新历史起点上积极的财政政策加力提效展望

●林 江 黄显淇

一、新历史起点上积极的财政政策的逻辑

站在新的历史与战略起点上，党的二十大报告高瞻远瞩、统揽全局，对新形势下中国共产党的中心任务以及时代重任进行了科学阐释。面对第二个百年新征程以及当前社会经济发展的重大任务，高质量的财政政策成为应有之义。2022年全国财政工作视频会议召开，重点围绕“完善税费支持、加强财政资源统筹、大力优化支出结构、均衡区域间财力水平、严肃财经纪律”五大方面开展系统总结和前沿展望。财政部部长刘昆再次强调中国经济面临“三重压力”的严峻挑战，并对今后一段时期国家财政工作的发力点和结构化调整指出了方向，重点强调积极的财政政策加力提效，强调推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

2023年财政工作的关键环节是落实积极的财政政策，特别是在当前我国经济下行压力加大，中央和地方财政收支缺口凸显的大背景下，积极的财政政策如何实现更好统筹疫情防控和经济社会发展，更好统筹经济政策和其他各类政策协调配合，更好统筹国内循环和国际循环，实现短期稳增长和长期可持续发展的调控目标，成为政策设计与制度安排的逻辑起点。随着疫情防控政策的重大调整，我国社会经济发展进入新阶段，宏观层面正受到多重负面冲击：一是总需求收缩不利于内循环。疫情导致的社会面消费、投资以及外部需求持续波动（外部供应链恢复对中国商品进口替代效应减弱，订单消失现象值得警惕），居民收入（尤其是中低收入群体基数较大）与私人投资预期下降形成负向加速器效应，社会面心理因素的影响在短期内直接反应在固定资产投资规模的增长上，消费降级呈现加速态势，国内循环受到破坏，政府政策发挥作用面临较大的“启动成本”（主要是推动市场主体恢复消费与投资行为的摩擦成本较大，从理论上分析可知，疫情后的扩张性财政政策效应要处理好短期与中长期、相机抉择与自动稳定、经济发展与社会效益的关系）；二是全球新一轮政治经济格局变化对中国产业链价值链优势的影响。中央经济工作会议明确提出“供给冲击”的宏观研判，一方面随着国际大宗商品价格持续上涨，结构性通胀向终端消费品传递，产业转型升级利润空间受到挤压。与此同时，2018年以来的战略性贸易脱钩对我国高端科技类产业链稳定形成制约；另一方面在供应链稳定与价值链提升环节，我国也遭遇技术断供与投资转移的被动局面，积极的财政政策要落实到推动供给侧结构性改革层面；三是地方财政可持续条件正在发生变化。“土地财政”①受到两个方面的同时冲击，一方面随着国家对房地产市场的战略定位发生变化，房产作为投资属性的市场化需求减弱，加之制造业领域的利润空间不断受到挤压，工业再投资预期减弱，对土地市场需求下降，地方政府基金性收入下降；另一方面不少地方（以珠三角城市群为例）正面临高质量发展的“土地瓶颈”，大规模旧改以及工业提质增效需要大量的财政资金支撑，加上地方政府“债务性资产”变现能力受限，导致土地财政不可持续，对地方财政可持续条件的评估需要从更加长远的周期开展统筹思考，致力于强化对地方政府债务风险的积极治理。

为有效应对新起点上多重负面冲击影响，需要对新形势下积极财政政策的逻辑进行深入分析。一是积极的财政政策不等于“大水漫灌”。从财政支出压力的角度讲，疫情影响下的减税降费政策需要继续发挥稳定器作用，但是规模和结构需要适时调整，政策出发点逐步回归到企业依靠自身经营模式优化以及盈利能力强化来提升应对现实困境的必然性；从稳定投资的视角看，大水漫灌对市场利率与资产收益产生扭曲，形成的长期通胀预期不利于固定资产投资的增加。另外，要让减税降费落到实处，离不开财税体制改革，尤其是增值税税制改革，让增值税的抵扣链条更加完整；二是积极的财政政策要引导“房地产市场”稳步复苏②。当前房地产行业对国民经济的支撑作用依然具有很大的空间，对珠三角城市群的调研数据显示：土地出让成为重要的财政保障基金收入，房地产市场减弱较快的城市面临着不同程度的财政压力，从稳定地方财政收入的角度出发，需要逐步恢复人们对房地产市场的信心。与传统 “土地财政”相区别的是，新形势下的房地产市场需要补充更加规范、科学的管理制度体系，防范房地产市场的系统性风险发生以及传染。事实上，对土地市场以及存量资产的证券化成为加速提高流动性的重要手段，也有利于地方政府依托土地市场获取持续融资能力；三是积极的财政政策亮点在于“财政金融联动”（债务可持续条件优化）。系统整合多维财政政策工具，聚焦财政可支配资金的长效增长机制设计，发挥财政金融联动的“信用优势+杠杆优势”③，特别是在当前经济下行压力下，允许地方政府财政存有适当赤字，加大财政政策的扩张力度，提升政策效能和精准性、可持续性成为调控的关键逻辑。新形势下关于在短期内允许地方政府扩大财政赤字的主动权和灵活度，从理论上讲是一种积极尝试，地方债务生成机制的区域差异为赤字型财政政策提供了工具和规模空间④。从财政政策结构层面看，加强各类政策协调配合成为内生逻辑，财政工具体系之间的作用关系需要更加理顺。四是积极的财政政策需要从 “预算与管理”两个方向强化财政工作绩效。财政资金作为稀缺资源需要突出对资金配置的预算绩效，围绕“轻、重、缓、急”构建多层次政府支出项目数据库，鼓励参与政府预算工作的第三方评估机制创新，强化对预算项目的前沿化、战略化、基础化与保障化导向。健全财政资金支出机制，提升财政直达效率，减少财政截留现象，对财政资金支付实施全过程管理与精准化评估。

