公立医院人员总量管理改革的探索与思考

●宁夏自治区党委编办事业机构编制管理处

公立医院是我国医疗服务体系的主体。实行人员总量管理是推进公立医院改革发展的重要举措。为积极探索深化公立医院改革的有效路径，建立并完善制度机制，强化公立医院公益属性，不断提高医疗服务质量和水平，更好满足人民群众日益增长的医疗卫生服务需求，2022年，宁夏自治区党委编办会同财政厅、人社厅、卫健委组成联合调研组，对全区公立医院人员总量管理情况进行了专题调研，基本掌握了公立医院人员总量管理情况，分析存在的问题，并提出了相应的对策建议。

一、公立医院人员总量管理探索

2017年以来，按照中央关于创新事业单位机构编制管理和公立医院改革有关要求，研究印发《公立医院实行人员总量管理的意见》《公立医院人员总量管理实施细则》，积极推行公立医院人员总量管理改革，建立健全机构编制、组织人事、财政保障、社会保险联动机制，强化公益属性，激发内生动力，为公立医院改革发展提供了体制机制保障。一是全面加强公立医院党的建设。把加强党的领导贯彻到公立医院实行人员总量管理改革的各方面全过程，建立健全党组织领导下的院长负责制，全区设立党委的二级及以上公立医院全部实行书记、院长分设，均单独设置党建办公室，医院党组织充分发挥把方向、管大局、作决策的作用。二是创新人员编制管理方式。变编制管理为人员总量管理，公立医院人员总量由事业编制数和备案人员数两部分组成，事业编制实行审批管理，备案人员数实行备案管理，细化核定依据和标准。机构编制部门依据卫健部门核定的床位数核定医院人员总量，保障用人需求。改革后，全区公立医院新增备案人员数2.2万余名，达到了床位人员配备标准。三是放权搞活用人机制。赋予公立医院用人自主权，支持和鼓励公立医院依法依规在核定的人员总量内自主设置资格条件并公开招聘。全面推行全员竞聘上岗和聘期管理，实现以岗定责、以岗定薪、按岗考核的动态管理，逐步建立了公立医院人员能进能出、能上能下的用人机制。四是完善财政保障措施。改革公立医院财政补助方式，将公立医院基本支出补助改为项目支出补助，并与绩效评价结果挂钩。加大财政保障力度，“十三五”期间投入公立医院补助资金年均增长7.2%，占公立医院总支出的18.35%，促进了公立医院持续健康发展。五是保障备案人员待遇。公立医院对备案人员在岗位聘用、职称评聘、进修培训、薪酬待遇等方面与在编人员同等对待，按照国家和自治区规定参加养老、医疗等各项社会保险，并在聘用期内由公立医院参照事业单位职业年金水平建立年金制度，缴纳住房公积金。建立完善绩效工资核定和考核分配办法，充分体现医务人员劳动价值，调动了医务人员的积极性。

宁夏实行公立医院人员总量管理改革以来，公立医院人员力量更加充实，人事管理更加灵活，经费保障更加稳定，薪酬改革更加规范，党的建设更加有力，有效解决了公立医院人员不足、机制不活、动力不强等问题，进一步提升了公立医院的服务能力和水平。

二、存在的主要问题

（一）医院床位数动态调整机制还不健全。床位资源是医疗资源的最小配置单元，医院床位数需根据医院业务发展和实际开放情况进行动态调整。调研发现，自2017年核定床位数以来，仅有5家医院床位数进行了动态调整，市县床位总数和大部分医院的床位数没有根据发展需求及时调整。在实际运行中，有的医院床位使用率低，核定床位数远高于实际开放床位数，有的医院床位使用率高，核定床位数远低于实际开放床位数，造成床位配置与使用率不均衡的现象。

（二）人员总量的管理使用还不够规范。床位数是核定医院人员总量的主要依据，在床位数未调整的情况下，人员总量也未及时调整。有的市县依据床位数给医院核定的人员总量与发展需求不相适应，而没有相应增加人员总量；有的市县给医院核定的人员总量过于宽松，而没有相应下浮人员总量；有的医院核定的备案人员数还未使用，且还有大量编外聘用人员；有的医院事业编制岗位多年招聘率低，造成长期大量空编，一定程度上浪费了紧缺的编制资源。

