基于村庄“类型-潜力”视角的城镇开发边界外建设用地逐步腾退研究

彭 清，李爱心，刘小超，刘 祥

(重庆地质矿产研究院，重庆 401120)

改革开放以来，我国城市化进入快速发展阶段，这一时期的城市发展，在空间上多表现为城乡建设用地的大规模增加[1-2]，随之而来的负面效应是人口与资源环境的矛盾[3]、建设用地的紧张等，由此“城乡建设用地减量”理念已成为广泛共识[4-6]。重庆市是中国西南地区和长江上游最大的中心城市，具有经济体量较大、产业结构较完整、生产要素较集中等一系列特征，同时又具有“二元结构”“大城市与大农村、大山区与大库区”等显著特征。随着地票、城乡建设用地增减挂钩的不断开展，重庆市农村集体建设用地面积不断减少[7]，占建设用地的比重逐年下降，但其规模减小速度慢于规划预期，与城镇化水平不相匹配。针对重庆市农村集体建设用地规模大、布局散、使用效率偏低、承载功能低端化、腾退速度慢等现状[8-11]，有必要深入剖析城镇开发边界外建设用地腾退规模，促进城乡区域统筹协调发展。

1 研究思路与方法

1.1 研究思路在城镇化快速发展历程中，村庄的地理区位、空间结构、规模形态等都在发生巨大变化，体系内部差异日益扩大。乡村振兴战略规划中要求“分类推进乡村发展，盘活农村存量建设用地”[12]，明确村庄发展类型、明晰村庄发展现状，引导村庄健康发展并盘活农村低效建设用地，既能为村庄发展预留空间，也可为乡村振兴的实施提供资金支持[13-14]。该研究秉持乡村发展具有异质性，首先利用全国第三次国土调查成果，厘清开发边界外建设用地规模、类型；其次利用重庆市村布局规划村分类成果，优先测算搬迁撤并类村庄可腾退规模，再对城郊融合类、集聚提升类、特色保护类等保留型村庄按“规模-格局”评价村庄发展现状，测算建设用地可整治潜力，在此基础上考虑整治潜力指数、地形地貌、交通便捷度等综合确定腾退规模；再次评估全市开发边界外建设用地腾退后对农村生态环境、生产活动、生活空间的影响程度。

1.2 研究方法

1.2.1村庄发展现状评价。不同类型、不同发展现状的村庄建设用地腾退潜力不一，故在村庄发展基础上，进一步采用村庄特性指标(表1)对村庄“规模-格局”的发展现状进行评价。其中，村庄规模条件包括人口规模和开发边界外建设用地规模，是村庄发展的本底要素，故通过评价规模发展现状测算规模整治潜力；景观格局水平采用平均耕作半径、开发边界外建设用地斑块聚集度和开发边界外建设用地形态指数表征，分别反映耕作便利程度、居民点集中度及居民点空间形态特征，通过评价格局发展现状测算格局整治潜力[15]。

表1 村庄发展现状评价表

1.2.2整治潜力测算。

(1)规模整治潜力。搬迁撤并类村庄的规模整治潜力为各村庄的建设用地面积；其他各类保留村庄的规模整治潜力采用户均建设用地标准法，在不考虑未来人口变动的条件下按照公式(1)测算各村庄建设用地整治潜力值。

ΔSk=Sk现状-Bt×Qk

(1)

式中，ΔSk为第k个行政村的开发边界外建设用地规模整治潜力，Sk现状为第k个行政村现状建设用地面积，hm2；Bt为户均用地面积，hm2；Qk为第k个行政村现有户数，户。《农村宅基地管理办法》第九条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地面积标准(包括附属用房、庭院用地)，使用耕地最高不得超过125 m2；使用其他土地最高不得超过140 m2；山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不得超过160 m2。综合重庆市复杂的地形地貌，拟采用平均值141.6 m2作为户均用地面积。根据《重庆市村布局规划(2019—2035年)》成果，采用2018年行政村户数为现有户数。

(2)格局整治潜力指乡村景观格局水平现状与目标值的差值，按照公式(2)进行测算。通过专家咨询，认为现阶段各个指标均发挥重要作用，故设定同等权重。

ΔTk=Amax+3σ-Tk现状

(2)

式中，ΔTk为第k个行政村的格局或质量整治潜力，Tk现状为第k个行政村格局现状，Amax为同类型同等级下格局现状的最大值，σ为同类型同等级下格局现状值的方差。

2 开发边界外建设用地现状及腾退类型

根据第三次全国国土调查成果、在编国土空间规划中划定的城镇开发边界初步成果，开发边界外现状建设用地主要包含住宅用地、工矿仓储用地、公共管理与公共服务用地、商服用地、水域及水利设施用地。其中，农村宅基地占比高达78.97%，其次是工业用地、采矿用地占比也较高，分别为6.91%、5.17%(表2)。

