易地扶贫搬迁安置社区治理困境与优化路径分析*

凯里学院 张伟

易地扶贫搬迁，要实现“搬得出、稳得住、能发展、可致富”的目标，目前，如何让搬迁移民稳得住、能发展，进而可致富，需要各方治理主体的共同努力。进入新时代，社区治理更加强调治理主体的多元化、治理手段的法治化、治理过程的服务化、治理机制的精细化，共建共治共享成了社区治理和服务的基本导向。目前学术界主要从易地扶贫搬迁移民的适应困境、居住空间的转变、生计模式转变、市民化等方面分析目前搬迁移民面临的发展困难，并从社区营造、公共治理、产业培育、就业培训等角度探讨安置社区的后续发展问题。曾小溪、汪三贵（2019）等认为，搬迁工作存在着搬迁前的准备不充分导致贫困户的识别有误差、搬迁户的识别不够精准，在安置社区治理中，搬迁移民的参与度低，移民的生计模式转变困难等问题；郭俊华、赵培（2020）等人从安置点区位、缺乏配套产业、移民融入难等角度分析了安置社区的发展困境，并提出培育特色产业、移民就业能力培训、完善公共服务体系等角度提出了安置社区后续发展对策。邹英（2017）等认为，易地扶贫搬迁移民在搬迁中一直处于被动的境地，是否搬迁、搬迁到哪里都是由政府决定，再加上搬迁移民自身的特殊性，导致“被动市民化”局面，移民的社区融入以及后续发展的可持续性需要进一步关注。

上述研究从多个角度分析了移民安置社区存在的困境和出路，也有不少专家提出了如何治理安置社区的对策。但是，对于易地扶贫搬迁安置社区仍处在建设探索期，新的紧张和矛盾在不断生成，因此，对于如何治理扶贫安置社区的研究需要进一步丰富。本文将以贵州省X市S易地扶贫搬迁安置社区为案例，分析目前社区治理存在的弊病，并从治理主体博弈和搬迁前、中、后的时间逻辑角度分析原因，进而探索优化扶贫安置社区治理的路径。

S扶贫安置社区目前搬迁群众有2976户，共计13218人，其中城镇低保户共有582户，1977人，农村低保户61户，155人。入住的移民来自X市的多个县，S社区离市中心七公里，是X市规模较大、较为典型的移民安置社区，小区居民全部是易地扶贫搬迁移民，政策性大规模的贫困人口从偏远落后的山区农村短时间内聚集到城郊居住生活，这种生活空间的改变与重新组合，需要科学合理的社区治理来补偿移民的利益，尽快地适应新环境并赢得可持续的生活和发展。

一、搬迁移民面临的困境

结合贵州农村实际情况，立足于山区贫困群众的根本脱贫和长远发展，贵州省易地扶贫搬迁绝大部分地区采用城镇集中安置方式，这种搬迁安置方式的社会效益在这里不做过多讨论，但显而易见的是这种安置方式给搬迁移民的社会融入带来了更大的挑战。

（一）“守望相助、出入相友”不复存在

从熟悉的村落搬迁到陌生的城郊社区，首当其冲的是社会关系支持网络的断裂，易地扶贫搬迁来解决贫困问题的同时，搬迁移民的情感需要也不能忽视，但现实情况使得移民与原有的社会关系网空间距离增大，然而在新的安置社区又缺乏形成“守望相助、出入相友”关系网络的基础，社区居民来自不同的县、不同的乡镇，即使是来自同一村落，但由于“抓阄选房”，可能也不会住在同一栋楼。另一方面，移民难以迅速适应楼房居住方式，从“夜不闭户”到大门紧闭，从居住方式上就给移民交往关系的建立造成了物理障碍。再者，原有耕种等集体共同的劳作模式不复存在，移民从事各行各业、早出晚归等现实情况，都对于新的社会支持网络的构建都是不利的。邻居之间没有建立起和谐互助的关系，情感性的交往活动逐渐地减少，而理性的交往活动逐渐地增多，这一现状无疑增加了搬迁居民的孤独感。

（二）“我是谁”——身份归属困境

这方面的困境表现在两个方面，即移民自身的身份认同和外界对移民的身份接纳。

从移民自身的身份认同来说，移民身份认同上存在着两难，一方面，按照贵州省易地扶贫搬迁规划，移民的旧房要拆除复垦，原有的土地要么退耕还林、要么统一流转给专业合作社或村集体，移民之前作为农民基本生活、生产保障的条件彻底性颠覆，显然移民失去了对自身身份的农民定位；另一方面，移民与城市居民的生活方式、生计来源、文化价值观等方面都存在较大差异，融合难度大，所以，移民也无法把自己的身份定位为城市居民。

