金融监管改革降低不确定性提升效率

方斐

3月7日，国务委员兼国务院秘书长肖捷就国务院机构改革方案向十四届全国人大一次会议做说明，金融监管机构的设置、性质和职能将进行调整。国务院机构改革方案对金融监管机构的设置、性质、职能进行了调整，将增强监管力量、提高监管效能、提升国有金融资本经营效率，金融监管体系开启新纪元。

首先，金融监管力量均得到增强。1.机构性质与人员身份变化有利职责强化。在银保监会基础上组建的国家金融监督管理总局和证监会均将从国务院直属事业单位调整为国务院直属机构；同时，一行一会两局及其派出机构工作人员均将纳入国家公务员统一规范管理。上述调整有助于监管机构工作人员明确身份职责和发展路径，强化金融监管职能的发挥。2.地方金融监管体制理顺，监管力量增强。明确建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，地方政府设立的金融监管机构不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子，专司监管职责；人行分支机构撤销大区分行和县支行，做实增强省、市两级监管力量。从中央派出机构和地方两个层面同时加强了对地方金融的监管，在一定程度上解决了此前地方金融监管“裁判员”与“运动员”不分的问题。

其次，事权统一提高监管有效性。1.新建机构将提高行为监管、功能监管效能。新组建的国家金融监督管理总局，吸收了人行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责以及证监会对投资者保护职责，统一负责除证券业之外的金融业监管、金融消费者保护和风险管理。长期以来，中国金融监管以分业经营、分业监管为特征，随着金融市场的发展，不同机构的金融行为、发行的金融产品在投向和风险特征上越来越具有共通性，此次机构和职能调整预计可以有效强化行为监管和功能监管，适应金融市场新发展阶段的要求。2.企业债发审机构调整有助于市场规范。企业债发审机构由发改委调整至证监会，结束了企业债和公司债由不同机构负责发审的历史，有助于统一监管标准、消除套利空间，推动债券融资市场更好地支持实体经济的发展。

最后，国有金融资本管理获规范。由于不同历史时期的体制及业务需要，目前仍存在金融管理部门直接持有金融机构股权、参与经营等情况，本次机构改革方案把中央金融管理部门管理的市场经营类机构剥离，相关国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构，由其根据国务院授权统一履行出资人职责。管办分离、政企分开，有利于相关经营机构遵循市场化原则，提高国有金融资本经营效率。

完善监管体系一致性和全覆盖

根据披露的信息，此次国务院机构改革方案重点是加强科学技术、金融监管、数据管理、乡村振兴、知识产权、老龄工作等重点领域的机构职责优化和调整。在重点改革中，与金融直接相关的有6项，间接相关的有2项。

与金融直接相关的6项可以分为两个大方面：第一，监管体系统一和全面完善，包括：一是对监管体系一致性、全覆盖的完善。横向上，成立国家金融监督管理总局，主体上实了对非证券业各类金融機构的全覆盖，将发改委对于企业债的发行审核职责划入证监会。纵向上，深化地方金融监管体制改革，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的 地方金融监管体制，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再挂金融工作局、金融办公室等牌子均进行相应调整。二是以及行为监管体系的正式建立，在金监总局层面，一手审慎监管一手行为监管，双峰监管体制得到进一步巩固和完善。第二，监管效率和机制改革，为监管改革创造更好的条件，进一步统一国有金融资本，推动市场公平竞争。

关于数据局和知识产权机构的2项，与金融间接相关，但长远看也有重要影响。建立国家数据局与完善知识产权体系，数据及技术要素或助力信用扩张。整体来看对银行及非银估值影响不大，本次改革使监管体系更加清晰和统一，对金融机构长期稳定发展建立了良好基础。行为监管体系正式建立，双峰监管进一步完善横纵两向，完善监管体系一致性和全覆盖。

