探讨储备土地的前期开发整理工作

夏津县自然资源局 霍峰

近几年，我们国家的经济总体发展很快，各个产业的发展速度都很快。国土资源管理部门根据有关法规，通过市场机制，对通过收回、收购、置换、征收等途径获得的土地，进行前期开发整理，并根据土地使用总体规划和城市规划，对各种建设用地进行储备。因此，土地整理、发展等一系列的前期开发工作，是实施土地供应计划，有系统地将其储备的土地再投放到市场上的先决条件，也是土地储备交易部门的一项重要工作。

一、储备土地前期开发整理工作概述

储备用地的前期开发和整理工作，主要是解决目前存在的一些争议和问题，为以后的市场提供储备用地。通过前期的土地整理，既能使储备用地升值，又能通过适当地吸引资金来实现资源的再利用。土地储备有关部门对建筑公司进行投标，并在储备用地上修建一些基础设施，以进一步提高土地的价格和出让收益，为未来的储备用地进行拍卖。在实施储备用地的前期开发和清理工作中，建设单位必须按照相关的法律程序进行建设。首先，就是办理好规划、用地、审批三项基本的程序，然后是补偿、拆迁、签约，然后就是储备地的前期建设。由于我国的储备土地起步较晚，在相关工作中还存在很多问题。在土地储备工作中，往往存在着政府工作人员对土地储备工作的不重视，这就造成了土地储备工作中存在的各种问题。这不但会造成国家计划的各种工程无法按计划进行，而且在建设过程中很容易遇到土地问题，甚至由于前期准备不足而被搁置，这样不但会造成大量的资金投入，而且很容易造成储备用地难以拍卖。

二、土地前期整理工作的作用

土地储备整理工作在前期工作中起着重要的作用，应根据各区域的实际发展状况，制定相应的土地储备整理方案。为了适应社会对土地资源的需要，国家出台了相关的政策和制度，并采取了一些措施，如拆迁、基建等。目前，我国的农村土地利用效率不高，多数闲置，而实行土地储备制度，可以极大地提高土地利用效率，促进城乡建设与发展。因此，要做好储备土地的前期清理工作，并按照市场的变化及时将储备土地进行拍卖，以保证各项工程的顺利进行，这是土地储备交易部门的一项重要任务，也是贯彻国家土地储备制度，积极响应土地供给政策的一项重要举措。而对国有土地进行前期的整理，其实可以更好地促进国有土地市场调控，从而使土地的自身价值得以提升，从而使国家在未来的各项建设项目中获得更大的经济效益。国家采取了土地储备制度，最大限度地缓解了“住房难”，对房地产市场进行了调控，对房地产市场进行了规范。同时，在前期的储备用地清理工作中，国家对其进行了改造和完善，既能科学地规范周围的生态环境，又能为以后的各类项目提供良好的基础，从而提高土地本身的价值。

三、储备土地前期开发整理单位的确定

由于土地一级开发是一种明显的社会公益性质，而在发展和整理过程中，政府与国有企业的协同配合是必不可少的，所以，整理的执行主体也要有政府的属性，只有政府的力量，才能保证整理工作的顺利进行。所以，土地的一级开发大多是由国家委派或土地储备单位来实施，而实施主体通常是国家指定的国有公司或土地整理储备机构。

四、储备土地进行前期开发整理的程序

(1)对储备土地进行开发、整理的单位，应到市政府规划主管部门办理用地手续，并将有关的土地移交给市发改委。涉及交通、园林、文物、环保、市政等诸多方面，都要按照相关法规进行。(2)对于涉及集体土地或农用地的储备用地的开发，有关部门将根据有关法律法规进行相应的审批。(3)储备土地的开发，涉及政府机关和事业单位，在利用国有土地时，与原土地利用单位签订补偿协议。(4)对储备用地的开发，涉及拆迁的，由开发整理机构负责办理相关的拆迁手续，并组织实施。(5)对涉及市政基础设施建设的储备用地，应按有关程序办理，并组织实施。

五、储备土地前期开发整理工作应遵循的原则

（一）土地开发整理建设用地“三通一平”的技术要求

“三通一平”是指在建设的过程中，保证水通、路通、电通，并保证红线范围内的土地的平整。在进行开发和整理时，应根据建筑物的高度和用途，对给水管道的尺寸进行确定，并充分考虑各种用水的影响，进行合理的设计。同时，为便于以后的设计，应尽量采用在施工中所设计的临时管线进行科学地设计，以便以后能够将临时管线与正规管线相连，从而方便工程的进行。电力是当今社会的一种特殊的能源，在进行前期的开发和整理时，要根据建筑设计、施工现场的环境、设备的功率等因素来设计合适的线路，确保电力供应，确保施工的顺利进行。另外，为了保证工地和外面的交通顺畅，在施工过程中，大大小小的车辆都会来来往往，保证路面的畅通会在一定程度上提高工作的效率，所以建筑公司应该重视路面的加固和维修。

