确性之后，需要及时追究相关审批人员的责任并作出反馈。 鼓励广大民众参与对行政审批局的监督，构建有效的问责机制，保障监督落实到位。有效的监督不仅能促进规范审批，而且能督促审批人员改变服务态度， 落实服务型政府的建设要求， 在提升审批效率的同时更好地满足民众期待，并有效解决腐败问题。

五、结语

行政审批局改革是我国深化改革的关键抓手，它直接关系到服务型政府的建设成效。 但任何一项制度改革都不会一帆风顺， 特别是行政审批局改革又触碰了既得利益者的“蛋糕”。 改革在具体的推进过程中面临着来自各方不同的压力， 但是这些压力也促使了改革的继续推进和不断优化。 以“精简、统一、高效”为建构原则而创立的行政审批局通过打破原先的审批框架，大大简化了审批流程，并且通过审监分离助推行政审批权的重新配置。 当前行政审批局改革在推进过程中面临着较为严峻的问题， 且这些问题并非独立存在的，其背后有着深刻的原因。但我们并不能因此而否定行政审批局改革的诸多成效。由于行政审批局改革现在依旧处于试点阶段，要充分发挥基层创新的积极性， 总结在试点过程中所存在的各类问题并进行系统分析，从而更好地提出具有针对性的建议， 以期更好地推进行政审批局的建设。行政审批局作为改革的产物，其并不能够全面解决当前行政审批过程中出现的所有问题， 但是通过不断调整和不断优化， 努力解决在试点过程中所暴露的问题，能够使得行政审批改革更为稳定地推进，并且总结有益的经验进而向全国推广。

注释：

①《行政许可法》第二十五条规定：“经国务院批准，省、自治区、 直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。 ”第二十六条规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。 行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。 ”这显然是对以行政服务中心为平台的集中联审机制的立法确认和肯定。

②“亚历山大绳结”现象是指看似错综复杂、难以找到头绪的问题。