横向主要改革包括成立国家金融监督管理总局，主体上实了金监总局对非证券业各类金融机构的全覆盖，将发改委对于企业债的发行审核职责划入证监会。

一是成立国家金融监督管理总局，并划入原人行对金融控股公司、消保的监管，以及证监会投资者保护的职责，主体上实了金监总局对非证券业各类金融机构的全覆盖。根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，在中国银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局，作为国务院直属机构，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。

新划入职责包括将中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，中国证券监督管理委员会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局。金控公司改革前后：目前，金融控股公司由人民银行批准设立，从成立机构来看，金融控股公司分为两类，一类是银行保险机构成立的金控公司，受银保监会监管；一类是非金融法人成立的金控公司，而后者受人民银行监管。因此，存在监管主体不一致的情况，本次改革中，由国家金融监督管理总局来实现对金控公司的统一监管。

二是将发改委对于企业债的发行审核职责划入证监会，有助于避免同一发行人在企业债和公司债不同审核标准下的套利行为。2013年，根据国家发改委发布的《关于进一步改进企业债券发行工作的通知》（下称“《通知》”），将国家发改委进行的企业债预审工作，委托省级发改部门负责，自该《通知》发布后，企业债由省级发改委预审，国家发改委终审。本次改革将企业债发行审核职责统一划入证监会，目前，公司债是交易所审核，证监会注册，企业债划入后，大概率同公司债流程类似，仍交由交易所审核。至此，证监会统一了企业债和公司债的审核权，有助于避免同一发行人在企业债和公司债不同审核标准下的套利行为。

横向监管改革的意义在于，监管规则能够保持一致性，监管实施力度保持相对平衡，解决以往监管规则不同带来的监管套利等问题。

纵向主要改革在于，深化地方金融监管体制改革，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再挂金融工作局、金融办公室等牌子。

一是地方金融监管职能主要归属中央，地方金融监管要以派出机构为主。二是地方政府成立的金融监管机构只承担监管职责，金融监管要和其他做金融工作支持发展的分开，保持独立。2017年第五次全国金融工作会 之后 中央要求各地金融监管部门（包括地方金融办、地方金融工作局等） 加挂地方金融监督管理局牌子。但是金融办、金融局一方面要搞协调与发展，例如招商、促进金融行业发展、以金融促进实体、促进企业上市等；另一方面又有金融监管职能，导致地方金融监管专业性不够强，效率不够高，不能保证地方金融监管的专业性、有效性以及和中央监管保持一致性。

纵向监管改革的意义在于，在条线上体现了中央层面对金融监管工作从上到下的统一，基本实现2017年金融工作会议中金融监管改革方面要求：进一步防控金融风险、深化金融改革，具体落实到所有金融活动必须持牌，所有持牌业务必须纳入监管，划清监管机构归属权。至今已构建起自上而下的垂直监管体系，实现全覆盖、一致性监管，将有效提升监管效率与监管政策的有效性。

行为监管体系正式建立，双峰监管进一步完善。行为监管体系正式建立，高度重视消保及投资者保护，在金监总局层面，一手审慎监管一手行为监管，双峰监管体制得到进一步巩固和完善。把“一行两会”涉及到消费者保护和投资者保护的职责全部划入金融监管总局。

改革的背景及意义在于，一方面，缺乏国家层面统一的消费者保护和投资者保护标准。2017年全国金融工作会之后，中央愈发强调行为监管，此后各个监管部门陆续落实消保及投资者保护职责，“一行两会”均设立了消保、投资者保护相关机构，但整体的消保工作仍分散在不同监管部门，缺乏国家层面统一的规章或标准，甚至立法。在近几年消保工作开展呈现良好势头，包括全国及地方商业银行也陆续成立消保部等，整体对于金融机构的约束越来越强，但因为监管标准不统一，缺乏统一标准，不同机构、不同部门执行力度存在一定的差异。

另一方面，不同的消保标准对金融机构间的合作产生一定的合规试错成本和信息保护风险。特别是非银和银行机构的合作，包括基金、理财、保险、信托等代销产品的信息披露、消保政策等均存在或多或少的差异，在此背景下的合作会产生一定的合规摩擦和试错成本，甚至信息保护风险。因此，形成跨市场统一行为监管的主体，有助于强化行为监管的标准统一，有效性也有望得到显著加强，也将大大减少因不同标准而产生的合规成本和风险。

