江西省天然气产业政策绩效评价研究

常雅宁，马 杰

（东华理工大学 经济与管理学院，江西 南昌 330013）

一、引言

当前，世界正进行着以低碳化和无碳化为特征的新一轮能源转型，我国承诺在2030 年前达到“碳达峰”目标送。即碳排放量达到峰值之后再慢慢减少，二氧化碳的排放不再增长；到2060 年完成“碳中和”，即针对排放的二氧化碳采取节能减排等方式全部抵消掉。天然气作为一种优质的清洁能源，其燃烧产物几乎不含粉尘、二氧化硫和其他有害物质，天然气的二氧化碳排放量仅为石油的70%、煤炭的56%。因此，推广使用天然气成为我国能源系统优化升级的重要方式，也是我国实现“碳达峰”“碳中和”的科学手段[1]。天然气的推广使用离不开政策的大力支持。政策的利用和客观准确的评价政策投入绩效对于天然气行业发展科学化、最优化决策具有重要意义[2]。本文旨在将江西省天然气政策投入到产出的过程进行分解，以研究江西省政策投入与产出不匹配的根源并给出相应对策。

二、江西省天然气产业发展现状

江西地处中国东南部，地形以丘陵、山地为主，历来缺油、少气，并且煤炭、天然气等能源产量小、需求大，导致江西省能源生产与消费之间产生缺口。“以煤为主、发电居多”，是江西能源消费的一个鲜明特征，江西省能源消费结构表现为煤炭消费占据主导地位，除此之外，石油、天然气、水电等所占比例相对较小[3]。天然气能源占比如表1 所示。

表1 江西省天然气占能源总量情况表

由表1 可知，江西省天然气占能源生产总量的比重处于较为稳定的状态，近几年变化不大，但天然气占能源消费总量的比重在波动上升。由此可见，虽然天然气的产量水平较低，但江西省天然气的用气水平在不断上升，消费市场在发展壮大[4]。江西省天然气供应及用气情况如表2 所示。

表2 江西省城市天然气供应及用气情况表

作为重要的清洁能源，天然气的消费增速在逐渐提高，在城市的供气及用气中表现尤为明显[5]。如表2 所示，江西省城市天然气的供气总量在逐步上升，并且增速较快，在2019 年城市天然气供气总量达到了16.98 亿立方米，是2015 年的两倍多，可见天然气的供气增长速度之快。

三、政府推进天然气利用的政策

表3 对2002—2019 年江西省天然气利用的政策进行了归纳汇总，总体分为快速、黄金、稳步发展三个阶段，政策数量分别为15、37、49。可见政策的增长与天然气行业息息相关，政府政策的支持不断引导着天然气行业的发展。

表3 江西省天然气利用发展历程

在2007 年以前，中央政府对天然气产业链进行规制。重点是逐渐放开上游矿业权主体的限制。中央政府曾于1982 年对外开放海上石油开采权。此后政府不断放松国外企业对我国矿产开采投资的管制，加大对天然气开采的合作力度。在政策扶持下，我国天然气行业初步发展，1995 年以前，天然气产量增速较慢。自1995 年开始，我国天然气产量增速加快，在十年间，天然气产量由174 亿立方米增长到近500亿立方米，年均增长32 亿立方米。2007 年，中央政府和江西省省政府都逐渐重视清洁能源的发展，对天然气行业的发展提供进一步的政策支持。此时政策的侧重点转移到放开管网准入和市场机制改革上。2012 年“十二五”期间是天然气发展进入新时期的转折点，此时期政府坚持推动电源结构调整的原则，要求在保障全省电力供应总量的基础上，通过发展新能源，以及推动天然气分布式发电等的有序发展，转变发展方式，逐步优化电力结构[6]。“十二五”期间江西省政府相继出台《关于加快推进我省西气东输的若干意见》和《江西省“十二五”能源发展专项规划》，随后又提出《建立保障天然气稳定供应长效机制若干意见的通知》，为天然气产业的发展做好政策保障，加快推进江西省天然气利用步伐。2016 年进入“十三五”之后，江西省能源转型上升到国家层面。2017 年，国务院印发《江西省人民政府办公厅关于进一步加快天然气发展的若干意见》，同年，政府提出《江西省发展改革委关于转发国家发展改革委降低非居民用天然气基准门站价格的通知》。天然气行业进入稳步发展时期。天然气行业从无到有发展至今，江西省政府对于天然气行业所出台的政策数量不断增加，政策类型不断丰富，并随着国家经济发展的需要不断地做出调整。由此可见，在政府的推动下，江西省天然气行业正持续稳步发展，政策的支持对行业的发展至关重要。

