推动牧区普惠金融发展的调查与思考——以内蒙古呼伦贝尔市为例

包玉珍，永 海

(内蒙古自治区社会科学院牧区发展研究所，内蒙古呼和浩特 010010)

普惠金融是实现社会公平发展、促进经济健康增长的重要前提和途径。所谓普惠金融，就是能够有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系[1]。随着国内外经济形势的变化，普惠金融更加受到党中央、国务院的高度重视。习近平总书记强调，要建设普惠金融体系，加强对小微企业、“三农”和偏远地区的金融服务。当前，我国正处于全面建成小康社会的关键时期和加快转变经济发展方式的攻坚时期。发展牧区普惠金融，支持经济弱势群体，提升其生产经营能力，是主动适应经济发展新常态的必然要求，也是牧区现代化的现实选择。由于自然、地理、历史等原因，牧区仍然是全国经济发展的滞后区、民生改善的薄弱区。因此，乡村振兴战略背景下实现牧区全面振兴，大力发展牧区普惠金融有着重大现实意义。呼伦贝尔市位于内蒙古东北部，是我国以牧业为支柱产业的边疆民族地区。目前，呼伦贝尔市已初步建立了政策性金融、商业性金融、合作性金融为主体的“支农支牧”体系。但是，金融服务功能不完善、牧民贷款难现象普遍存在，牧区振兴所需的金融产品缺失，现有的金融产品和服务方式不能满足其需要。笔者所在课题组2021年7月赴呼伦贝尔市，就牧区普惠金融发展进行了实地调研，对普惠金融发展中存在的问题进行深入分析，并提出了相应的对策建议。

1 呼伦贝尔市普惠金融服务基本情况

1.1 推动支付环境建设，牧区普惠金融服务覆盖面持续扩大偏远农村牧区是我国金融服务覆盖的最后一站，除了增设金融机构营业网点以外，还可以通过移动互联网技术、电子设备等终端，以及便民服务点、流动服务站等代理模式扩大基础金融服务覆盖面[2]。基础金融设施网已延伸至呼伦贝尔市大部分乡镇，广大牧户可以通过就近的金融机构营业网点办理支付业务。截至2020年末，乡镇的银行业金融服务覆盖率达到99%，保险机构覆盖率达到100%，基本实现“基础金融服务不出村，综合金融服务不出镇”。2020年，呼伦贝尔市银行卡助农取款服务人均支付业务笔数为0.23笔，较2019年增长15%,ATM网络、POS终端均实现互通。

自开展农村牧区支付环境建设以来，呼伦贝尔市形成了以中国人民银行主导、各旗县政府支持、地方法人金融机构参与的牧区支付服务体系，并不断完善金融基础设施建设。为扩大数字支付工具在牧区的广泛使用，多家银行业金融机构采取各种措施缓解支付结算难题，进一步推广了网上银行、手机银行、短信通等电子化结算方式，使牧户足不出户即可办理转账业务，大大减少了去银行办理业务的时间，提高了业务办理效率[3]。牧区数字支付、非现金支付发展水平稳步提高。2020年，呼伦贝尔市人均非现金支付笔数为140.6笔，较2019年增长11.98%，使用数字支付人口比例为84%。按地域来看，牧区移动支付发展优于农区和林区，2020年，牧区人均移动支付笔数为71.46笔；人均网上支付笔数为88.71笔；使用数字支付人口比例为96%。呼伦贝尔市继续在牧区推广结算账户、支付工具、支付清算网络，深化助农取款服务，持续改善农村牧区支付服务环境[4]。牧区普惠金融服务覆盖面在持续扩大。

1.2 加大农牧业信贷支持力度，牧区普惠金融服务可得性进一步提升长期以来，农村牧区金融服务是我国金融体系中的薄弱环节[5]。近年来，各级政府部门出台政策，鼓励银行业金融机构“支农支牧”服务力度。农牧业信贷投入稳定增长，金融支持农牧业生产资金不断增加，“涉农涉牧”金融服务进一步改善。牧区金融服务可得性和便捷性显著提升[6]。呼伦贝尔市“涉农涉牧”金融机构始终坚持以促进牧区经济发展和牧民增收为己任，坚持把“涉农涉牧”贷款增速、增量不低于上年的“两个不低于”作为主要经营目标，积极支持牧区振兴建设。呼伦贝尔市“涉农涉牧”金融机构为促进农牧业专业化和规模化发展、绿色农畜产品生产加工输出基地建设等提供了有力的资金支持。牧区普惠金融服务可得性进一步提升，金融资源持续向扶贫、民生、小微企业等薄弱领域倾斜。截至2021年上半年，呼伦贝尔市农牧区贷款余额为397.43亿元，占呼伦贝尔市贷款总计的33.93%，占比较2020年末提高0.61百分点。其中，农牧区企业及各类组织贷款150.34亿元，占农牧区贷款总计的37.83%，农牧户贷款余额185.28亿元，同比增长9.76%，较2020年末增长15.12%。