从外界对移民的身份接纳方面来说，移民的身份融入和认同存在多方面的障碍。在户籍制度方面，按照规定，移民搬到安置社区的同时户籍也要迁到安置社区所在地，但是由于政府在执行政策中的妥协，存在一部分移民未迁移户籍，政府对这部分居民分发了“新市民证”或“暂住证”，这种身份的特殊化、标签化，给移民的身份认同形成了障碍。另外，安置社区大多处在城郊，与城区大多有较远的距离，这从地域方面把移民与城市居民隔开，这同样也给移民造成身份归属困境。

（三）生计来源模式转变困难

搬迁移民的就业情况极大影响着个人以及家庭的经济来源。依据搬迁规划，移民的土地承包权不变，但安置社区往往与原居住地距离交往，移民失去了继续在土地上劳作的可能性，再加之土地流转等措施执行中存在较多困难，移民的利益补偿滞后。另外，移民本来在原村就是非常贫困的，自身文化素质、获取经济收入的能力等都处于劣势，离开土地走向更大的劳务市场去寻找可行的工作对移民群体来说是非常困难的。

二、安置社区治理存在的问题及形成机制

（一）各治理主体关系结构不合理

围绕安置社区的治理，存在着多元的治理主体，治理主体之间的关系结构是否合理、关系是否协调决定了安置社区治理的有效性。在调查中发现，各个治理主体之间权力利益关系的博弈和互动呈现出复杂的形态，且具有非均衡性，这种非均衡的关系结构严重影响到社区治理效能。

首先，政府与移民之间关系的博弈可以概括为政府的行政强制措施与移民的被动配合、政府政策执行的妥协与移民的不信任并存。虽然在搬迁规划中明确提出要遵循“政府主导，群众资源”的原则，但是由于政府和移民之间信息的不对称，以及移民不善于表达需求，导致政府主导、群众被动配合的局面。另外，政府政策执行的妥协与移民的不信任并存。政府在既定政策的执行中有较多妥协，比如在拆旧房这个最关键的问题上，存在“拆偏房留正房，拆废旧房留新房”的现实，部分搬迁户仍保留了原有住房。为了缓和干群矛盾以及减少搬迁户的焦虑的“缓兵之计”并不能简单地归咎于政府，却导致了移民对政府的不信任。在户籍迁移上，也存在同样的问题。这些问题给安置社区的后续治理工作加大了难度。

其次，政府与社会组织关系结构不均衡、不协调。受到传统行政性管理理念的影响，政府与社会组织的权力结构不均衡，导致社会组织的合理意见和建议得不到政府的重视，社会组织的工作有效性受到影响。另外，街道政府抽调社会组织工作人员忙于行政事务，一定程度上影响到社会组织服务的进展和服务质量。

最后，移民对社会组织缺乏认知。较多移民将社会组织等同于政府，在社会组织开展需求调查时，移民总是以“哭穷”的方式希望能得到更多的帮扶，而且对于社会组织开展的活动保持“敬而远之”的态度，导致活动的参与度不高，即使参与活动，有些移民也是为了奖品等蝇头小利，参与深度不够，影响到帮扶活动效果的达成。

（二）安置社区内生性发展能力不足

内生性发展能力的提升是安置社区实现可持续发展的必备前提，所以各治理主体在支持安置社区发展过程中，应该把重心放在内生性发展能力构建上。但就目前来看，存在着移民主体性缺失、参与有效性不足等问题。

首先，政府、企业和社会组织等主体在对安置社区帮扶的过程中存在着急于求成的问题，更多的帮扶形式是资源分发，包括送资金、送物资等，这种“输血”的方式只能短时间内暂时缓解移民困难，移民处于被动接受的境地，难以发挥主体性作用。

其次，在社区治理参与方面，移民参与有效性不足。通过对安置社区的考察发现，存在着移民参与决策程度低、服从性参与、需求表达缺乏、非制度化参与等问题。

再次，在社区周边配套特色产业发展和移民技能培训效果不是很理想。在所调研的S社区周边建有制衣厂、绣花厂，以吸收社区移民的就业，但存在着“高不成低不就”的尴尬，年龄大的移民工厂不愿接收，年轻力壮的移民又嫌弃较低的工资而不愿意去，“换穷业”的目标任重而道远。

三、安置社区治理优化的理论依据及路径分析

（一）理论依据

1.社会治理共同体理论

社会治理共同体意指政府、社会组织、公众等基于互动协商、权责对等的原则,基于解决社会问题、回应治理需求的共同目标,自觉形成的相互关联、相互促进且关系稳定的群体。构建社会治理共同体，也就是说社会组织和群众都是社会治理的主体，与政府一起参与到社会治理过程中，共担责任，共享成果。这就要求要以目标共凝、责任共担、过程共建、利益共享为理念，以自治、法治、德治为原则，以党的领导为根本保障，形成政府、市场、社会等各方治理主体的强大合力，寻求各方面诉求的最大公约数，实现人人有责、人人尽责、人人享有的社会共同体。

