卫生事业单位人事管理体制的变革研究

韩 铮

(南京审计大学，江苏 南京 211815)

卫生事业单位作为我国从事特殊公共服务之一的事业单位类别，其提供了我国大部分的公共卫生服务，在一定程度上，其人事管理能力以及服务的水平都影响着我国人民的幸福感和获得感。然而，近些年来因医患矛盾而产生的问题屡见不鲜，再加上人们对多元化公共卫生服务的需要日益提高，传统卫生事业单位的人事管理暴露出了种种问题，导致服务水平降低，单位运行效率低下，这在无形之中降低了人们对公共卫生事业单位的信任度。卫生事业单位的服务水平与运行效率同事业单位的人事管理体制息息相关，为解决这些问题，进行卫生事业单位的人事管理体制改革迫在眉睫。

自党的十四大以来，党中央就表示要重视事业单位的人事管理，要循序渐进地建立健全分类管理的事业单位人事管理体制，丁晶晶认为事业单位取消行政级别的改革，反映事业单位人事体制改革的复杂性[1]。随着法规制度的不断完善，事业单位人事管理体制的改革也在持续推进，逐渐建立了一套相对健全的事业单位人事管理制度。与传统的人事管理制度不同，目前的职员制针对传统管理制度中存在的管理效率低下等问题进行了改善，其更加注重管理的职能，力求事业单位管理人员的分层治理，提高其专业化管理水平。经过多年的努力，事业单位人事管理体制的改革初见成效，比如打破了事业单位的终身制，建立了绩效工资制度等，然而，改革依旧任重而道远，一些老问题比如事业单位人员的冗杂，内部管理的混乱以及等级秩序等依然存在[2]。因此研究卫生事业单位改革路径，以及其改革仍然存在的问题，最后提出政策建议就显得比较有意义了。

一、卫生事业单位人事体制改革轨迹

杜根旺和汪涛运用扎根理论分析了1978年至1994年、1995年至2005年和2006年至今中国创新政策经历的3个阶段，发现人才和环境是重点[3]。同样的，贾哲敏也认为扎根理论适用于公共管理领域[4]。在1993年、2001年、2009年和2014年这四个时间点，国家均颁布了关于事业单位人事管理体制改革的重要性政策文件，并且在2014年，国家颁布了《事业单位人事管理条例》，这标志着我国的事业单位人事管理体制进入法制化阶段。因此卫生事业单位人事管理体制的变革可以分为4个阶段，分别是1993~2000年初次提出职员概念的阶段；2001~2008年的岗位设置管理制度改革阶段；2009~2014年的分类推进事业单位改革阶段；2014年至今的整体构建人事管理制度阶段。

文章将从政策环境、政策目标、政策措施以及政策权力四个方面，对卫生事业单位人事管理体制改革的轨迹进行分析说明。

政策环境指的是事业单位人事管理体制改革时国内外的经济环境，其在一定程度上对我国事业单位改革的政策落实产生较直接的影响，其涉及一些国内外的大事件，例如我国深化改革开放，加入WTO等。在事业单位人事管理体制改革的第一、第二阶段，当时我国的政策环境是正在进行市场经济体制的改革，并且经济全球化成为世界经济发展的主旋律；而到了第三、第四阶段，虽然国外经济环境有着愈来愈多的机遇和挑战，但国内环境相对稳定，此时的改革主要以新的经济态势和卫生事业体制改革为背景。

政策目标指的是政府为了达到某一个目的，根据当时我国所处的经济环境和制度中仍然存在的问题所制定的目标。在改革的第一阶段，主要的目标是要克服平均主义，并推行行政单位和事业单位的分离；到了第二阶段，事业单位需要构建充满活力的用人机制，同时也要加强政、事分开的推行；在第三阶段，由于我国进入了新的社会经济发展态势，事业单位用人的专业性也逐步加强，所以该阶段的政策目标需要推动人才发展，吸引专业人才，并继续深化政、事分开；2014年至今的第四阶段，政策目标涉及了人员权益的保护。政策目标的变化也指引着卫生事业单位人事管理体制的改革方向。

