健全现代预算制度 助力经济高质量发展——2022年全国财政工作视频会议精神解读

●肖 鹏 王亚琪

2022年12月29日，全国财政工作视频会议在北京召开。会议总结了2022年及党的十九大以来的财政工作，研究部署2023年财政工作。会议认为，2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，做好财政经济工作意义重大；并强调，2023年积极的财政政策要加力提效，更直接更有效发挥积极财政政策作用。财政政策既要“加力”——加大扩张力度，又要“提效”——提升政策效能，离不开现代预算制度的重要支撑和保障作用。党的二十大报告指出，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，健全现代预算制度。预算制度改革应立足于新发展格局，不断释放制度优势，提高财政政策执行力，提高财政资源配置能力，提高财政可持续性，更好地发挥财政政策的宏观调控能力，助力经济高质量发展。

一、健全现代预算制度对于经济高质量发展的重大意义

财政是国家治理之基，预算是财政管理之柱。预算作为党执政的重要资源，体现着党和国家的意志，是政府施政和调控经济的重要手段。面对新时代、新征程、新任务，健全现代预算制度，要立足经济社会发展的主要矛盾，贯彻新发展理念，在经济高质量发展中贡献财政力量，助力中国式现代化建设。

（一）提高财政政策执行力，充分发挥宏观调控能力

现代预算管理是一项涵盖预算编制、审批、执行、监督的系统工程，并且融入先进理念和方法，嵌入运行规则和衔接机制，提高信息化管理水平，系统把握并协同推进各种管理要素，实现预算管理高质量发展，充分释放预算管理效能，提高财政政策的宏观调控能力。此外，预算制度与财政制度、经济政治体制息息相关。健全现代预算制度，是构建现代财政制度的重要组成部分，对于完善民主政治制度具有重要意义，为高水平社会主义市场经济体制提供支撑，进一步提高财政政策执行力，推动经济、政治、社会全面协调发展。

（二）为政府施政提供财力支持，保障国家重大战略实施

当前财税体制改革要趟过 “深水区”，离不开现代预算对财政资源的统筹整合作用。现代预算是一种重要的治理工具，通过对稀缺的财政资源进行科学合理分配，提高财政支出的有效性，充分释放经济效益和社会效益，为高质量发展提供财力支持和制度保障，是实现国家治理现代化的重要手段。

立足社会主要矛盾，坚持以人民为中心的发展思想，优化财政资源配置结构，重点支持科技创新、生态建设、区域协调发展、乡村振兴战略，提高经济发展的协调性和可持续性；重点保障和改善民生，兜牢民生底线，打造完善的公共服务体系，实现更高层次的均等化；重点支持教育、医疗、社会保障、就业等民生事业的发展，让人民群众共享发展成果，满足人民群众对美好生活的需要；重点保障国家重大战略实施，服务于党和国家事业大局。通过优化财政支出结构，将财政资源高效配置于经济、政治、社会、文化、生态等各个领域，实现财政资源提质增效，充分释放高质量绩效。

（三）防范化解风险，提高财政可持续性

现代预算制度从全过程严防财政风险，提高财政可持续性。在预算编制环节，科学合理地预测财政收支、确定财政赤字，从更长远的视角谋划事业发展，对重大政策或者重大项目进行财政承受能力评估，根据评估结果合理安排预算。预算制度的现代化关键在于规范和约束政府收支行为，核心在于“控权”，形成有力的监督制约机制，规范政府行为，抑制财政支出规模的随意扩张和财政资源的随意浪费，提高财政资金的使用效率，加强地方债管理，提高财政可持续性。

二、健全现代预算制度面临的挑战

习近平总书记强调，财税体制改革不是解一时之弊，而是着眼长远机制的系统性重构。党的十八大以来，预算制度改革作为现代财政制度建设的重要内容率先启动、率先突破，在全面实施预算绩效管理、推进预决算公开、实施中期财政规划、完善转移支付制度、加强地方政府债务管理、深化政府采购制度改革、建立政府综合财务报告制度等方面，密集推出了一系列重大改革举措，取得了预算制度改革的阶段性成效。尽管我国已经初步搭建起现代预算制度的主体框架，但在财政资源统筹、增强国家重大战略任务财力保障、强化预算约束、预算协同管理等方面还存在一些亟待解决的问题。

（一）财政资源统筹能力有限

经济下行压力叠加大规模减税降费，财政收入增长乏力，同时财政支出刚性增长，财政收支矛盾加剧，财政紧平衡常态化，财政可持续性面临挑战。2022年中央经济工作会议提出了“积极的财政政策要加力提效”，来应对我国经济恢复过程中面临的风险挑战。而目前财政资源统筹能力有限，一定程度上制约着财政政策执行力的提升。具体表现在：