二、新起点上积极的财政政策调控目标

从经济发展的长周期来看，当前我国深层次的经济发展目标体现为“方式转型、动能升级与长期可持续”（多重目标）。中央经济工作会议明确指出，社会经济面临“结构性、体制性、周期性”问题相互交织，新形势下的财政政策加力提效从兼顾需要与可能、当前与长远、发展与安全多维关系出发，旨在形成积极政策的高质量合力。

（一）积极的财政政策助力经济增长方式转型

我国经济增长经历了长时期的需求侧管理，财政政策的发力点主要是围绕提高社会消费水平、投资强度以及吸引高质量外资等领域。进入新时代，习近平总书记对经济高质量发展提出了明确指示，并多次强调现阶段我国经济增长应由要素投入型向创新驱动型转变 （粗放型增长向集约型增长转型）。事实上，伴随着传统生产要素红利持续下降，依靠要素投入带动社会经济发展的路径遇到困难，尤其是增长成本高昂。从消费拉动的视角看，经济下行预期导致社会消费持续乏力，传统商业模式成本持续提升导致居民相对消费能力下降；从投资视角看，中间品以及大宗能源价格居高不下，工业投资市场风险与利润侵蚀同时冲击，社会信用体系不健全等系列因素导致民间投资者难以在短期内恢复信心；从外部需求来看，国际市场订单波动加大，主流货币通胀成本的跨国转移等都对需求管理提出了挑战。另外统计数据显示，2022年我国人口规模首次出现负增长，劳动力结构变化对未来经济与产业创新的支撑问题引起广泛关注。财政政策在推动经济增长方式转型问题上需要更加前沿和精准。具体到“提效”机制而言，要能够为创新驱动发展注入活力，特别是聚焦生产性财政工具的使用，从产品供给能力以及供给成本两方面着手，发挥积极财政政策的生产效应。

积极的财政政策与民营企业高质量成长

积极的财政政策助力经济增长方式转型的关键载体还是民营企业。不论是从科技创新能力还是市场主体数量优势，民营企业对积极的财政政策的“力度、宽度以及工具结构”的反映是最明显的。民营企业承载经济增长方式转型的主要路径体现在三个方面：一是财政政策如何更好地嵌入“专精特新”企业成长。调研以及数据显示，积极的财政政策需要在“知识产权估值、外籍科研人才配套待遇、员工社保压力、轻资产条件下的金融支持、重大基础性研发的财政立项”等问题上给予精准支持；二是积极的财政政策对传统产业以及企业的数字化转型支持；三是民营企业更好地嵌入国有企业的产业链与价值链问题。

（二）积极的财政政策助力经济动能升级

经济动能属于内生性命题，财政作为国家治理的基础性工具应该为经济动能的升级保驾护航。不可否认，当下的财政工具体系主要还是延续“需求侧管理”思路，应对“新经济、新产能、新场景、新技术”等涉及经济动能转换的前沿赛道应对不足，特别是精准性财政工具的设计以及制度安排还滞后于新兴产业发展现实（特别是全要素生产率与人力资本等新兴动力的供给不足）。从区域产业协同的视角看，财政政策目前在税收分成、引导基金绩效等核心环节的制度安排上有待优化，产业在区域间转移的动能不足，尤其是转移后的配套类产业链布局很难得到相关财政政策的支撑；从数字经济发展的视角看，技术驱动型产业创新在与财政政策的对接过程中受到自身商业模式引领性的影响，财政工具的嵌入度不高，财政助力数字新基建的参与方式以及新兴经济的税源模式研究不足，适应数字经济的财政制度体系有待优化。经济动能升级与财政政策有效性之间存在互相促进关系，尤其是作为土地财政、资源财政、转移财政的重要补充机制，研究针对新兴产业、新兴行业的财政扶持与税收稳定性问题成为积极的财政政策内涵式增长的关键抓手。