政策能否顺利施行并取得预估的效果，关键在于政策措施的设置是否合理，是否切实可行。事业单位人事管理制度目前主要包括考核评价制度、聘用制度、退出制度、岗位管理制度和收入分配制度等。在第一阶段中，改革的政策措施主要针对的是事业单位的运行管理体系，对人事体制部分的政策措施相对较少，只有一个工资制度的改革有所涉及；到了第二阶段，针对人事体制的改革措施开始明显增加，其涉及的政策措施主要有领导人员管理制度、教育培训制度、平衡人才队伍结构、聘用制、分配制度、考核评价制度、监督制度和岗位管理制度；第三阶段国家进一步加强了人事管理体制改革，这一阶段涉及的政策措施有聘用制、考核制度、处分制度、领导人员任用制度、岗位管理制度和人员流动制度；在第四阶段，人事管理制度愈发完善，涉及聘用制、奖励处分制度、领导人员管理制度、编制改革、岗位管理制度、考核培训制度、收入分配制度和配套养老制度。事实上，根据实际的问题和需求，在不同的改革阶段，政策措施是有所侧重的，在第一阶段以工资改革制度为主，到了第二阶段则以聘用制为主。在第三阶段，领导人员任用制度则占了主导地位[5]，2014年至今的第四阶段又以聘用制为主。可以发现，随着改革的深入，卫生事业单位人事体制改革措施在不断地丰富与完善。

卫生事业单位人事管理体制改革的政策权力指的是在单位职权划分中，政府与单位的权力比例大小，其涉及组织领导、监督管理和单位自主权的问题。在改革过程中，政府在卫生事业单位的权力逐渐减小，单位的自主权逐渐扩大[6]，体现了政府简政放权的精神，不断深化政、事分开的改革。具体来说，在第一阶段，卫生事业单位人事管理的政策权力几乎全归政府所有，政府统一领导，实行单位的组织领导；在第二阶段，政府开始放权，虽然在权力分配中，政府依旧占主导地位，但事业单位出现了人事仲裁机构和职工代表大会等部门，开始出现监督管理权力；到了第三阶段，愈发强调部门间的监管，要求全社会共同监督，多方协调参与监督；在第四阶段，将前几个阶段的政策权力相结合，卫生事业单位有了更多的自主权，同时社会的监督管理进一步加强，辅以政府的统一领导。

二、卫生事业单位人事体制改革的内在逻辑

(一)政策目标趋向以人为本

在卫生事业单位人事管理体制改革的初期，由于改革开放，我国的经济体制由计划经济逐步转化为社会主义市场经济体制，卫生事业单位的人事管理体制改革的首个切入点就是工资制度的改革，改革的目的是打破固有的平均主义，贯彻按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配方式。在改革的第二阶段，政策提出要建立健全富有生机的用人机制。而到了第三、第四阶段，改革的相关政策措施显著聚焦于公共服务、公益事业以及人的发展。

(二)管理监督权力分散

我国事业单位的人事管理一直受政府指导，对政府具有高度的依赖性，虽然近些年来我国政府在持续推进事业单位的人事管理体制改革，力图推行行政单位和事业单位的权力分离，简政放权，将权力下放到事业单位中去，但实际在事业单位的人事管理中，政府仍然处于主导地位。不过从政策的变化来看，政府的权力逐渐削弱，卫生事业单位的自主管理权不断扩大，社会外部监督的作用越来越明显。

(三)强化了卫生事业单位的公益属性

人们对公共卫生服务的需求是巨大的，为了满足该需求，在中国计划经济时期，政府建立了庞大的卫生医疗体系，并将卫生事业单位的各项收支纳入政府的计划之中，国家承担其所有的运营成本。为了推行政、事分开，国家开始了一系列卫生事业单位人事体制的改革，将权力下放的同时也带来了一系列的问题，比如卫生事业单位有了足够的财政权力后，会注重追求经济效益，而逐渐削弱其社会公益性，导致本末倒置，失去了卫生医疗机构的公信力。为了解决这一问题，提高卫生事业单位的公益性，在改革的第三、第四阶段，政府又开始注重针对卫生事业单位的公益性进行改革。