利于金融机构长期稳定发展

从监管效率和机构改革的角度来看，此次机构改革将进一步统一国有金融资本，推动市场公平竞争。

一是规范人员管理。统筹推进中国人民银行分支机构改革：撤销中国人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省（自治区、直辖市）设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。中国人民银行北京分行保留中国人民银行营业管理部牌子，中国人民银行上海分行与中国人民银行上 海总部合署办公。不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收 至中国人民银行地（市）中心支行。对边境或外贸结售匯业务量大的地区，可根据工作需要，采取中国人民银行地（市）中心支行派出机构方式履行相关管理服务职能。加强金融管理部门工作人员统一规范管理：中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局及其分支机构、派出机构均使用行政编制，工作人员纳入国家公务员统一规范管理，执行国家公务员工资待遇标准。

二是完善监管改革相匹配的资源配备。完善国有金融资本管理体制：按照国有金融资本出资人相关管理规定，将中央金融管理部门管理的市场 经营类机构剥离，相关国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构，由其根据国务院授权统一履行出资人职责。

改革的意义在于，一方面，有助于国有金融资本管理范围进一步统一，把所有的符合条件的机构都纳入统一管理，提高国有金融资本管理的效率，推动国有金融资本结构的优化；另一方面，进一步规范市场竞争秩序，推动公平竞争。原来不独立且又是生产经营类企业，对市场竞争上或许会存在着一些不公平的情况。

建立国家数据局与完善知识产权体系，数据及技术要素或助力信用扩张，建立国家数据局与完善知识产权体系，对金融发展有重要的间接影响。

根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，组建国家数据局。负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，由国家发展和改革委员会管理。完善知识产权管理体制：加快推进知识产权强国建设，全面提升知识产权创造、运用、保护、管理和服务水平，将国家知识产权局由国家市场监督管理总局管理的国家局调整为国务院直属机构。商标、专利等领域执法职责继续由市场监管综合执法队伍承担，相关执法工作接受国家知识产权局专业指导。

改革的意义在于，金融发展对数据的依赖度很高，有助于推进要素市场完善，特别是数据要素、技术要素的信用扩张。2020年要素市场改革规划中，把未来发展要素从三要素（劳动力、资本、土地）扩展到五要素（劳动力、资本、土地、数据和技术），未来要着重重视数据要素以及技术要素。

从数据要素来看，以前是土地信用扩张为主，现在要看金融如何利用数据来进行风险识别，而进行无抵押信用扩张。从技术要素来看，对技术未来价值的评估、在金融层面上怎样转化为可抵押的资产等都与知识产权管理体制高度相关，基于此进行信用扩张可能也是未来方向。

Wind数据显示，截至2023年3月8日，全市场知识产权资产证券化发行总额53.6亿元，占市场全类型的0.1%，余额仅为47.6亿元，占比0.11%。虽然从发行只数来看，发行占比近年来有所提升，但发展空间仍较大。长期来看，本次改革对基础要素的培育带来了很多可能性。

结合对政府工作报告的分析，浙商证券分析认为，本次金融监管机构的改革的整体思路主要有亮点：一是进一步加强对金融的全面领导和监管；二是全面地统筹防范和化解系统性金融风险。整体来看，此次金融机构改革对金融机构的估值影响较小，利于金融机构长期稳定发展。

对金融机构估值影响较小，为金融机构长期稳定发展建立了良好基础。监管整体还是延续包括国内和国际上的改革思路和标准要求，对金融机构估值影响较小，长期来看要看具体的改革细节及落地情况，包括新的管理层对监管的态度和变化等。本次金融机构改革后，监管体系更加清晰，效率愈发提升，面对多头、不同标准监管的不确定性的成本也大大降低，为金融机构长期稳定发展建立了良好基础。