1.制度设计的系统性和协调性还有待提升。党的十八大以来，我国密集推出了预算绩效管理、中期财政规划、财政支出标准化等重大改革举措。但忽略了改革的系统性和协调性，尚未将各项改革统一于整体预算管理制度改革中，尚未实现预算管理一体化。

2.政府的财源挖掘能力还比较有限。同类用途的资金协同性不足，“碎片化”、交叉重复的现象较为普遍。财政资金沉淀问题尚未得到解决，盘活存量资金的积极性不高。国有股权、国企土地、行政事业单位资产等盘活周转效率不高，未能形成有偿使用和市场化变现的长效机制。

3.预算的跨周期管理机制有待完善。我国的中期财政规划改革起步较晚，一定程度上存在法律效力不足、约束力不够、与年度预算“脱节”等问题，还有提升完善空间。

（二）财政资源配置的效果还有待提升

“财”为“政”服务，通过配置财政资源，保障国家重大战略实施，实现经济高质量发展。但目前仍然存在财政资源配置结构不够合理、财政资源配置效率不高等问题，未能充分发挥绩效导向作用，支出标准建设较为滞后。

1.预算绩效管理对于财政资源配置的导向作用还比较有限。我国的预算绩效改革起始时间较晚，在实践中仍然面临着诸多困境和难题。一是缺乏法律支持，虽然已经陆续制定了一些政策文件，但是至今尚未出台一部系统完整的法律对预算绩效改革进行规范；二是预算绩效管理还未能与中期财政规划有机衔接，缺乏中期财政规划的支撑；三是预算管理中的制度设计需要进一步完善，绩效问责机制还不健全，逆向激励问题尚未有效解决；四是绩效评价结果缺乏有效应用，绩效与预算“两张皮”的现象较为普遍。绩效评价结果应用是预算绩效管理的落脚点，深刻影响着绩效管理的政策效果。

2.财政支出标准建设总体滞后。支出标准定额能够充分发挥引导和控制作用，在财政资源配置中发挥着基础性作用。但是我国预算支出标准建设尚未形成体系，财政专用定额标准建设进度缓慢，部门间的协调配合机制有待进一步完善，支出标准尚未真正落到实处，应用机制不够健全。

（三）预算监督制约机制还不够完善

一是从监督主体来看，人大、财政审计、会计师事务所等中介机构等多元监督主体之间的协同效应有待提高，以形成预算监督制约的合力；二是规则意识、主动监督意识有待提高。长期历史原因造成了公民被动接受，缺乏理性思考，导致社会监督流于形式；三是人大预算监督尚不尽如人意，人大监督的约束力有待提高，监督方式和监督流程还需要继续完善；四是预算信息公开程度不高，还未形成预算公开长效机制，公开意识不足，公开范围和公开内容尚未进一步细化。

三、健全现代预算制度，助力经济高质量发展

健全现代预算制度必须注重改革的系统性、整体性和协调性。健全现代预算制度，要立足新发展格局，以提高财政资源统筹能力为抓手，以释放财政政策宏观调控效能为目标，以优化财政资源配置结构，提高重点领域保障力度为重点，以完善预算监督制约机制为保障，提高财政可持续性。

（一）提高财政资源统筹能力，释放财政政策调控效能

1.强化全口径预算统筹调配。加强“四本预算”和政府专项债券等收入的勾稽衔接，将依托行政权力、政府信用和国有资源获得的各项收入以及特许经营收入等全面纳入预算管理。将收入纳入“一个盘子”管理，统筹使用公共资源，在“四本预算”之间进行调剂使用，将国有资本经营预算调入一般公共预算，根据实际需要，可以适当用一般公共预算资金补充社会保险基金预算。

2.强化存量资源与增量资源统筹管理。解决财政资金沉淀固化问题，将存量资金与下年度的预算安排相挂钩，存量资金与增量资金相挂钩。盘活存量闲置资金，做好结余资金的收回使用，根据预算资金使用效益进行调剂使用，将低效运转资金调剂到高效益领域，始终保持预算资金的高效运转。

3.强化跨期、跨部门统筹管理。逐步做实中期财政规划，进行跨期统筹管理，从更长远的视角谋划事业发展。做好年度预算与中期财政规划的衔接，完善跨年度预算平衡机制。对于财政资金进行跨部门统筹，探索资金项目申报“联席联审”，进行系统管理。加强财政资源统筹能力是提高预算能力的基础，能够更好地为党中央、国务院重大战略、高质量发展提供财力保障。

