中国民族问题治理的理论阐释*

周 平

（云南大学，昆明 650091）

一、引 言

“民族问题治理”概念，在用“治理”的概念和逻辑描述和分析中国国内民族问题应对的机制和过程的基础上形成，却不是“治理”概念简单套用的产物，有着特定内涵，意指现代国家运用政权的力量应对民族问题的体制机制及其过程，是由多个维度的规定性所确定的内涵。 民族问题治理的核心，是用国家政权的力量应对民族关系中的矛盾和冲突， 是国家治理体系的有机组成部分，以现代国家体制机制和治理体系的形成为前提。 民族问题治理调整的对象，是当代中国国内具有体制性特征的56 个民族之间的关系， 以国家的“多民族”属性及其内涵的确立为条件。 民族问题治理通过一套全国范围内多层级的体制机制而实施，具有国家治理的属性，属于国家治理的范畴。 中国的民族问题治理并不是一般意义上的应对民族问题的机制和过程，而是伴随着现代国家的构建而形成，并在当代中国的治理和发展中不断充实和完善起来的一套体制机制。 就此而言，“民族问题治理”概念的形成和运用，开创了一种从国家角度描述和分析民族问题应对方式的路径。

在中国近代史上， 辛亥革命终结了最后一个王朝国家，开启了现代国家构建的进程，并于中华人民共和国成立时完成了这样的现代国家构建。于是，民族问题就被置于现代国家的框架内处理，国家也在其体制中设置了专门应对民族问题的制度，建立了专门的机构和专门的政策体系，从而构建了处理民族问题的体制机制。 这样一种对国内民族问题的处理方式， 与王朝国家体制中朝廷为统治需要而采取的处理方式有着本质的区别。 如果王朝国家处理民族问题是基于王朝利益并服务于王朝的统治， 并因朝代的不同而有明显差异的话， 现代国家则将民族问题的应对纳入国家治理体系之中，使其成为国家治理的重要组成部分，从而形成了真正意义上的民族问题治理。

中华现代国家的构建所促成的民族问题治理，从构建到形成再到具体的运行，经历了一百多年的历史，已经定格在中国近代以来的历史进程中。 对于已经成为既定事实的民族问题治理，从历史长时段的角度进行观察和审思，就有可能摆脱不同时期为特定需要进行的论证的影响，能够从一个比较客观的角度来发现其在历史连续性中体现出来的规律性，揭示现代国家民族问题治理的基本逻辑，形成对作为国家治理之重要组成部分的民族问题治理的客观而准确的把握。 在这样的历史性分析中，一些长期争论不休的问题就能够得到合理的解释，今天民族问题治理的取向和路径也能得到清晰的描绘。

二、现代国家构建所促成的民族问题治理体系

秦统一并建立高度集权的中央政权对整个国家进行统治以后，国内众多民族群体关系中的矛盾和冲突（即今天所说的“民族问题”）便与王朝的中央政权直接关联， 对王朝国家的统一、稳定和发展产生着直接影响。 因此，王朝中央便运用政权的力量来应对这些矛盾和冲突，并在长期的历史演变中积累了丰富的经验。 但是，王朝政权本质上是私人性质的政权，如严复在《孟德斯鸠法意》按语中所说：“中国自秦以来，无所谓天下也，无所谓国家也，皆家而已。”［1］的确，“专制君权的本质是把国家视为王室的私产”［2］，王朝国家形成了以王权或王朝利益为核心的国家伦理，并遵循或依据这样的国家伦理来处理民族问题，于是便形成了羁縻制、土司制等统治方式以及“恩威并行，顺者以德服，逆者以兵临”（1）的统治策略。其间的经验教训以及所形成的政治文化都值得今天的人们去挖掘和梳理，但这样的应对方式并不是真正意义上的民族问题治理。 中国的民族问题治理，是指现代国家体制内运用政权的力量应对国内具有特定内涵的民族问题的体制机制和过程， 因而在现代国家构建的过程中才逐渐形成，并在现代国家体制中展开和完善。

作为对社会进行管理的基本框架的国家，在演变的过程中采取了不同的形态，从而形成了国家形态演进的复杂进程。 作为当下在世界范围内处于主导地位的国家形态的现代国家，也在这样的国家形态演进中具有了具体的定位。 从人类国家形态的演变进程看，这样的国家就是世界近代首先在西方出现并取代王朝国家的国家形态或国家类型，即民族国家。 它最根本的特征便是“主权在民”的原则，以及以此为核心的一套国家伦理，并体现为基于一元性国民权利而构建的体制机制，进而形成了完全不同于王朝国家的国家行为模式。 这样的国家形态在西欧首先出现，是由当时特定社会历史条件造成的（2），其具体的内涵也在此过程中逐渐形成。 中国长期处于王朝国家时代，古老的王朝国家不会自然演变为民族国家或现代国家。 但是，中国传统的王朝国家在面临西方列强凭借民族国家体制下创造的工业文明所形成的国力而推进的压迫的时候，最先觉醒的中国人在救亡图存道路的探索中，经过多次挫折后最后选择了民族国家。