三、卫生事业单位人事体制仍存在的问题

(一)卫生事业单位目前仍然缺乏规范化的人才流动机制

目前卫生事业单位的人才流动机制仍然存在问题，其人才引进机制比较单一，同时事业编制的人员是有限额的，所以人才流失后难以补齐，或者所需人才不能及时到岗，人才的全面优化问题亟待解决，并且当前我国不同层次的人进入单位享受到的薪资待遇存在差异，人才容易向高薪资岗位流动，使得我国部分卫生事业单位的人才流失严重，人才流动机制需要不断地完善改进。

(二)卫生事业单位人才培养体系的缺失

由于卫生事业单位工作的专业性较高，对人才的专业考核要求也较高，这使得人才培养的成本高，耗时长，资源消耗量大，因此相较于单位自身培养人才，许多卫生事业单位更愿意从外部引入人才，导致卫生事业单位无法建立一套完整的人才培养体系。在当下，部分事业单位在培养人才时，未能以制度化为出发点来开展培训工作，而是聚焦于新的生产技术和新的业务技能培训，长此以往难以提高事业单位的人才培育管理的成效。

(三)卫生事业单位人事管理在经济效益和社会效益之间难以取得有效平衡

目前，我国的卫生事业单位很多是以差额拨款方式为主，在承担社会责任的前提下，单位还需要承担部分的经济效益，为了保证单位的顺利运行，可能单位需要更多地关注经济效益，这与事业单位的初衷背道而驰，难以平衡社会效益与经济效益，造成了许多矛盾。社会转型速度加快，很多卫生事业单位也逐渐重视经济效益，卫生事业单位在针对医护人员的绩效考核方面，也将盈利当成工作的重点，对自身社会责任难免有所忽视。

四、卫生事业单位人事体制改革的政策建议

(一)加快建立健全卫生人才的流动机制

卫生事业单位需要充分利用市场的自由选择机制，不断优化卫生专业人才的人员结构，并促进人才的充分流动。我国地大物博，各地区间发展仍存在差异，资源分配不均匀，因此，各卫生厅局可从全局考虑，统筹兼顾，进行人才资源的共享，建立人才信息共享及流动机制。

(二)构建完善的人才培养机制

卫生事业单位要切实研究人才流失的主要原因，根据不同层次的需求，倾听人才的需要和了解单位的需求[7]，将二者相结合，构建合理的人才培养机制。同时，卫生事业单位应当针对不同的人才制订科学的人才培养计划，因材施教，一方面，要对人才进行卫生专业知识和技能的培训；另一方面，也要充分提高专业人才的创新能力，积极推动人才的可持续发展，防止青黄不接的现象出现，从而推动卫生事业单位的长足进步。

(三)在人事管理中重视社会效益指标

我国卫生事业单位在现阶段面临较大压力，不但肩负着完成公民医疗保障的重要任务，而且为了实现单位的长远发展，还需要对人才工资待遇问题引起足够重视，使人才队伍更具稳定性[8]。因此卫生事业单位的改革应当在重视经济效益评价标准的同时，在评价模式上侧重社会效益，使人才考核评价标准趋于合理。应当重视岗位职责的制定，在任务指标上增强科学性，对任务落实状况进行全面考察，再结合考核结果实施必要的奖惩手段。

五、结语

我国的卫生事业单位人事管理体制改革正在稳步推进中，改革的重点在于推进政、事分开上，并且正在不断完善。但目前我国卫生事业单位人事管理体制仍存在缺乏规范化的人才流动机制、人才培养体系缺失、人事管理在经济效益和社会效益之间难以取得有效平衡等问题。针对存在的问题，文章也提出了相应的对策建议，提出我国的卫生事业单位应当加快建立健全卫生人才的流动机制、构建完善的人才培养机制和在人事管理中重视社会效益指标的政策建议。卫生事业单位应当积极响应国家政策，并结合自身实际情况，全面深化人事体制改革。