2.增能理论

“增能”一词从Empowerment翻译过来的,又可译作”充权”或”赋权” ，意思是让人有更大、更多的责任感，有能力去做自己应该做的事。增能是个人在与他人用环境的积极互动过程中，获得更大的对生活空间的掌控能力和自信心，以吸促进环境资源和机会的运用，以进一步帮助个人获得更多能力的过程。该观点的基本假设是：个人的无力感是由于环境的排挤和压迫而产生的。社会中的弱势群体之所以会处于弱势地位，并非他们自身有缺陷，而是由于他们长期缺乏参与机会所导致。造成无力感的根源有三个：一受压迫群体的自我负向评价;二是受压迫群体与外在环境互动过程中形成的负面经验;三是宏观环境的障碍使他们难以有效地在社会中行动。

（二）优化路径分析

1.构建共治格局: 政府主导并吸纳多方参与

在发挥政府在安置社区治理中的主导作用的同时，积极调动并引导社会组织和群众参与到治理过程中来，明晰社会治理主体的各方职责，形成多元治理主体共建共治的局面，实现多元合力大于单一发力的效能。政府要积极转变治理理念，从根本上解决“父权式”干预和“包办”思维，鼓励社会组织和移民积极参与到社会治理过程中来。一方面，加强政府和居民间的沟通，让居民能够有序地参与到决策中来，提高决策的透明度，赢得居民的理解。在加强决策的民主监督上，政府应让居民有权了解决策的过程，有权参与决策，有权监督政策的执行。另一方面，充分发挥社会组织在社区治理中的优势，它能够有效地激发移民的内生动力以参与社区治理，避免了单靠政府唱“独角戏”所引发的治理困境，因此政府应该学会放弃自己不擅长的事务，充分发挥社会组织的功能，积极探索公共服务外包，将部分事务交给有资质的社会组织“代劳”。

2.赋权增能——提升内生性发展能力

首先，挖掘社区骨干，孵化社区组织。注重挖掘社区骨干，对社区骨干开展专业能力培训，激发社区骨干的带头作用。社区组织以居民需求为导向，开展多样化、民族化的活动，丰富居民群众业余文化生活，增强社区居民对社区文化建设的关心和参与，提高社区居民自治的能力，加强居民对社区的归属感和认同感，强化社区居民的主人翁意识，以社区骨干为推力，动员和组织社区居民积极主动参与社区自治活动、参与社区的开发和建设。

其次，培养移民社区意识，增强居民参与动力。社区营造是一项艰巨却非常重要的任务，需要社区正确引导和调动居民的积极性，在参与和治理中实现社区凝聚力和居民素质的提升。社区要以完善文体活动基础设施建设为切入点，大力营造良好的社区文化氛围；定期开展有关学习党史、人大会议精神、政策解读等讲座，提高居民思想；开展符合社区居民需求的活动及比赛，满足居民精神需求，丰富社区文化生活，提升社区凝聚力；将社区重大事项、热点问题公布于众，为居民参与社区管理提供方向和渠道，调动居民群众参与的积极性，同时求得居民的理解和信任，提高居民对社区的信任感和满意度。

再次，以居民利益为主导，营造和谐社区。挖掘居民共同利益点，作为营造和谐的社区动力和源泉，社区工作应围绕居民的利益诉求，提出适当的议题为引导，吸引居民的关注和参与，把解决群众普遍关心的热点、难点问题作为工作重点，引导社区居民参与社区建设和社区治理问题，营造共同关心、积极参与的社区氛围，形成良好和谐的社区关系。

四、结语

易地扶贫搬迁安置社区是国家脱贫攻坚战略推动下的产物，围绕如何实现 “稳得住、能致富”的目标、如何保障搬迁群众长远生计和安置区长治久安，不得不将安置社区的治理问题作为重要议题来研究讨论。安置社区因其社区居民、社区区位等特殊性导致其治理难度也远远高于普通社区。在本文中，梳理了移民面临的生活困境和移民社区治理存在的主要问题，最终将问题的症结归为两点，一是各治理主体关系结构不合理，二是安置社区内生性发展能力不足。并从这两个症结出发探索出路。本文将重心放在困境分析上，只有将摆在安置社区后续发展面前的绊脚石梳理清楚，才能有的放矢地解决问题。要实现安置社区的“善治”，并不是一蹴而就的事情，需要从上到下多方主体的联动配合，特别是治理理念的转变需要一个循序渐进的过程。通过近几年的跟踪调研，可以肯定的是移民的满意度在逐渐提升，社区治理能效在逐渐提升。另外，由于安置社区仍处在建设发展期，新的问题还会不断涌现，社区治理形态也会日趋复杂，但只要是走社会治理体系和治理能力现代化之路，加大力度让社会、公众与党和政府一起在安置社区共同治理中得到快速成长，安置社区的“善治”必将实现。