古老的中国以民族国家取代王朝国家，是经由辛亥革命而实现的。 辛亥革命在终结延续数千年的王朝国家的同时， 也开启了民族国家的构建。 这样的民族国家构建过程的涉及面十分广泛而具有丰富的内涵，并且经过了曲折的发展。 中华人民共和国建立时， 这样的构建才最终完成。中华人民共和国就是中华民族的民族国家。 因此，新中国不仅通过人民共和国的定位、人民民主政权的宣称来彰显自己的国家属性和国家伦理， 还基于这样的原则及其基本逻辑来建立、配置和运用国家权力，在此框架内形成了运用国家政权来处理国家发展中突出而重大问题的体制机制，从而建立了真正意义上的国家治理。

民族国家以“民族”来命名，是因为这样的国家体制的本质特征，就在于民族拥有和掌握了国家的主权。 民族国家对王朝国家的取代，本质上就是实现了国家主权由“王有”到“民有”的转变，从而逐步建立了一套体现“主权在民”原则的国家体制。 这里的 “民”， 即全体国民组成的整体——民族，即nation。 这样的民族是全体国民组成的国民共同体。 因此，中国引入民族国家观念，选择了民族国家体制，并以民族国家取代王朝国家，必然地促成了国民共同体意义上的中华民族的现代构建。 而民族观念的引入、民族观念的传播，尤其是中华民族的现代建构，又促成了国内众多历史文化群体的民族构建，尤其是少数民族的构建。 中国近代一个具有独特内涵的民族构建过程由此形成。 一方面， 经由人口国民化、国民整体化，以及历史上形成的各个民族群体凝聚成为一个以“中华民族”为族称的更大共同体这样两种路径，中华民族开始了自己的现代构建，并在中华人民共和国成立时完成了这样的构建，从而屹立于世界的东方（3）；另一方面，历史上交往交流交融的各个民族群体逐步构建成为国内的50 多个民族， 并在新中国成立后的民族识别中确定为56 个民族。 这样的两个民族构建进程各有自己的内涵，不可分割、相互纠缠和相互影响，形成了中国近代十分独特的二元性民族构建。（4）

经过现代构建的中华民族，不仅为中华现代国家即民族国家的构建创造了必要的条件，还支撑起了中华现代国家大厦。 作为中华民族之组成单元的各个民族逐步构建起来， 为中华现代国家体制打上了深刻的烙印。 中华人民共和国因此而宣称为“多民族的国家”或“多民族国家”。（5）基于这样的国情和国家定位，国家制度安排中有针对性地建立了民族区域自治制度。 于是，国内的56 个民族成为了“国定”民族，享有国家所确定的政治地位和法律地位，具有了国家体制的内涵，成为体制性民族。

如此一来， 国内的56 个民族之间的关系虽然与它们在历史上形成的关系具有千丝万缕的联系，但也存在着根本性的区别。 与其在历史上自然形成的关系不同，它们在当代中国的关系具有突出的现代国家体制的属性和特点。 在这样的关系中形成的矛盾和冲突即民族问题，同样具有国家体制的属性，因而也就不同于历史上的“民族问题”。 因此，执政党和国家政权必须将这样的民族问题纳入国家治理体系之中来应对，从而构建起了民族问题治理的一套体制机制。 就此而言，国内各个民族的构建，直接为民族问题治理奠定了基础。

当代中国具有特定内涵的民族问题治理，由执政党来领导和推动，主要通过党的民族工作来实现，但它所依托或凭借的仍然是国家政权的力量，并在整个国家的范围内动员和运用国家资源应对现实中的矛盾和冲突，因而不仅在理论分析的意义上，还在实践的过程中都具有并体现出突出的国家治理意涵。 这样的逻辑和属性表明，民族问题治理总是受到国家治理总体格局的制约，并与之形成一种小逻辑和大逻辑的关系。 因此，尽管常常有人期待或要求形成一种独立和一以贯之的民族问题治理，但实际上这样的想法并不切实际，也不可能实现。 民族问题治理是国家治理的有机组成部分，必须服从和服务于国家治理的大格局，受到国家治理的根本制约，独立于国家治理的民族问题治理是不存在的。