（二）规划先行的原则

土地储备单位在征收土地之前，要积极征求规划部门的意见，并与有关部门共同制定有关的政策。由于历史原因，拆迁、通信线杆迁移、光缆迁移、地下水管改道、场地平整等诸多现实问题的处理，如果没有相关的规划，将会面临很多意料之外的困难。规划是园区建设的起点，园区的基础设施建设要从长远的角度出发，严格按照规划的要求进行。园区规划要与城市总体规划、产业发展规划、土地利用规划和道路规划相结合，与城市供水、排水、卫生、文化等公共设施规划相结合，与园区道路绿化、建筑风格相协调。

（三）合法运作原则

正当经营原则是指在进行储备用地的前期开发和整理工作时，要遵守法定的法律、法规，不能超出法定的范围。由于缺乏全国性的统一法律规范，各地政府在进行储备土地的前期开发和整理工作时，往往会根据当地的地方性法规和规章来进行，并没有相应的工作机制和运行机制，这就增加了对土地储备的管理和管理力度，所以，国家必须尽快制定相应的法律，确保土地储备的法律规范在全国范围内统一。

（四）预留土地适时推出，保障土地可持续利用原则

要强化土地储备管理和科学管理，要及早做好零散地块的储备和预留储备，抓住土地推出的最佳时机，以获得最大的土地增值收益，同时对城市建设的重点进行合理的控制，确保土地的可持续利用。分散地块的储备，是指在公共设施周围预先储备的未成熟地块，或未成熟商业地块，或其他未来增值空间较大的零星地块。储备金的形式有实物准备金和合约准备金两种。待土地成熟时，再将其推出。区域土地储备是指在目前市场发展不成熟、城市发展不成熟、建设时机不成熟的地区，提前做好准备，在整个地区发展的时机成熟后，将其纳入土地储备计划。这样既能提升整个区域的发展水平，又能提升整个区域的土地价值，又能在一定程度上引导市场的需求，从而推动区域内的城市化进程，从而实现地块的增值。但这是一个漫长的过程，政府不能操之过急，必须掌握好土地储备和土地出让的时机。

六、推进储备土地前期整理工作重要措施

（一）合理编制土地整理规划

土地整理是一个复杂的系统工程。在总结发达地区的成功经验后，要根据地方的具体国情，制定出一套科学的土地整理方案，对农田、水源、道路、森林进行全面的测量，确保土地资源的合理配置。针对当前土地资源紧缺的现状，可以从城市更新改造、土地整备等方面着手，大力推进土地的前期整理，实现土地储备、整理、流转等相关工作的良性循环。同时，要在理念、组织体系、工作机制等方面进行改革，建立一种新的土地整理方式。

（二）拓宽土地开发整理资金来源

土地的前期开发和整理是一项社会公益事业，需要政府的引导，而前期的土地开发和整理工作往往涉及大量的资金，仅靠政府的财力是难以支撑的，所以要扩大资金来源。目前，我国土地整理的资金来源有三大类：政府财政预算内资金、政府专项用地专项债券和社会资本。财政预算内资金和专项债券融资本质上都是国家资金，其规模通常很小，而且在运用上受到各种法规的制约，缺乏弹性。而大量的社会资本可以有效地解决这一问题，只要政府制定相关的政策和法律，依规有序地进行土地整理，那么，民间资本就可以利用自己的资金优势，为城市的发展提供有力的支持。目前，珠三角先进区域的城市更新改造工程用地的前期建设与整理工作，民间资金在其中扮演了举足轻重的角色。其主要的表现形式，是由有实力的开发商组建土地整理公司，与产权人进行合作，以公共平台的方式，获得土地使用权人的身份，参与到城市更新改造中，并为其提供资金保障，同时也按照有关约定分享一定的土地出让收益分成。在拓宽土地整理融资渠道的过程中，可以尝试引进土地整理债券，通过稳定的收益率，吸引社会上的闲散资本进行投资；还可以设立土地基金，以土地使用权转让所得为资本，以投资经营方式募集资金，然后用于土地的收储和整理。