1.3 信用体系建设更加完善，牧区普惠金融满意度持续上升信用体系建设是解决信息不对称、扩大信贷服务覆盖面的基本前提。信用体系建设不仅能拓宽牧民获得信贷服务的渠道，同时也是促进农牧业发展的有效途径和推进乡村振兴的重要保障。各地方金融机构以人民银行印发的《农村信用体系建设基本数据项指引》和《农户信用信息指标》为依据，引导各地结合实际条件，多渠道采集农牧户、家庭农牧场、农牧民专业合作社等农村牧区生产经营主体的信用信息。按照“数据来源于地方、服务于地方”的思路，在旗县层面建立了农牧户信用信息数据库。中国人民银行呼伦贝尔中心支行积极推动辖内农村牧区信用体系建设，引导涉农涉牧金融机构开展信用户评定工作，将农牧户信用评价结果纳入信贷管理中，发放信用贷款。呼伦贝尔市共有13个旗市(区)，有11个旗市(区)的农村信用社开展了农村信用体系建设工作。根据信用等级，给予农牧户不同的授信额度和利率，为有信用、有市场的农村牧区生产经营主体提供便捷的金融服务。农牧户信用信息采集标准进一步完善，随着征信宣传覆盖面的扩大，农牧户信用水平进一步提高，符合信用档案标准的农牧户数增加。截至2021年1季度末，呼伦贝尔市有农村信用社网点189家，共有农牧户310 799户，已建立农牧户信用档案224 886户，评定信用农牧户数128 595户。牧区信用环境总体改善，金融服务质量提高的同时金融服务满意度也在持续提升。

2 牧区普惠金融发展中存在的问题

2.1 尚未建立多元化、适度竞争的牧区普惠金融体系近年来，虽然村镇银行、小额贷款公司、资金互助社等新型农村牧区金融机构不断发展，国有大型商业银行在部分县域设立分支机构等，牧区金融供给的机构数量有所增加，但新增的机构绝大部分设立在市区所在地，县域以下机构数量变化不大且组织类型单一[7]。目前，农村信用社仍然是呼伦贝尔市牧区金融服务的供给主体，牧区金融服务中新型金融机构和大型商业银行的参与严重不足。牧区基层金融机构工作人员数量少而且综合素质不高，开展普惠金融业务的意愿和能力不足[8]。农牧户小额信用贷款具有额度小、期限短、频度高、分散的特点，所需要的资金流动性较强。牧区土地面积宽广、人口稀少，物理网点投入多，运营成本高[9]，所以新型金融机构在牧区增设营业网点的积极性不高，原来的基层金融机构也把重点放在高收益的非农业务，不重视“支农支牧”业务。

2.2 牧区金融机构缺乏信贷产品创新力度在牧区，由于业务量少、盈利空间小等问题，四大国有商业银行多年前就将营业网点撤回，各旗县地方法人金融机构是目前服务于农牧民的主力军。呼伦贝尔市牧区普惠金融服务主要由农村信用社、村镇银行、小额贷款公司等地方法人金融机构所提供。地方法人金融机构盈利能力有限，对牧区资金支持力度不足，难以满足农牧业新型经营主体的大额融资需求。地方法人金融机构同其他商业银行相比，所能提供的信贷产品主要有农牧户小额信用贷款、农牧户联保贷款、小微企业和个体工商户抵押贷款等传统产品[10]。这些传统信贷产品具有金额小、期限短与农牧业生产周期不匹配的特点，不能有效地满足其牧民生产经营需求，不能匹配现代牧业规模化生产经营的特点。金融信贷业务以存款和贷款为主，保险、投资、担保以及信托等业务的发展较为滞后。地方法人金融机构在牧区所提供的金融产品种类较为单一，创新力度不够。牧区普惠金融发展，需要农牧业贷款方式由小额信用向资产抵押类转变。部分农村信用社受生长环境及自身素质的影响，缺乏创新精神。农村信用社经过近几年的扶持和改革，盈利水平有了一定的提升，大多数农村信用社安于现状，不能积极主动地进行金融产品创新，缺乏创新观念。