三、国家体制构建中应对现实挑战取向的治理

1949 年，毛泽东在天安门城楼上“中央人民政府成立”的庄严宣告，标志着一个新国家的诞生。 但是，新的国家政权和制度的建立不会一蹴而就，不仅需要完成多项任务，还要经过一个较长的过程，这便形成了新中国成立后的国家体制构建过程。 如果将执政党和中央政权为确立国家的治理体制和发展道路所作的探索也包括在内，新中国的国家体制构建所持续的时间还要更长。其间，首先的任务是建立统一的国家制度及各级政权，实现国家整合；其次是要对社会的经济、政治、文化和社会体制进行改造，建立社会主义的各项制度。 进而在此基础上确定国家发展的方向、道路，从而构建起完整的国家治理体制，促进国家的治理和发展。 在完成这些任务的过程中，也经历了挫折和反复，直到“文革”结束后的拨乱反正结束了道路探索中的偏航，新中国的国家体制构建才算完成。

不论是从国家类型的角度看，还是从国家政权的性质看，新中国都是历史上从未有过的国家类型。 这样一种全新的国家体制的构建，不可避免地遇到了各个民族相互关系中的矛盾和冲突即民族问题，执政党和中央政权必须将其纳入国家体制构建的整体进程中进行应对，从而使民族问题治理成为国家体制构建的重要内容。 具体来说，这涉及两个方面的问题或任务，一是要在国家制度体系中形成应对复杂民族关系挑战的制度安排，核心是如何将为新政权提供宪法依据的《共同纲领》 所确定的民族区域自治加以有效实施，全面构建民族区域自治制度；二是获得了执政地位的党及其建立起来的国家政权，必须在以边疆多民族地区为主的少数民族聚居区开展各项工作。

然而，不论是在少数民族聚居区实行民族区域自治，还是在少数民族聚居区推进党和国家的各项工作，都遇到了一个共同问题，即少数民族由于对党和国家缺乏认知和了解而产生的情绪对立， 从而对各项工作的推进形成阻碍的问题。于是，具有历史特点和特定内涵的民族问题就这样横亘在党和国家事业发展的道路上。 这是新国家建立时及整个国家体制构建中无法回避且必须积极应对的重大问题。这样的民族问题，从本质上看或归根到底的意义上看，就是民族隔阂，而且主要表现为少数民族与汉族之间的隔阂。

那么，如何来应对这样的挑战，即如何进行民族问题治理呢？ 首先，当时民族问题的实质是民族隔阂， 少数民族构成了矛盾的主要方面，因此，民族问题治理就针对少数民族而进行，而且主要是针对少数民族的上层人士。 当时之所以要这样做，是因为“在少数民族地区，由于历史的、政治的、经济的特点，上层分子作用特别大”［3］59。 与此相适应，民族研究也只是针对少数民族而进行。（6）其次， 在国家治理体系尚未建立起来的条件下，只有以党的工作机制来推进或实施民族问题治理，即开展党的民族工作，核心是落实维护少数民族权益的政策，通过做好事、交朋友而疏通民族关系，进而推进各项工作，最终达成民族关系的调整，即促进团结、消除隔阂。 时任西南军政委员会书记的邓小平明确指出：“现在我们民族工作的中心任务是搞好团结，消除隔阂。 只要不出乱子，能够开始消除隔阂，搞好团结，就是工作做得好，就是成绩。 ”［3］59

诚然，在近代的民族构建中，各个民族在通过自我构建而具有新的属性的同时，也为历史上存在的民族问题注入了新的变量和增添了新的内涵，党在领导和推动新民主主义革命的进程中就遇到了这样的民族问题，并采取了恰当的应对方案而解决了面临的问题。 新中国成立后，党和国家则必须站在国家的立场并从国家治理的角度来应对全国范围的民族问题，因而必须在国家治理体系中形成完整的民族问题治理体系。 但是，与这样的形势和要求相比较，刚刚获得执政地位的党和新生的国家政权，并没有充足的时间来进行相应的准备， 因而在这方面的思想准备、理论准备、 政策准备和机制准备都不甚充分，多少有些仓促。 当时负责党的民族工作的李维汉就回忆到： 新中国成立前夕在为新国家设计制度时，毛泽东听取了他的建议才最终决定采取民族区域自治来作为解决民族问题的基本方式。（7）

