贵州省自然资源数据确权与数据资源化资产化研究与探讨

贵州省自然资源勘测规划研究院 计春祥

一、背景

传统经济是以物权、债权、土地使用权为核心的存量分配体系，而数字经济则是以人的创造力、影响力、技术知识等作为数权核心资产的分配体系。数字经济以数据资源作为关键生产要素，以现代信息网络作为重要载体，以信息通信技术的使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列新型经济生态活动。

我们自然资源部门管理的自然资源和时空地理数据作为自然资源在时空上的载体，是极为重要的数据要素资源之一。发展数字经济，必须重视自然资源和时空地理数据要素市场的发展，合理地挖掘自然资源数据资源、提高自然资源数据利用效率。通过开展数据确权和资源化资产化研究，解决自然资源和时空地理数据资源资产如何建立法律权威、如何确定权属、如何资源化管理、如何评价评估，甚至后期如何交易，通过不断扩大自然资源数据的应用范围，显性化数据的成本和社会经济效益，推进自然资源数据的资产化价值化，实现数据要素在数字经济中的赋值、赋能，深度融入我省的数字经济战略主战场，具有十分重大的研究意义。从数字经济提出以来，中央高度重视发展数字经济，将其上升为国家战略。进一步实施网络强国战略和国家大数据战略，拓展网络经济空间，促进互联网和经济社会融合发展，支持基于互联网的各类创新。通过推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，建设数字中国、智慧社会。发展数字经济，推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。2022年1月16日，《求是》杂志发表习近平总书记重要文章《不断做强做优做大我国数字经济》。总书记在文章中强调，近年来，数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。贵州省作为全国首个国家级大数据综合试验区，“大数据”是我省三大战略行动之一，同时“在实施数字经济战略上抢新机”是省委提出的坚持围绕“四新”主攻“四化”，中的“四新”之一。今年，国务院印发《关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》（国发〔2022〕2号）再次要求我省“深入实施数字经济战略，强化科技创新支撑，激活数据要素潜能，推动数字经济与实体经济融合发展，为产业转型升级和数字中国建设探索经验”。

以上可见，发展数字经济，既是国家战略，也是我省发展的重大战略。数字经济已成为我省转型发展的新引擎、服务社会民生的新途径、促进创业创新的新手段。

二、国内研究现状与发展动态

当前，数据已成为国家基础性战略资源，但目前用以规范数据市场共享交易秩序的数据产权制度和法律尚未建立。而数据确权是数字经济发展与数据要素应用必须解决的核心问题，需要针对不同来源的数据，以法律形式明确其产权归属，推动数据整合治理，加速数据共享和流通，降低交易成本，从而激活庞大的数据资产价值和创新应用，使数据产业得以迅速发展。

（一）国内的研究与发展现状

早期的国内的数据确权与共享交易不成体系，催生了数据交易“灰色地带”。近年来随着政府的高度重视，并在实践中不断摸索逐渐形成了较为正规的模式。各地政府接连推出了大数据产业落地政策，对大数据提出了战略层次的要求，限制于对数据权属、共享交易细节的思考不够，即使数据共享交易的需求不断扩张，但因为缺乏法律规制，仍然存在数据权属不明晰，数字产品价值估算困难，数据隐私保密和信息安全等挑战性问题。

数据确权是大数据共享交易的基础，研究数据资源资产化归根结底要研究确权问题。只有明晰数据主体的相关数据权利，确定数据权利的分配，才能保障数据的商业化发展和社会化利用，提高数据应用的效率和质量，促进数据资源的合理流通。

三、存在的主要问题

从内容上来看，数字经济是指以数据资源作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动，其中数据要素是数字经济的核心生产要素。自然资源数据是指由自然资源管理部门与服务实施机构依法依规、直接或间接采集、生产、管理、使用的具有经济、社会等方面价值的各类基础现状数据、规划数据、管理信息等数据。自然资源数据作为自然资源在时空上的载体，是基座，是可量化、可控制、可交换的极为重要的数据资源和要素。发展数字经济，必须重视自然资源数据要素市场的发展，更为合理地挖掘自然资源数据资源、提高自然资源数据利用效率。但也要看到，当前自然资源数据在助推我省数字经济发展上仍面临不少问题和挑战。