2.3 牧民金融意识淡薄、牧区金融知识普及程度较低近年来，金融监管部门通过互联网、电视、报纸等多种渠道宣传相关金融知识，进一步增强金融消费者的风险防范意识。但是，金融市场的快速发展对金融消费者素养提出了更高的要求，金融消费者需要不断了解新事物、持续更新相关知识和理念。牧区地广人稀，开展金融教育宣传工作面临着各种挑战。牧区金融知识普及程度较低，多数牧民表示对金融的了解仍以传统的存贷款业务为主，多数牧民对理财保险、助农取款等复杂的金融产品比较陌生。牧民缺乏金融常识，特别是相对贫困户、老年群体的金融知识更为薄弱，他们金融业务办理方式仍以传统的柜台办理方式为主，在自动取款机办理业务的牧民不多，网上银行会操作的人更是甚少。

3 进一步推动牧区普惠金融发展的对策建议

3.1 建立适度竞争的牧区普惠金融体系，增强金融机构的“支农支牧”意愿推动牧区普惠金融发展，需要建立适度竞争的牧区普惠金融体系。通过加大政策扶持力度，增加牧区普惠金融供给主体。首先，积极引导牧区金融机构增设营业网点，加大基层金融机构的建设力度。进一步完善农村信用社和邮政储蓄银行基层网点的服务功能。鼓励农业银行加大农村牧区营业网点的建设力度。针对弱势群体较集中的偏远地区增设多个便利的营业网点，同时相应地增加金融机构工作人员，争取牧区普惠金融服务达到更高的水平。其次是根据牧区实际情况放宽基层金融机构的自主经营权。放宽牧区银行业金融机构的准入门栏，增加村镇银行、小额贷款公司和资金互助社等新型金融机构的数量。再次、在牧区积极推广现代化的非现金支付服务，组织银行工作人员深入基层进行非现金支付工具的宣传，进一步推广互联网支付、移动支付等新型支付工具的利用。并完善网上银行、手机银行等移动支付服务，不断扩大服务范围，为更多的农牧民提供便利的金融服务。

3.2 根据新型牧民的金融需求，加大牧区普惠金融产品创新力度根据乡村振兴发展的需要，金融机构应不断加强自身服务意识，根据新型牧民的金融需求，加大金融产品的创新力度。牧区普惠金融产品创新即要满足农牧户小额信用贷款的“短、小、频、急”的要求，又要适应农牧民缺少抵押物的现实。在牧区自然灾害比较频繁，牧业是弱势行业，多数农牧民缺乏银行业金融机构所需的抵押担保物。加大普惠金融产品创新，需要有效解决牧民抵押贷款难的问题。创新牧区普惠金融信贷产品，要精准划分客户，将牧区生产经营主体划分为市场型牧户、普通牧户和相对贫困牧户等层次，根据他们的实际需求推出多元化、多层次的金融产品。牧区金融机构积极创新抵押贷款并丰富抵押物，做好农牧户联保贷款和小额信用贷款的基础上继续推广土地草牧场权抵押贷款业务[11]。土地草牧场经营权抵押贷款业务成熟后再把抵押贷款业务扩大到农牧民住房财产权、大中型农机具等方面。

3.3 推动牧区金融宣传教育，提升牧民的普惠金融意识地方政府引导牧民识别金融风险特征，同时要监督金融机构规范金融产品设计，才能更好地保障牧民的合法权益。宣传引导是普及金融知识的重要手段，通过各种媒体和微信公众服务平台、嘎查公示板等向牧民普及金融知识。组织基层金融机构开展金融知识宣传活动，以金融政策法规、金融产品类型和远离非法集资等为重点宣传内容，引导牧民理性借贷并增强金融风险防范意识。还有，地方银行业金融机构成立宣传普及金融知识小组，深入牧区宣传信用知识，提高其诚信意识。根据牧区实际，针对特殊人群以“面对面”的形式普及网上银行、手机银行等互联网新型支付工具的使用方法。