面对这样的形势，执政地位的党和新生的国家政权必须以十分审慎的态度来对待所遇到的民族问题，并根据现实情况来积极应对，以解决现实问题或挑战为出发点和归宿，从而形成一种应对现实挑战取向的治理。 这样的治理针对民族隔阂中的矛盾主要方面而展开， 采取了同情、关心、照顾和帮助少数民族的政策。 在少数民族发展程度还比较低的情况下，这样一种以利益给予式的关心和帮扶为主要内容的政策，经由其间蕴涵的“给予—回报—纾困”的作用机制，赢得了少数民族的理解和支持， 从而有效地发挥了作用，促成了矛盾的解决， 有效地疏通了民族关系、消除了民族隔阂。 从总体上来看，这样一种应对现实挑战的治理是有效和成功的。

新中国成立后于1954 年召开的第一次全国人民代表大会，标志着当时的政权建设、国家整合获得了成功，也表明以应对现实挑战为取向的民族问题治理取得了重大成就。 1957 年7 月20日，中央民族事务委员会和全国人大民族委员会在青岛召开了被称为“具有里程碑意义”的全国民族工作座谈会，毛泽东、刘少奇、朱德等高层领导悉数出席。 国务院总理周恩来于8 月4 日发表了被誉为民族问题 “纲领性文件” 的重要讲话——《关于我国民族政策的几个问题》，对党的民族政策的基本原则和基本问题作了全面阐述。这实际上是对当时应对现实挑战取向的民族问题治理而作的全面总结，标志着这样的民族问题治理已经基本成熟并且定型。 概括起来，这时民族问题治理的成就突出地表现在这样几个方面：一是较快地疏通了民族关系， 消除了民族隔阂，扫除了前进道路上的障碍，为各项工作的顺利推进创造了条件，使一些少数民族实现了跨越式发展；二是建立了完整的民族区域自治制度，尤其是经由“五四宪法”而规范的三级自治体系的形成，平顺地将历史上长期存在的民族性地方政权纳入新的国家政权体系之中，达成了国家整合的目标，取得了堪比生产资料所有制社会主义改造中赎买政策的效果；三是建立了新型的国内民族关系，从而为国家的统一和社会的稳定奠定了坚实的基础；四是初步形成了关于民族问题治理尤其是基本政策的理论论述，其主要内容体现在周恩来所作的 《关于我国民族政策的几个问题》的讲话中。

但是，生产资料所有制的社会主义改造完成以后，在国内外复杂的形势面前，党和国家把社会主要矛盾确定为无产阶级和资产阶级的矛盾、社会主义道路和资本主义道路的矛盾（8），于是，阶级斗争成为了一段时期国家治理的基本手段，党也将阶级斗争确定为自己的中心工作，最终导致了持续10 年的“文化大革命”。 在国家治理转向以后，民族问题治理也被纳入阶级斗争的框架中部署和推进，民族问题被人为地与阶级问题捆绑在一起。（9）1958 年中央提出了“民族问题的实质是阶级问题”的论断（10）以后，民族问题治理所要解决或应对的问题就被彻底地纳入阶级斗争的范畴。 前期民族问题治理采取的方式尤其是其间的政策，已经不能再继续实施了。 如此一来，为应对现实挑战而进行的民族问题治理，尤其是已经稳定成型的治理方式 （包括理论和基本政策）也就被放弃了。 不仅如此，在按阶级斗争的方式来看待和处理民族问题的过程中所采取的同质性治理，还是对民族关系以及民族问题治理中的差异性形成了冲击，从而使此前的治理效应逐渐消除。 “文革”结束后经过拨乱反正这一重要环节，民族问题治理在错误轨道上的推进才被终止，并朝着正确的方向调整。（11）

四、改革开放背景下维护民族权益取向的治理

“文革” 结束后的拨乱反正， 实现了国家由“乱”到“正”的转变，也为新中国成立后开启的国家体制构建阶段划上了句号。 1978 年12 月召开的党的十一届三中全会作出重大决定，将党的工作重心转移到经济建设，并通过改革开放的历史性决定而开启了国家治理与发展的新阶段。 从国家治理的进程来看，这样的根本性调整不仅将国家的治理与发展转到了正确的轨道，还实现了对国家治理的整体性重置。 在此基础上，国家治理便以发展为导向， 以全面的现代化为总体目标，以改革开放为基本的实施方式而推进。 要实现这种发展取向的国家治理，首先要解放思想，突破此前在思想上形成的各种束缚和禁锢；其次要大胆地改革、创新，勇于尝试各种能够促进生产力发展的方式以及体制机制；再次要充分借鉴国外有益的做法和经验， 努力追赶早已现代化的国家，甚至要在一些方面主动与西方国家“接轨”，从而形成一种追赶型的现代化；最后要实行全方位的开放，深度地融入世界。 这样的改革开放为现代化注入了强大的动力，中国的现代化因此快速和全面地推进。