4.强化财政专项支出资金的统筹力度。我国财政专项支出具有种类多、范围广的特点，对同类支出用途的资金进行合并，避免资金使用“碎片化”，为重点领域发展提供财力保障，提高财政资金使用效益，保障积极的财政政策加力增效。

（二）优化财政资源配置结构，提高重点领域保障力度

1.财政资源配置结构的调整坚持新发展理念的引领。适应新时代提出的任务和要求，准确把握新时代带来的机遇和挑战，为高质量发展提供财力保障，为新阶段现代化建设提供重要支撑。财政资源配置结构的优化应该坚持以人民为中心的发展思想，为保障基本民生、实现共同富裕提供必要的财力保障，取之于民、用之于民，解决上学难、看病难等问题，推动人的全面发展。进一步完善转移支付体系，建立一般性转移支付增长机制，平衡地区间财力差距，促进区域协调发展；准确把握专项转移支付，保障国家重大决策部署的实施；完善共同财政事权转移支付，推动实现基本公共服务均等化。

2.强化绩效管理，充分发挥绩效在财政资源配置中的导向作用。首先，要对绩效管理的本质有正确的理解。绩效管理不仅强调财政资金的使用效率，还是价值理性的重要体现，强调预算的公共价值属性；其次，要加强制度设计，健全“花钱必问效，无效必问责”的绩效问责机制，完善绩效管理中的激励机制，解决由于制度设计导致的逆向激励问题；第三，要加强绩效目标管理，完善事前绩效评估机制；第四，要加强绩效评价结果应用，解决绩效和预算“两张皮”的问题，取消低效、无效的项目资金，盘活长期沉淀资金，保障重点领域的资金需求；最后，要建立绩效信息公开机制，主动接受社会监督。

（三）推进财政支出标准化，强化预算法定约束

推进财政支出标准化建设，一是要与绩效管理协调推进。将标准嵌入预算管理中，提高标准制定的整体责任意识，并同步设置绩效目标，强化支出预算约束，提高财政资金使用效益。二是加强支出标准体系建设。加快建立分行业、分地区、分类分档的项目支出标准，将支出标准嵌入预算管理一体化系统，实现全覆盖。加快构建专用定额标准，将通用定额标准和专用定额标准相结合，使标准体系的结构更加立体。标准制定充分结合预算评审结果，在预算评审和标准建设之间形成良性互动关系。把握建设重点，对于涉及面广、资金量大、实施期限长、适合标准化管理的项目予以重点关注。三是完善支出标准的动态调整机制。一方面要根据项目实际执行情况进行调整；另一方面要根据经济社会发展水平和财力保障能力进行动态调整，更加符合实际，保证支出标准的时效性。

（四）完善预算监督制约机制，提高财政可持续性

1.在多种监督方式中形成合力。在中国全过程人民民主的推进进程中，已经形成了多元主体共同参与、互为补充、协同发展的预算监督体系，涵盖立法机关、审计部门、第三方中介机构、社会公众等外部监督以及行政机关内部监督，只有优化监督模式，加强不同监督方式之间的协调性，在多方监督力量中形成合力，才能控制政府权力、规范和约束政府行为，抑制低效的预算安排和随意的支出扩张，提高财政可持续性。

2.强化政府债务管理，防范化解政府债务风险。对于地方隐性债坚持“化解存量、遏制增量”的原则，加强监管力度，对于违法违规行为进行严肃处理。对于法定政府债券资金的使用，坚持“事前评估、风险管控”的原则，完善事前财政承受能力评估机制，从源头把控风险，完善事中运行监测预警机制，及时发现风险隐患，进行风险管控。打破政府兜底预期，规范管理地方政府融资平台公司，推动其市场化转型。

（五）推动数据共享，提高预算管理信息化水平“双维度”

依托大数据和互联网平台，构建“制度+技术”的管理机制，推进预算管理一体化建设，实现预算管理信息贯通共享，提高财政信息化水平。财政信息化的核心是财政数据，加强对财政数据的整合共享，避免碎片化和部门化，才能够为宏观科学决策提供支撑。纵向上，建立央地财政信息管理系统，促进央地财政信息贯通，保证财政数据的真实性，提高财政政策执行力。横向上，首先要推进部门间预算信息互联共享，从预算编制到预算执行信息反馈形成有机整体，提高财政资源配置效率；其次要加强跨部门数据联通，充分发挥人大监督、审计监督、社会监督等监督方式的协同效应，实现以数监督，提高监督的效率和质量。