（三）人事管理还不够规范。一是备案人员入口把关不严，有的医院未面向社会公开招聘，部分医院备案人员中无职称的比例过高，有14家医院超过了50%。二是岗位设置及职称评聘矛盾突出。由于公立医院岗位设置及职称评聘实行占编人员、备案人员分开管理，占编人员因专业技术岗位职数限制、中高级职称评聘难，备案人员因工作年限、资历等因素中高级岗位无人可聘，造成占编人员“有人无岗”、备案人员“有岗无人”的现象。三是人员待遇尚未同等。工资待遇方面，有的医院对备案人员没有实行绩效工资；养老保险方面，事业编制人员缴纳机关事业单位养老保险，备案人员缴纳企业养老保险；职务晋升方面，备案人员实现了科级职务聘任，但更高职务层次的聘任、交流等还没有相应的规定。这些差别化对待，造成备案人员归属感不强、流动性大。

（四）部分地区财政补助不够到位。虽然全区公立医院已经实现了基本支出改项目支出，但核拨经费缺乏具体依据和标准，很多市县依然以在编人员“人头费”核拨医院经费，存在财政补助不足的情况。部分市级医院和县级医院财政补助资金占医院总支出远低于自治区规定的市级医院15%、县级医院25%的要求。另外，部分医院不按“多养事、少养人”的原则和实际需要聘人，过于追求人员数量规模，很大程度上增加了医院运营负担。

三、下一步深化改革的思考

针对上述问题，为进一步深化以公益性为导向的公立医院改革，迫切需要按照问题导向、目标导向，创新举措，进一步创新完善公立医院体制机制，推动公立医院高质量发展。

（一）加强床位资源动态调整。根据医疗卫生服务体系“十四五”规划，重新核定自治区公立医院床位数和市县公立医院床位总数，并根据发展需要、床位使用率、诊疗人次等情况进行动态调整。其中，对连续三年床位使用率不足80%的公立医院，综合考虑床位实际使用率、疫情防控、医院类型、医改方向等因素，相应下浮床位数；对床位使用率高、原核定床位数难以满足发展需要的，及时调增床位数，推动实现床位资源的科学配置。

（二）规范人员总量管理。对划分为公益二类的公立综合医院、中医医院、中西医结合医院、妇幼保健机构、专科医院实行事业编制和备案人员相结合的人员总量管理。按照核定的公立医院床位数，依据相关标准，从严从紧核定医院人员总量。公立医院空出的事业编制主要用于招聘急需紧缺的专业人才和高层次人才，对连续三年空编率高于15%的公立医院，按一定比例收回事业空编，相应增加备案人员数，进一步盘活紧缺的编制资源。

（三）健全人事管理制度。一是严格备案人员入口。指导监督公立医院严格执行面向社会公开招聘制度，进一步规范自主招聘备案程序，严把备案人员入口，提升人员整体素质。二是统筹岗位管理。打破编制的限制，以公立医院人员总量为岗位基数，统筹岗位设置并动态调整。落实全员竞聘制度和考核激励机制，实现以岗定责、以岗定薪、按岗考核、岗变薪变的动态管理。三是实施“一体化”人事管理。对符合规定的备案人员适用事业单位人事管理政策，进一步细化完善措施，在岗位聘用、收入分配、职称评定、管理使用、社会保险、科级以上任职交流等方面与在编人员同等对待，激发备案人员工作积极性。

（四）完善财政保障机制。建立科学的补偿机制，将项目作为公立医院预算管理的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全周期管理。重点加大对符合规划的基本建设和设备购置、重点学科建设、医学人才培养，以及承担公共卫生任务和紧急救治、支农、支边公共服务等方面的投入，推动公立医院高质量发展。加强绩效考核，对财政补助不到位的市县给予通报，督促市县政府落实对公立医院的投入责任。