在国家治理的整体重置实现以后，中国社会在改革开放所推动的现代化进程中发生了深刻而巨大的变化，民族问题也在新的历史条件下具有了新内涵、特点和面貌，并形成了新的走向。 首先，拨乱反正后，少数民族维护自身权利的意识渐渐恢复， 并逐步开始积极表达自己的诉求，从而为党和国家恢复新中国成立初期的民族政策注入了推动力；其次，为了维护少数民族的权益以及促进少数民族地区经济发展，党和国家推行了一系列对少数民族进行利益给予的政策，助推了少数民族维护自身利益意识的觉醒和增强，民族意识在政策推动下的增强形成了一种螺旋式攀升状态；再次，少数民族在不断发展的过程中，伴随着受教育程度的提高，民族意识进一步地增强，并经过加工而逐渐地理论化、系统化；最后，苏联解体后影响广泛的民族主义浪潮，以及国外族际政治中的各种争取民族权益的理论，也对少数民族意识的发展产生了影响。 少数民族争取自身权益积极性不断提高，少数民族不断增强的权利要求同现行体制之间的矛盾便日渐突出，并构成了民族问题的主要形态或主要内容。

在这样的矛盾逐渐形成并走强的背景下，拨乱反正营造的思想氛围，少数民族地区经济社会发展的现实需求，思想解放所形成的宽松环境和创新动力，再加上体现少数民族诉求的观点进入民族理论及其产生的影响等，诸多的主客观因素相互纠缠并发挥作用，推动或促成了党和国家对民族问题的治理，不仅仍然针对少数民族并以民族工作的方式推进，还朝着全面维护少数民族权益的方向持续发展，从而逐步形成了以维护少数民族利益为基本取向的民族问题治理。 国家层面出台的各种政策，从民族区域自治法到各个领域的具体政策，皆以维护和促进少数民族的利益为取向，中央层面部署民族工作的核心机制——中央民族工作会议两度以“加快少数民族和少数民族地区发展”为主题（12），不仅突出了民族问题治理中的发展主题，也凸显了“加快少数民族发展”的观念。 地方各级党政部门受此影响而出台的一大批此种取向的具体政策，更进一步地丰富和强化了维护少数民族权益取向的治理。

这样一种在特定历史条件下形成的维护少数民族权益取向的治理的长期进行，不可避免地促成了民族问题治理中一系列体制机制性质的构建。 一是体制构建，民族区域自治法、相应的地方性法律体系，以及民族工作体制的构建，逐渐形成了一个完整的民族问题治理体制；二是政策构建，为了有效维护少数民族的权益，中央和地方都制定并实施了一系列相应的政策，从而形成了一个完整的民族政策体系； 三是理论构建，在体制、政策构建不断推进的过程中，一个以维护少数民族权益为主要内容的理论论述逐步形成并不断丰富，形成了对民族问题治理基本问题的全面阐释， 在2014 年第四次中央民族工作会议以“中华民族”概念来论述民族工作之前，中华民族的论述在这个理论中尚付之阙如；四是机制构建，在上述因素的作用下，一套维护少数民族权益的工作机制日益丰富并逐渐模式化，将针对少数民族的治理演变为一种固定的治理模式， 即民族问题的针对性治理；五是舆论构建，在这样的条件下， 国家和社会中逐渐形成了一个弘扬少数民族权益的舆论环境，从而进一步扩大了维护少数民族权益的社会影响。

如此一来，一个完整的维护少数民族权益取向的体制机制便逐渐构建起来和不断丰富，并成为当代中国真正确立少数民族在国家和社会构成以及社会政治生活中地位的根本因素，不仅使少数民族在国家和社会政治生活中的地位得以全面凸显和巩固，还构建了一个根本区别于新中国成立前的状况也与新中国成立后一个时期的状况的民族关系结构。这样一种以“平等团结互助和谐”加以描述的民族关系，实际的内涵就是少数民族地位全面确定后的民族关系结构， 蕴涵着少数民族得到实际利益后作为回报的积极结果， 既体现为民族团结的增强，也收获了广泛的好评。