表2 城镇开发边界外建设用地规模统计

3 村庄类型识别与发展现状评价

3.1 村庄类型识别考虑乡村发展现状、区位条件、资源禀赋等，突出问题导向和目标导向，按照特色保护、城郊融合、搬迁撤并、集聚提升的发展思路，分类推进乡村规划发展。《重庆市村布局规划(2019—2035年)》划定集聚提升类村5 520个，占比68.97%；城郊融合类村1 307个，占比16.33%；特色保护类村523个，占比6.54%；搬迁撤并类村568个，占比7.10%；暂未确定类村85个，占比1.06%(图1)。

图1 重庆市村分类布局规划Fig.1 Chongqing village classification layout planning

3.2 村庄发展现状评价

3.2.1人口规模。根据村布局规划基础数据，全市2018年农村户籍人口户数约574万户，平均每村709户。从空间格局上看，总户数呈现出主城新区(854户)>渝东北(653户)>中心城区(643户)>渝东南(577户)的分布格局。

3.2.2建设用地规模。全市开发边界外建设用地总规模2 390 km2，平均每村开发边界外建设用地规模约30 hm2。从空间分布上看，平均每村建设用地规模呈现出中心城区>主城新区>渝东南>渝东北地区。

3.2.3平均耕作半径。耕作半径指从农村居民点到相应农业耕作区的空间距离，从时间角度上耕作半径也指农民从农村居民点处通过步行或乘坐农用运输工具到耕作区所消耗的时间，其直接反映了农村土地利用的人-地关系。该研究从空间距离出发，全市农村平均耕作半径190 m，从空间分布来看，平均耕地半径呈现出中心城区>主城新区>渝东南>渝东北的空间分布特征(图2)。

3.2.4建设用地斑块聚集度。该指标反映居民点集中度，数值越高聚集度越高，全市建设用地斑块聚集度介于30～96之间，平均值64。从空间分布上，开发边界外建设用地斑块聚集度呈现中心城区>主城新区=渝东南>渝东北地区，渝东北地区聚集度整体水平较低，是未来建设用地腾退、适度聚集的重点区域(图2)。

3.2.5建设用地形态指数。该指标用于表征居民点的空间形态特征，评价数值越小，居民点空间形态越好。全市开发边界外建设用地形态指数介于0.036～0.106之间，平均值0.056。从空间分布上看，总体呈现渝东南>中心城区=渝东北>主城新区的空间分布格局(图2)。

图2 重庆市平均耕作半径、建设用地斑块聚集度、建设用地形态指数分布Fig.2 Average tillage radius,patch aggregation degree of construction land,and index distribution of construction land form in Chongqing

3.3 腾退规模测算

3.3.1搬迁撤并类村庄腾退规模。该研究基于村庄分类结果，搬迁撤并类村庄大部分位于生态保护红线、自然保护地范围，或位于生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区，以及人口流失特别严重的村，故认定搬迁撤并类村庄开发边界外建设用地全部腾退，以保护生态环境、保障居住安全等。全市搬迁撤并类共568个，开发边界外建设用地共15 013.59 hm2，将该规模全部腾退，并采取易地扶贫搬迁、生态搬迁、撤并搬迁等方式，有序推进搬迁撤并工作。

3.3.2其他类村庄腾退规模。

(1)整治潜力指数。其他类型村庄为保留类村庄，由于村庄发展现状不一，建设用地腾退需考虑现状评价，腾退后仍需满足村庄规模条件中“人口-建设用地”的协调匹配，需保障平均耕作半径以保护耕地和永久基本农田，需保障建设用地斑块适度集聚、建设用地形态适度规整。由于村庄发展现状评价指标、单位、取值不一，首先对村庄现状评价值进行归一化处理，分别得到规模整治潜力指数、格局整治潜力指数以及综合整治潜力指数(表3、图3～5)。全市城郊融合类、集聚提升类、特色保护类、暂未确定类村庄共7 435个，开发边界外建设用地总规模2 240 km2，经测算规模整治潜力面积1 964 km2，呈现集聚提升类>城郊融合类>特色保护类的规律。

表3 开发边界外建设用地整治潜力

图3 规模整治潜力指数分布Fig.3 Distribution of scale consolidation potential index

图4 格局整治潜力指数分布Fig.4 Distribution of pattern consolidation potential index

图5 开发边界外建设用地综合整治潜力指数分布Fig.5 Distribution of comprehensive consolidation potential index of construction land outside development boundary

(2)腾退规模确定。基于规模整治潜力面积，考虑综合整治潜力指数、地形地貌、交通便捷度等因素，综合确定其他类村庄开发边界外建设用地腾退规模。一是考虑综合整治潜力指数。综合整治潜力指数高的村，为现状评价中人口和建设用地规模较少，平均耕作半径大、建设用地斑块聚集度小、建设用地形态指数低的村，主要分布于主城新区，运用自然断裂点方法将综合整治潜力划分为五级，将潜力高的村(即指数介于0.364～0.670的村)作为腾退重点村。二是考虑地形地貌因素，重庆市是典型的集大城市、大农村、大山区、大库区于一身的城市，随着退耕还林、生态搬迁、易地扶贫搬迁等政策措施的实施，考虑将坡度大于25°的村建设用地腾退。三是考虑交通便捷度因素，腾退的村庄通常为距离公路、农村道路等较远的村庄，通过空间分析重庆市农村居民点与交通干道的最近距离，众数约为100 m，故对距离道路100 m以上的建设用地进行腾退。综合考虑以上3个因素，全市保留类村庄开发边界外建设用地可腾退规模共31 851.26 hm2。