一是自然资源数据的资产地位在法律层面尚未确立，自然资源数据没有法定的资产身份，这对数据要素市场的发展形成了制约。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，首次明确将数据作为生产要素参与社会分配。2020年4月中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将数据要素确认为五大要素之一，并要求加快培育数据要素市场。数据确权是实现数据安全有序流动和数据资产化不可或缺的重要前提，我国现行全国性法律尚未对数据确权进行立法规制，业内也还未对自然资源数据资产形成统一的法律法规。自然资源数据由于没有法定资产身份，不能被作为法定资产，制约了其融入数据要素市场，限制了数字经济关键要素市场的发展。

二是自然资源数据权属关系不明、价值不清。数据确权、数据资源化和数据资产评估是数据市场化流通的前提。自然资源数据作为数字经济活动中新型的生产资料,参与生产的主体多、权利关系复杂，在现有框架下难以有效解决复杂的数据确权问题；在价值评估方面，难以使用传统生产资料定价模式进行定价，目前尚无自然资源数据价值评估框架和评估指南，包括价值核算的基本准则、方法和评估流程等，不论是基础型数据还是服务型数据，无法持续推动数据资源管理和运营。这制约了数据确权、数据资源化资产化。

三是缺乏完善的自然资源数据管理流通共享体系。数据资源是大数据产业和数字经济发展的关键基础，作为重要的生产要素和战略资产，其价值体现以数据开放和流通共享为前提。从数据的流通方式来看，主要分两大类，一是数据共享体系，二是数据市场化交易体系，但是在数据安全、数据共享标准上缺乏安全可靠的数据共享流通的机制，同时数据资源在流通过程中遇到的权益体系与监管体系不完善、分级分类机制缺失以及安全可靠保障体系不健全等问题，无法保障数据主体的利益，制约自然资源数据的流通与价值实现。

四是数据安全追溯等监管手段有待改进，数据资源的防丢失和防篡改功能仍不健全。《数据安全法》的颁布和实施为规范数据处理活动，保障数据安全奠定了法律基础，但在兼顾数据流通和数据安全方面难以平衡。数据的容易获取、高复制性、交换或散布成本低等特点，无法实现对数据主权的可控，由于数据无法实现安全保证，导致很多数据不能也不敢进行数据开放。自然资源数据蕴含的是基本国情国力的底数，国家发展规划的指南，各类社会、经济、开发、保护、建设活动的基本依据，因此在自然资源数据资产化流通过程中防丢失、防篡改是构建数据资源安全保障体系的重要环节，直接影响着数据的真实性、可靠性及完整性。因为数据丢失或者篡改造成的后果和损失可能是无法估算和衡量的。这些手段和功能的不健全都将影响数据资源的真实和完整性，不利于促进数字经济时代经济社会的健康发展。

如何在保证数据主权安全的情况下，实现数据确权，保证流通共享的安全性，让大数据发挥更大的价值，这是目前急需解决的问题。

四、对策建议

面对贵州省立足数字经济发展创新区战略定位要求，源自数字经济发展所形成的政府和市场需求，也是自然资源数据资源资产能够更好地被用于服务全社会的推动力。通过开展数据确权和数据资源化资产化研究，针对解决自然资源数据资源资产如何建立法律权威、如何确定权属、如何价值评估、如何资源化管理，如何资产化体现价值，甚至后期如何交易，不断扩大自然资源数据的应用场景与应用范围、显性化数据的成本和社会经济效益推进自然资源数据的资产化价值化，从而在数字经济市场中实现自然资源数据要素的赋值、赋能，融入我省的数字经济战略主战场，是我们要不断深入研究和思考的重要问题。