在当代中国的民族问题治理中，此种取向的治理实施的时间最长，蕴涵的功能得到了充分的发挥，所产生的影响也十分广泛和深刻，可以说是取得了巨大的成功。 这样的成功从总体上看，一是全面消除了此前的民族关系中存在的各种突出问题，包括历史上形成的问题的延续，以及此前民族发展中出现的问题，全面地理顺了国内民族关系，尤其是提升了少数民族的地位，因而受到少数民族的广泛欢迎；二是有效促进了少数民族和少数民族地区发展，不仅少数民族地区的经济社会持续发展，并在一定程度上缩小了与发达地区差距，少数民族也在不断地发展，从而使自身具有了新的属性和面貌；三是在确立并突出了少数民族的地位和特殊性的基础上，全面重构了国内民族关系的结构，并在少数民族得到迅速发展的基础上达成了民族间的平等团结互助和谐，真正建立了一个新型的民族关系体系。

但是，作为一种完整体系的民族问题治理的体制机制的长期实施，也会导致一些值得注意的问题，这样的问题有的已经浮出了水面，有的仍处于水面以下，但都值得认真反思：一是，随着民族权利意识的增强和诉求的提升，民族关系中的张力逐渐突出，在特定情况下甚至会紧绷和刚性化， 博弈性因素和力量也在其中逐渐形成和显现，在某些方面甚至还表现得比较突出；二是，从治理的实践来看，民族关系中的狄德罗效应（13）日渐凸显， 政策的边际效用下降的问题逐渐突出，原先行之有效的政策和措施的功能渐次降低，以“给予—回报—纾困” 为作用机制的治理的效果逐渐减弱；三是，有的民族群体的民族意识仍在进一步走强，尤其是在权利意识增强的同时还逐步地实现了理论化、系统化，从而为民族关系的演变源源不断地注入新的动能；四是，以满足少数民族利益诉求为基本方式的治理， 会激发起少数民族更高的利益诉求， 围绕民族权利而形成的具有博弈性质的矛盾逐渐增多， 从而使得民族问题的治理更加困难， 民族领域中的风险隐患更加突出；五是，民族关系中差异性与共同体的平衡被打破，民族关系中的异质性因素和力量逐步增强。

五、民族复兴进程中塑造新型关系取向的治理

2010 年中国经济总量居于全球第二位，在中国近代以来的历史发展中具有划时代的意义，其影响深刻而长远。 一方面，这充分彰显了改革开放推进的现代化所取得的巨大成就，给中国的未来发展带来了新的和更大的可能性，并对中国与其他国家间的力量对比格局产生了重大影响；另一方面，这也促使整个国家发生了深刻、巨大而根本性的变化，完成了由传统农业文明到现代工业文明的转型， 并具备了朝着更高目标发展的基础和条件。 在这样的背景下，党的十八大在提出了“中华民族伟大复兴” 这一国家发展目标的文化性、历史性和道义性表述（14）后，又在推进国家治理体系与治理能力现代化的决策中彰显了通过有效治理来解决面临问题的决心， 展现了创造人类文明新形态的宏大愿景， 从而将国家的治理与发展推进到一个全新的时代。

新时代的国家治理与发展的目标和部署的确立，不可避免地引发了对既有民族问题治理的反思。 诚然，此前尤其是改革开放进程中的民族问题治理，其基本取向、采取的方式和推进的进程皆有深刻的社会和政治根据，并在实践中发挥了重要的作用，取得了巨大的成就，但民族问题治理必须服从和服务于国家治理的总体安排，随着形势的变化而进行调整，一成不变的国家治理和民族问题治理都不存在。 因此，基于民族复兴的目标及由此而采取的全局性战略部署而对现行民族问题治理进行全面的审视就必不可少。 一方面，此前的民族问题治理本身也暴露出了一些值得注意的问题，民族复兴的目标、使命和进程使得对这样的问题不能采取熟视无睹或听之任之的态度，而必须对其进行理性的反思；另一方面，民族复兴的目标，以及创造人类文明新形态的愿景，也将对既有的民族问题治理进行改进性调整，进而构建与之相适应的民族关系格局和民族问题治理方式的问题凸显了出来。

此外，今天的民族问题已经具有了新的属性和特点，也是谋划和部署民族问题治理必须重视的一个重要因素。 新中国成立后甚至改革开放后的相当长一段时间内，民族问题治理所要应对的矛盾和冲突，基本上是在少数民族发展程度还比较低的情况下形成的。 在长期实施的民族问题治理及其取得实效的过程中，少数民族获得了长足的发展，民族关系得到了全面的调整，今天的民族关系具有与此前状况不完全相同的内涵和特征。 当前的民族问题治理所要应对的矛盾和冲突，就是在这样的条件下形成的，蕴涵着强烈的民族权利诉求，实质上是少数民族日益增强的权利要求同现有体制无法有效满足而形成的矛盾。在少数民族权利意识增强的条件下，这样的矛盾还会进一步突出。 在民族关系和民族问题都发生了根本变化的情况下，继续延续此前长期实施的维护少数民族权益取向的治理就会在适配度上出现问题，治理方式与治理对象缺少契合度的问题难以避免。 因此，适时采取新的治理方式才是符合逻辑的选择并势在必行。 习近平总书记在2021 年8 月举行的中央民族工作会议上的讲话中明确提出：“必须从中华民族伟大复兴战略高度把握新时代党的民族工作的历史方位，以实现中华民族伟大复兴为出发点和落脚点，统筹谋划和推进新时代党的民族工作。 ”［4］