由表4可见，综合搬迁撤并类、其他类村庄开发边界外建设用地腾退规模，全市可腾退规模共46 864.85 hm2，占开发边界外建设用地总面积的19.61%。其中，搬迁撤并类村庄腾退规模15 013.59 hm2(占比32.04%)，综合整治潜力指数高的腾退规模10 265.29 hm2(占比21.90%)，坡度大于25°的腾退规模1 041.82 hm2(占比2.22%)，距离道路100 m以上的腾退规模20 544.15 hm2(占比43.84%)。

表4 开发边界外建设用地腾退规模统计

3.3.3结果分析。

(1)集聚提升类、搬迁撤并类腾退规模大。从村庄类型上看，腾退规模呈现集聚提升类>搬迁撤并类>城郊融合类>特色保护类>暂未确定类的特征(表5)。集聚提升类村庄占全市村庄总个数的68.97%，是开发边界外建设用地腾退的主要来源；搬迁撤并类村庄建设用地全部予以腾退，是开发边界外建设用地腾退的次来源；城郊融合类村庄占全市村庄总个数的16.33%，主要因城镇拓展将零散的建设用地转化为集中建设用地等。

图6 开发边界外可腾退建设用地空间分布Fig.6 Spatial distribution of construction land that can be vacated outside development boundaries

(2)农村宅基地腾退规模最大，工矿仓储用地腾退比例最高。从腾退地类上看，农村宅基地腾退规模28 899.85 hm2，占腾退总规模的比例为61.67%，为最主要的腾退类型；其次，工业用地、采矿用地分别可腾退7 920.86、4 740.25 hm2，分别占腾退总规模的16.90%、10.11%，是腾退的次要类型(表6)。从建设用地地类的腾退占比情况看，全市腾退建设用地占建设用地总规模的比例为19.61%，具体表现为工矿仓储用地>商服用地>水域及水利设施用地>公共管理与公共服务用地>住宅用地的特征，可见工矿仓储用地腾退比例最高(表6)。

表5 开发边界外不同村庄类型建设用地腾退规模统计

(3)腾退规模最主要来源为主城新区，腾退比例则呈现中心城区>主城新区>渝东北三峡库区>渝东南武陵山区的特征。表7表明，从空间分布上看，中心城区腾退规模105 km2，主城新区腾退规模209 km2，渝东北三峡库区城镇群腾退规模112 km2，渝东南武陵山区城镇群腾退规模42 km2，可见主城新区为腾退的重要来源区，其次渝东北、中心城区腾退规模也较大；从腾退比例上看，中心城区腾退比例37.95%，主城新区腾退比例20.44%，渝东北三峡库区城镇群腾退比例15.30%，渝东南武陵山区城镇群腾退比例11.87%，该腾退比例大致与各片区社会经济发展水平成正比，即中心城区>主城新区>渝东北三峡库区>渝东南武陵山区的特征。

表6 开发边界外不同地类建设用地腾退规模统计

表7 开发边界外不同片区建设用地腾退规模统计

4 结论

(1)全市开发边界外建设用地腾退总规模469 km2，腾退比例19.61%。搬迁撤并类村庄建设用地全部腾退，腾退规模150 km2；其他可保留类村庄在考虑综合整治潜力指数高、坡度大于25°、距离道路100 m以上等因素后，腾退规模319 km2。

(2)从村庄类型来看，集聚提升类、搬迁撤并类腾退规模大。腾退规模呈现出集聚提升类>搬迁撤并类>城郊融合类>特色保护类>暂未确定类的特征，集聚提升类、搬迁撤并类村庄是开发边界外建设用地腾退的主要来源。

(3)从腾退地类看，农村宅基地腾退规模最大，工矿仓储用地腾退比例最高。农村宅基地腾退规模占腾退总规模的61.67%，为最主要的腾退类型。全市腾退建设用地占建设用地总规模的腾退比例19.61%，具体表现为工矿仓储用地>商服用地>水域及水利设施用地>公共管理与公共服务用地>住宅用地的特征，工矿仓储用地腾退比例最高。

(4)从空间分布看，腾退规模最主要来源为主城新区，腾退比例则呈现出中心城区>主城新区>渝东北三峡库区>渝东南武陵山区的特征。中心城区腾退规模105 km2，主城新区腾退规模209 km2，渝东北三峡库区城镇群腾退规模112 km2，渝东南武陵山区城镇群腾退规模42 km2，主城新区为腾退的主要来源。