（三）积极的财政政策助力经济长期可持续发展

财政政策助力可持续经济增长的关键是实现结构化精准扶持。新形势下积极的财政政策要围绕“债务缓释”做系统性政策设计，要持续关注中低收入群体的债务问题，从增加收入与延缓债务两方面入手同时发力，对冲可能带来的消费乏力风险。地方政府债务是影响区域经济发展与社会稳定的重要环节，可持续发展的前提是助力地方政府债务的可持续条件优化，增强财政工具的“内生性”，尤其是围绕金融与财政工具的协同创新方面重点发力。从珠三角城市群的发展经验来看，经济下行时期如何通过制度设计引导民间资金参与财政投资，提升财力总盘子成为理论创新与实践创新的重要环节，财政工具的金融属性要能够从法律制度设计以及收益保护机制层面进行长期性、基础性政策安排，推动民间资金更好地参与财政引导基金，深度参与地方经济发展（尤其是地方战略性基础设施建设、新兴产业布局等），做大财政杠杆。在稳定外需、外企和外资方面，要深入研究国际投资与贸易规则体系，在公平竞争财政环境优化方面持续开展制度创新。

中国财政政策报告（2022）指出：财政政策从需求管理转向风险权衡，围绕多重目标实施积极的财政政策要综合考虑“加力”与“提效”的前瞻性政策设计与工具体系创新。在现有财政框架下实施加力提效需要重视财政政策与货币政策的协同性、引导功能与杠杆功能的合法性、产出效应与风险缓释的内生性以及收入效应与增长效应的联动性。短期来看，围绕多重目标的“交叉领域与薄弱领域”下重拳，实施财政工具的精准直达机制，降低财政工具发挥作用的摩擦成本和制度性交易成本。从长期来看，积极的财政政策重心在于“稳定预期和增长信心”，尤其是资产在未来出现的通货膨胀预期对投资行为与消费行为的影响比较突出。

普惠政策的可持续性问题

财政政策助力经济长期可持续发展需要重点对“中小微企业的普惠政策可持续性”加强科学评估。一是重点企业和行业的增值税抵扣、留抵退税政策空间受到压缩以及战略性产业财税支撑体系设计等问题，结构性减税降费成为重点；二是小微企业、个体户、困难行业、近距离民生行业的脆弱性问题依旧存在，下一步对即将到期的税费支持政策的延续问题需要精准预判和科学施策。

三、新起点上积极的财政政策加力提效展望

综上所述，如何构建新历史起点上积极的财政政策加力提效的“框架机制”成为重中之重。事实上，从经济发展的长周期来看，财政政策的“加力提效”需要围绕政策工具的“扩张力度、实施效能、协同体系、时空特征”进行全维度综合权衡，并深入分析四种特征的内在关联机制，形成政策合力。

（一）扩张力度

财政政策加力主要是“支出强度提升”与“支出结构优化”，具体来讲就是要提高财政资源的配置效率、优化各类资金资源配置结构，力争实现“收入、赤字、贴息”等财政工具协同发力，扩大专项债券投资范围与资本金领域，推动财政资金下沉与区域性转移支付力度强化等⑤。可以预见的是，为应对当前“三重压力”，政府财政支出规模有望继续增长。支出结构优化方面，组合赤字、专项债、引导基金、减税降费等综合性财政工具一起发力，对于缓解企业经营压力，增强市场主体活力，特别是针对重点企业和重点行业营造更加宽松的政策环境，持续降低市场主体的经营成本、修复市场主体盈利能力、提振市场主体信心等方面发挥了积极有效的政策作用。金融机制的参与同样成为扩张型财政政策的亮点，科技创新券、数字化普惠金融精准性、资产跨境转让与再融资等创新工具都需要财政政策的鼎力支持。