党的十八大以来的情况表明，国家决策层已经对此做出了积极的回应，在民族问题治理上提出了一系列新的方针、原则、论断和政策。 一是从中华民族或中华民族共同体的角度来论述和部署民族工作，为民族关系的调整确立了中华民族这个观察和思考的基本点，并促成了民族理论论述上的重大调整；二是基于民族复兴而谋划民族问题治理，要求把民族问题治理与民族复兴结合起来， 把民族问题治理建立在民族复兴的基点上，并为民族复兴创造有利条件；三是提出了铸牢中华民族共同体意识这样一个凸显共同性的根本要求，并将其确定为民族工作的主线，为民族工作确定了新的基本遵循；四是通过“改进”民族工作的表述凸显了对民族问题治理进行调整的必要性，要求按照增进共同性的原则改进民族问题治理，着力避免民族领域风险隐患；五是对民族工作的体制结构进行了调整， 明确由中央统战部来直接领导民族工作， 中央统战部副部长兼任国家民委主任，加强了党对民族工作的领导，改变了1954 年后形成的国家民委主任由少数民族成员专任的传统“惯例”（15），不再将国家民委主任的职位与少数民族身份绑定， 增添了民委推进铸牢中华民族共同体意识的职能，把民委由办理少数民族事务的机关转型为协调民族关系的机关。

在这样的条件下，尤其是国家决策层已经在顶层设计的层面提出了新的元理论、 元政策以后，如何使民族问题治理与国家治理的目标以及国家决策层的新要求保持一致，从而有利于或助推民族复兴目标的实现，是摆在民族问题治理面前的重大议题。 首要的问题便是研究并回答是否要按现行的维护少数民族权益的取向而进行治理，或是否将维护少数民族利益取向的治理继续下去。 可以肯定地说，现行的专门针对少数民族，以维护少数民族权益为基本取向的治理，不仅暴露出了一系列的问题，还与民族复兴以及国家决策层提出的新的要求存在着不一致或不合拍，因此， 仍然原封不动地沿续这样的治理就不可取了。如果继续朝着强化组成中华民族的某个或某些成员利益和特殊性的方向来调整民族关系和处理民族问题，就会造成更多始料未及的问题。

那么，今天的民族问题治理应该确立什么样的取向呢？ 此前经过长期的治理或调整而形成的民族关系，即现行的民族关系，尽管其间有一些值得反思的地方或存在的问题，仍然是今天谋划民族问题治理的基本出发点。 今天的民族问题治理，必须从现有的民族关系的实际出发，根据文明转型已经实现的现实，回应全面实现中华民族复兴的强烈期待，按照铸牢中华民族共同体意识的部署，以及增进中华民族共同体内各个民族共同性的要求，对在国内所有民族的互动中形成的整个民族关系进行渐进式的调整，并将少数民族的权利保障置于此过程中谋划和实现，进而在中华民族的整体框架内塑造一种具有新的内涵和特点的新型民族关系，即中华民族大家庭内不同成员之间的关系。 这是一种以整体性或共同性为基本前提的要求，并与构建中华民族现代文明要求相适应的民族关系，民族间的平等团结互助和谐也在此框架下来塑造和论述，从而使民族问题治理由确定民族权益取向的治理转向塑造新型民族关系的治理。

这样一种塑造新型民族关系取向的治理，应该是一种涉及所有民族并对包括汉族在内的全部民族关系进行全面谋划和调整的整体性治理。需要指出的是，当代中国的民族问题治理长期主要针对少数民族而实施，专门处理民族事务的机关——民族事务委员会——长期只处理与少数民族有关的问题，其所称的民族事务治理也只涉及少数民族事务，因而在一定程度上形成了一种具有特定内涵的治理方式即针对性治理。 这样的针对性治理无法承担或完成塑造新型民族关系的使命， 至少是在这方面显得力不从心或力有不逮。 因此，要构建并实施塑造新型民族关系的治理， 就必须促成民族问题治理由针对性治理转向整体性治理。（16）