通过开展我省的自然资源数据确权与数据资源化资产化研究，尝试为我省开展自然资源和时空地理数据确立权威地位，保障数据权利立法规制，通过建立数据治理规范标准以及价值评估体系，并逐步实现数据资源化、资产化。立足资源部门的职责职能，丰富自然资源数据要素市场化配置，确保数据流通使用安全，助力我省深入实施数字经济战略，加快数字贵州建设，助推我省数字经济建设，努力实现我省数字经济、数字产业的转型升级。

（1）建立健全法律法规制度体系，保障自然资源数据的合法性和权威性。数据确权要解决三个基本问题：一是数据权利属性，即给予数据何种权利保护；二是数据权利主体，即谁应当享有数据权利；三是数据权利内容，即数据主体享有何种具体的权利。这些权利都需要有法律法规制度来保障，通过自然资源数据的确权立法，从法律上赋予数据资产属性和法定权威地位，使数据所有权、使用权、管理权、交易权、享有权可以被充分认同和明确界定。利用法律法规提升数据资产权利的管控能力，推进数据安全保护标准化工作，为数据安全奠定法律基础，树立自然资源数据资产的权威性，强化对关键数据资源的保护，在保障数据主权安全、平等、合法的基础上推动建立共享、共治、安全的数据资源体系，有利于推动我省数字经济战略。

（2）开展数据治理推进自然资源数据资源化，推动建立自然资源数据价值评估评价体系。数据资源化以数据治理为工作重点，通过完善自然资源数据体系，按照数据类别、层次和关系，建立数据共建、共享、共用的自然资源数据目录，通过“一数一源”“一图一账”的原则，厘清自然资源系统内部各个职能部门的多方在数据要素市场中的权责边界，实现各类自然资源数据的汇集，通过开展数据结构分析、数据关系分析、数据流分析、数据质量分析、数据质量评估、数据分类梳理等,按照数据应用场景、数据属性、数据特点，重新梳理自然资源的数据资源目录，科学合理地规范自然资源数据资源，确保数据的准确性、一致性、时效性和完整性。后期围绕数据成本价值、数据质量价值、数据应用价值等建立数据资产价值评估体系，推动数据资源转变为资产，释放价值。

（3）健全自然资源数据资产管理体系，促进自然资源数据流通。一是要丰富自然资源数据资源资产应用场景，加速数据资产内部共享与外部流通，持续开展数据资产闭环运营，使自然资源数据资源资产成为社会数字化转型源源不断的动力。二是要建立数据资源流通交易制度体系、规则体系，明确数据资源流通交易主体责任，制定数据资源流通交易标准规范，健全数据资源流通交易安全防范体系等。

（4）开展数据追溯、防丢失防篡改等安全技术应用研究，保障自然资源数据资产安全。数据追溯是实现数据安全监管的重要功能，依赖于数据流通路径的确定，数量巨大、来源分散、格式多样的数据资源通过实现对数据流经过程的全记录，将极大丰富对数据的监管功能，并为数据资源安全的综合管理提供新手段。围绕“强化国家关键数据资源保护能力，增强数据安全预警和溯源能力”的要求，加强自然资源数据安全管理，强化数据资源在采集、存储、应用和开放等环节的安全保护，实行数据资源分类分级管理，保障自然资源数据安全高效应用，结合区块链技术，实现自然资源数据安全存储，确保数据不丢失，数据不易被泄露或者篡改，便于事后追溯和核查。

五、总结

依据自然资源管理工作，确立自然资源数据资源与资产的合法权威地位，明确数据权利属性、数据权利主体、数据权利内容。从法律上赋予数据资产属性和社会认可的法定权威地位，通过制定自然资源数据治理体系与标准，打好数据资源化资产化管理的基础；同时围绕自然资源数据确权和资源化管理，建立自然资源数据资产标准制度和框架，进行资产价值化评价评估。从而不断推进自然资源数据资源以合法合规，权责明晰的身份融入我省大数据战略和数字经济发展，实现自然资源数据要素数字经济数据社会化，让释放的数据价值推动行业转型升级。