四、江西省天然气行业政策绩效评价

（一）政策效率评价模型构建

1.CCR 模型。本文选用对江西省天然气行业政策绩效进行评价的数据包络分析法（Data envelopment analysis,DEA），此方法适用于多投入多产出的问题，利用线性规划的方法对具有可比性的同类型单位进行相对有效性评价的数量分析[7]。在能源转型的背景下，政府推进天然气利用的目的与所制作的政策之间存在投入与产出的关系[8]。因此，本文运用DEA 数据包络法，来评价江西省政策实施的有效性。

CCR 模型是数据包络分析中经典模型之一，由Charnes 等人在1978 年提出。CCR 模型假设DMU 处于固定规模报酬情形下，用来衡量总效率。最终确定CCR 模型为：

CCR 模型可以分析决策单元的相对综合效率，当效率达到1 即达到了生产前沿面，即有效，低于1就是没有达到生产前沿面，即相对无效，且结果越低，决策单元的有效程度越差。

2.BCC 模型。BCC 模型是在CCR 模型的基础上延伸出来的规模报酬可变模型，该模型认为技术效率是由规模效率和纯技术效率共同决定的。假设在政策效率评价中有k个DMU，每个决策单元中有m种投入，n种产出，则第i个DMU 用向量可表示为：

每个决策单元的BCC 模型为：

在BCC 模型输出结果中，当规模效率和纯技术效率两者都为1 时，表明DEA 有效；若两者均未达到1，则是非DEA 有效；若只有一方为1，则是弱DEA 有效。

（二）基于DEA 模型的政策效率实证分析

由于DEA 模型的评价单元数应该是指标数的2～3 倍，评价单元太少，结果往往是全部有效。本文共选取6 个效率指标（3 个投入指标，3 个产出指标），评价指标时间跨度为2006—2019 年，评价单元数为14 个（14＞6*2），符合DEA 模型的基本假设。大多数指标来源于《江西省统计年鉴》（2006—2020 年）《中国能源统计年鉴》和数据服务网。根据构建模型中江西省完善能源基础设施建设、提高能源效率和优化能源结构的需要，选择输出指标为天然气管网建设长度、万元GDP 能耗和天然气消费占比。并将政策划分为规制型、引导激励型和辅助型政策三类，本文将把上述三种政策的数量作为政策效率评价的投入指标。由于部分政策指标数值为0，无法测算效率值，所以将指标进行标准化处理，处理后结果如表4所示。

表4 政府推进江西天然气利用政策效率指标标准化结果

（三）实证结果分析

1.将表4 数据输入Mpai 2.1 软件中，在不考虑规模报酬的情况下，将数据投入CCR-DEA 模型运算，可以得到2006—2019 年江西省天然气政策利用的综合效率值，具体效率值如表5 所示。

表5 基于CCR 模型的政府推进江西省天然气利用政策综合效率

根据表5 测算结果，综合效率为1 的有效决策单元DMU 有6 个，占全部决策单元的42.86%，综合效率平均值为0.867，可以得出江西省政府推进天然气利用的政策效率中等偏上。此外，2011 年、2012 年、2014 年、2016 年、2018 年虽然DEA 无效，但政策效率水平较高，分别达到了0.919、0.910、0.815、0.991、0.896。其中原因很可能是政策投入相对过高，或政策产出相对较少所造成的。而2007 年、2008 年和2019 年政策效率水平较低，2007 年、2008 年投入政策数量增加，但管网等基础设施建设速度并没有达到预期效果。而2019 年政策投入增幅大，远大于管网长度、天然气占比的增幅，造成政策冗余。综合来看，政策效率中等偏上，江西省政策的执行对该省天然气行业的发展起到了不可否认的推动作用，但江西省政策资源仍未得到充分利用，还存在一定的改进空间。

2.基于CCR 模型的分解技术效率分析无法得出造成DEA 无效的原因，因此将表4数据代入BCCDEA 模型运算，可得到2006—2019 年政府推进江西天然气利用的分解技术效率值，具体实证结果如表6 所示。BCC 模型假设政策综合效率可以分解为纯技术效率和规模效率，其中综合效率值是二者的乘积。当纯技术效率值为1 时，说明技术有效，投入要素得到有效利用，投入产出关系达到最佳状态。