民族问题治理中关于治理取向、治理方式的根本性调整，必然要求对民族政策进行相应的调整。 此前的民族政策按照确定和维护少数民族权利的取向而制定， 过多地强调了民族的特殊性，这样的政策不是一项或几项，而是形成了一个完整的政策体系，并产生了相应的施行方式与之配套， 已经成为民族关系中差异性被持续强化的重要原因， 与民族复兴和铸牢中华民族共同体意识的部署， 以及朝着增进共同性的方向调整民族关系的要求形成了抵牾， 或者说存在着诸多的不适应，在一些范围内甚至出现了“政策打架”。因此，在对现有的政策进行疏理的基础上， 对不适应形势发展和国家决策层在元理论、 元政策方面所作的新的论断和部署的部分进行必要的调整， 构建一个体现铸牢中华民族共同体意识要求的民族政策体系，才能有效发挥政策在治理中的作用。

将民族问题治理的取向确定于塑造民族关系，并将长期实施的针对性治理转型为整体性治理，不可避免地提出对民族理论进行创新，进而构建与之相适应的理论论述的要求。 的确，中国语境中的“民族理论”具有独特而丰富的内涵，并在民族问题治理中发挥着关键性的作用，在相当大程度上还具有塑造民族政策及其作用机制的功能。 然而，现行民族理论的主体或主要组成部分在改革开放的过程中形成，围绕着少数民族权利而构建，从整体上看是以少数民族权益为主要内容理论。 这样的民族理论自然与今天以塑造中华民族共同体内部的新型民族关系的要求存在差距，因此，通过理论创新而形成与之相适应的民族理论就成为必要的选择。 这里的问题是，按照民族复兴以及铸牢中华民族共同体意识和增进共同性的要求，对民族理论的基本原则尤其是民族平等、民族团结原则等进行具有新的内涵和特征的论述，从而形成与民族复兴和国家决策层提出的重大论断相一致的理论论述。

六、结 论

随着中华现代国家对王朝国家的取代和全面构建，国内民族问题的应对就被置于国家立场上谋划并在国家治理的框架内运行，核心是运用国家权力应对民族关系中的各种矛盾和冲突。 对于这样一种以现代国家的构建为前提，在现代国家的框架下进行，运用国家政权的力量，并遵循现代国家伦理的民族问题应对机制， 国家立场、国家框架、国家利益是其基本的支点，因而用“民族问题治理”来进行描述和分析十分必要，由此构建的民族问题应对方式的国家叙事，对于揭示其本质和规律以及对其进行准确认知和阐释都是必不可少的。

中国的民族问题治理十分重要，具有特殊的对象、机制和演进规律，尤其是以具有独特内涵和意义的民族政策为基本手段，但它毕竟属于国家治理的组成部分，必须服从和服务于国家治理的要求和进程，并随着国家治理的阶段性特征而确定自己不同时期的治理取向。 相对于国家治理的发展进程来说，民族问题治理的演进与之构成了小逻辑与大逻辑的关系，民族问题治理的小逻辑服从国家治理的大逻辑。 因此，只有将民族问题治理置于国家治理的总体格局和发展进程中，才能对民族问题治理进行准确的论述，进而进行有效的谋划。

民族问题治理表现为对民族关系中矛盾和冲突的应对， 但归根到底是对民族关系进行调整。 放在一个较长的历史阶段来看，民族问题治理在有效地应对了具体问题，或在应对具体问题过程中取得了成效，最终都会导致民族关系的调整，从而使之具有新的特点和面貌，在此基础上形成的民族问题必然与此前的状况有所不同，甚至大相径庭。 因此，民族问题治理本身也必须根据民族关系的变化以及民族问题的新的内涵和特点而进行调整，促成民族问题治理的发展。 民族问题治理并不是一成不变的，必须适时进行调整而实现与时俱进。

今天，中国的民族问题治理又到了一个需要调整的历史时刻。 一方面，在改革开放推动的现代化取得巨大成就并导致国家所处的内部和外部状况发生根本变化的条件下，国家决策层对国家治理和发展作出了更具雄心的规划，从而对民族关系调整有了新的期待；另一方面，经过长期的民族问题治理，中国的民族关系已经发生了根本性变化，民族问题也有了新的内涵和特点。 因此，对民族问题治理进行调整和创新，进而塑造与民族复兴和中华民族现代文明相适应的民族关系，从而将民族问题治理推进到新阶段，就成为了必然的选择。

（3）关于中华民族的现代构建，参见周平：《中华民族的现代构建及其意义》，《社会科学研究》2021 年第6 期。