（二）实施效能

积极的财政政策实施效能需要从短期与长期两个维度对财政助力社会经济发展进行思考。首先是面向国家重大战略决策，将有限的财政资金用于重点类工程建设项目 （尤其是涉及重大科技攻关、区域协同、乡村振兴、民生基建、绿色基建等），严格落实“资金跟着项目走”，减少财政支出中间环节，强化直达比例和范围，着力提升资金拨付效率和政策的精准性。其次是扩大有效投资。通过形成“投资带动消费”的市场预期（对政策纾困效果实施动态监测，建立科学合理的绩效评价管理体系），财政资金围绕社会就业培育以及职业技能的提升开展重点保障，强化对新基建的政策支撑，通过民生领域公共消费增长带动私人消费增长，逐步提升基本公共服务均等化水平。另外，财政助力外循环发展的机制创新成为当前的重点环节，助力外向型企业转型升级以及搭建综合性外贸服务平台，强化政府公共购买服务，扩大民营企业参与机会以及行业范围，降低企业出海经营的市场风险和系统性成本。

（三）协同体系

积极的财政政策工具体系需要强化对 “工具联动性与工具可持续性”的研究。首先是工具联动性问题，支出类工具与收入类工具、财政类工具与金融类工具、政府性工具与民营类工具等联动发力，通过完善制度创新机制以及政策安排，提升工具联动的合法性与长期性。其次是财政政策的可持续性问题，优化地方政府债务可持续条件，适当增强地方政府债务自主率与灵活性，保障区域重大项目以及民生工程持续优化，提升地方政府债务—资产转化空间和能力。强化债务风险缓释机制，持续化解地方政府短期到期债务风险和各类隐性债务风险。强化对宏观政策协调性研究，构建“财政政策、货币政策、产业政策、科技政策、社会政策”联动实施的制度框架，保持各类型政策的预见性、延续性、稳定性和可持续性，注重提升政策透明度，发挥数字化工具作用，释放积极信号，减少政策运行的不确定性和摩擦成本。

（四）时空特征

积极的财政政策的实施要强化对 “财政工具的时空特征研究”。时间属性主要是政策工具的短期目标与长效机制并重，强调阶段性侧重的同时，减少政策工具的未来挤出效应。针对地方政府债务压力问题，要从时间优化与结构优化同时发力，依托金融产品属性优化财政资金与债务存量的时间配置。在空间问题上重点关注跨区域合作的财政扶持机制设计，资源型城市与工业型城市的特殊性要能够反映在财政政策的差异性上 （例如资源交易指标、招商引资土地指标等价值市场化问题），区域之间的产业链延伸更要发挥财政政策的保障和鼓励作用。要提升地方政府培育可持续财源的能力，在事权与财权问题上进行局部性试验改革，在经济发展目标任务的考核方面，给予差异化的制度设计与目标设计。

2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，面对多重目标以及多维度风险并存的现实环境，积极的财政政策必将在有效应对疫情影响的问题上发挥基础性、支柱性作用。从短期的政策效应来看，通过扩张性财政支出以及结构性优化（特别是围绕财政金融工具的联动创新），能够有效缓解地方政府发展经济的债务压力，能够更加有效地发挥财政工具的生产性功能，能够更好地引导市场主体形成积极稳定的投资预期，保持消费与投资的可持续性，稳定宏观经济大盘。从长期的政策效应来看，积极的财政政策将紧密围绕党的二十大的总体部署，统筹发挥“稳定政策、结构政策与增长政策”等宏观政策的结构化效能，聚焦经济质的有效提升和量的合理增长，在供给侧结构性改革、国内国外两大市场以及加强各类政策协调配合等方面形成 “制度创新”预期和政策设计，最终助力实现社会经济高质量发展。

注释：

①据财政部《2022年前三季度财政收支情况》数据显示：2022年前三季度，我国的地方一般公共预算收入83217亿元，按自然口径计算下降4.9%。地方政府性基金预算本级收入42588亿元，比上年同期下降26.4%，其中国有土地使用权出让收入38507亿元，比上年同期下降28.3%。

②国务院副总理刘鹤在达沃斯世界经济论坛2023年年会上表示：针对房地产领域风险，着力稳定预期，提供合理流动性，放松过热时期的调控措施，积极扩大有效需求。未来中国房地产业稳定发展仍有足够的需求支撑。

③林江（2022）研究认为，当前需要引导民间资金投入到地方基础设施建设上，通过利用好金融创新来配合财政环境的营造，发挥财政资金四两拨千斤的效果。

④财政部在2022年发行7500亿元特别国债，聚焦重点项目和重大工程，致力于稳住地方经济增长基本盘。

⑤周岳研究指出，2022年一般公共预算支出增速预计为8.4%，较2021年提高8.1个百分点，实际赤字率4.6%，相应的广义预算支出增速则回升至9.9%，财政政策的主要亮点在于围绕收入端着手减税降费，实现“放水养鱼”。