表6 基于BCC 模型得出2006—2019 年推进江西省天然气利用政策效率

由表6 效率结果可知，在纯技术效率方面，有9年政策效率为1，即9 个决策单元达到技术有效，占全部单元比重的64.28%。其中2006 年、2009 年、2010 年、2013 年、2015 年、2016 年、2017 年、2018年、2019 年达到DEA 有效，其他5 个年份未达到DEA有效，这说明政府推进江西天然气利用的技术有效性较高。在规模效率方面，2006 年、2009 年、2010年、2013 年、2015 年和2017 年的规模效率达到1，政府推进江西天然气利用政策产出达到最优状态，政策的规模效率有效。其余年份均未达到规模有效。纯技术效率均值为0.967，规模效率均值为0.896，在两者共同作用下，综合效率值为0.867，小于1，即政府推进江西省天然气利用的政策投入不合理和政策利用不足导致了政策投入产出的非有效性。从年份分布上来看，政府推进江西天然气利用的政策技术效率和规模效率均在不断变化，且在2006 年、2009年、2010 年、2013 年、2015 年、2017 年政策技术效率均有效，表明政府在推进江西天然气利用的政策制定不断完善，实施效果逐渐显现。

五、政策建议

（一）加强天然气基础设施建设

由上述测算数据可得，江西省居民对天然气的需求量是日益增长的，这需在合理布局的基础上加快天然气基础设施建设，保障居民日益增长的天然气用量。要加大管网建设规划，鼓励公平开放油气管网设施，实现不同管网设施之间的互联互通和公平接入；欢迎各类资本参与油气管网设施建设，共同提高我国的油气供应保障能力；对天然气主干线网络进行统一规划，改善天然气管网运输价格管理办法，改革天然气管网经营模式；提前做好管网布局规划，鼓励企业管网建设申请，鼓励社会资本进行管网投资。同时可根据江西省各个管网的实际状况，适当放开对社会资本的限制，增加社会投资的积极性。改建管网运营为专门独立机构，调动管网运作的积极性、科学性，提高运作效率。

（二）进一步扩大天然气用气规模

在民用气量增长的基础上，工商用气增速也应跟上步伐。更多的是要引导工商业尤其是暂未使用清洁能源的高耗能企业积极转型，提高整个行业使用天然气的比例、扩大用气规模。对于高耗能企业，既要立足实现短期目标，采取立竿见影的整改限制措施，又要着眼于中长期发展，建立健全长期有效的长效机制，如增加天然气能源利用的优惠政策。并且要积极引导天然气交易，增加用气企业数量，增强天然气的吸引力。既要制定目标任务，支持并加快推进天然气重点项目建设，为天然气扩大使用提供强有力的气源保障，也要出台鼓励支持政策，吸引更多企业进行“煤改气”，扩大企业用气规模。对于大多数天然气项目建设，初期投入大，在必要时可提供政府补贴以支持天然气产业的发展。

（三）提高政策利用效率

通过上述的测算可知并非全部年度政策有效，政策存在改进空间。2007 年、2008 年、2014 年、2019年政策投入增加而产出效率明显偏低，可见能源政策并未得到有效转化，因此提高政策的利用效率对于天然气行业的发展至关重要。天然气能源政策的制定，必须立足于省内天然气生产和消费现状，侧重于改善天然气能源发展中出现的诸多问题。进一步结合经济发展、环境改善、社会需求、基础建设等因素进行综合权衡论证，提高政策的针对性、合理性、配套性。注重天然气发展政策的经济可行性和可实施性，尽量避免政策的不合理、不具有可操作性及由此所造成的经济损失和不便利。同时，政策的制定须紧跟国家发展的脚步，当前国家提出“碳达峰”“碳中和”的目标，天然气政策的制定也要与此相结合统一。首先要不断调整激励型政策对天然气企业的发展方向进行引导，利用规制型政策对整个行业进行约束管制，完善辅助型政策为政策的实施减少阻碍。

（四）加强天然气政策绩效考核评价的运用

绩效考核是评价政策有效性、完善政策利用的重要手段，对此应当提高对于利用、完善评价体系的重视程度，增加运用频次、广泛全方位覆盖。在不断地运用中可以发现绩效考核方法的不足之处，及时地进行改正、更新[9]。如政府可以建立专门的天然气政务服务网，将政策规划、招标信息、法律法规公布在网站的各个板块，与此同时，天然气政策考核评价结果以及整改建议也应当公开。兼听民意，对于企业、居民提出的用气疑问进行解答，对于适用的建议进行采纳，对于民众所提出的政策规章不合理之处，应当及时根据相关标准做出调整，提高政策的合理性、适用性和针对性。同时，完善的绩效评价体系也不可或缺。根据不同的划分标准，绩效评价体系也可以根据不同的时间、内容、指标类型等进行划分。政府在推动天然气发展的过程中重点在于经济方面的建设，但亦要兼顾环境效益和社会效益，争取达到经济效益、社会效益、环境效益的统一。