（三）确立主管部门，完善计划设计和基础服务工作

在储备用地的前期开发和整理中，要充分发挥政府的主动性，并以此为指导。土地储备中心要做好这方面的工作，必须坚持市场机制。同时，要综合考虑土地使用、城市建设等方面的规划设计，采取公开招标、拍卖等形式，取得土地。在实施的过程中，要加强土地储备与出让的规划设计，重点考虑到经营性项目的建设。此外，还要完善基础设施，对有问题的地区，要及早制订工作方案，与相关单位进行协调。

（四）强化土地储备管委会职能，明确责任人

土地储备管理委员会要建立健全的组织结构，明确职责，由政府负责规划、监督和考核。土地储备管理委员会主要职责是：定期召集地方政府常务会议，讨论有关土地储备的重要问题。例如土地储备、土地出让计划的审批和调整、年度筹资规模的确定，以及政府各部门之间的协调，监督、指导和管理土地储备中心的工作。负责本辖区内的储备工作，并就与土地储备有关的其他重要问题作出决定。

（五）关注地块论证环节，科学做好长远规划

在城镇建设中，由于各地区的经济位置所处的用途不同，其土地价值也会有较大的差别。为此，国土储备中心要进行长期科学的规划，要进行科学的论证，并与规划部门联合制订详细的规划方案，并与有关部门联合，以提高方案的科学性，减少储备风险。

（六）优化开发流程，做好各部门协调

在储备用地的前期开发中，从规划到出售，需要经过许多的环节，每一个环节都要进行优化和完善，这样才能缩短项目的时间，确保项目的顺利进行。开发单位要充分发挥属地政府的协调作用，发挥各级政府对土地储备的积极作用，促进征地拆迁和征收工作的顺利进行。

（七）建立合理的监督和考核机制

要使储备用地的前期开发和整理工作得到规范化的实施，必须要有相应的制度保证。要建立健全的监管机制，对全市土地储备中心进行指导和监管，尽可能将其在土地收购、开发、储备、出让等方面的信息和信息进行披露。另外，在制定储备计划之后，要成立一个由政府主导、储备委员会成员参与的联合评估调查组，对各项目的年度执行情况进行分析，并将其纳入年度考评范围。

七、土地前期开发整理过程中的注意要点

（一）事实为依据

在目前的情况下，土地整理涉及的各种利益和复杂的问题，这要求土地整理工作者进行大量的调查和摸底，不能随意下定论，而要收集必要的资料。必须收集足够的资料，然后再到现场收集资料，分析资料的正确性。对土地整理来说，这种方法是必不可少的，工作人员经过实地考察获得了第一手资料，并进行了相应的资料分析。然后，对土地进行必要的清理。

（二）法律为准绳

法律比道德更能限制人的行为，更能震慑人心。目前的形势下，利益结构错综复杂，必须根据案件的发案率来决定。依据《土地法》有关规定，对土地整理过程中的争议作出判决，并依具体情形而定。同时，在作出相应的判决时，还要针对不同的人进行相关的法律解读，并在特定的情形下，按照相关的部门法做出相应的解释。在《民法典》修改后，本节将会有更多的法律适用和解释。这种要求，让土地整理工作人员对相关的法律法规了如指掌，并在不同的情况下，做出不同的法律应用和法律条款。在现实中，这也是程序公正的第二个步骤，通过法律来决定和组织实施，并进行必要的利益调整。

（三）社会主义道德为价值判断标准

在现行的土地整理中，存在着对土地整理过程中遇到的问题，而在完成相关工作后，要做的就是自己的判断是否会对道德造成影响。从某种程度上来说，道德的影响力要比法律更大，这种不道德的行为会导致一个地区的传统伦理和制度崩溃，从而导致土地的问题，从而导致土地的危机，因此，必须做出正确的道德抉择，既能减少行政风险，又能减少行政成本。它在执行司法过程中，作为一项必不可少的步骤，常常包含着既有长期利益又有实际利益的双重含义。

八、结束语

总之，由于土地资源的稀缺，制约着我国的经济发展，必须通过建立规范的机制来实现。土地储备制度的建立，有利于政府对土地市场进行有效的调节，使土地资源得到最大限度地利用。但前期整理工作是国有土地整理中最关键的环节，如果能够顺利进行，不但可以为国家带来经济上的效益，还可以改善周边的生态环境，所以相关部门必须对此予以关注，并在前期工作中进行积极地推进。