地方水利工程建设质量监督工作改革与发展浅析

曹振锋

（兵团水利工程质量与安全中心，新疆 乌鲁木齐 830000）

工程质量是指工程满足国家和行业相关标准及合同约定要求的程度，在安全、功能、适用、外观与环境保护等方面的特性总和，包含设计质量、施工质量和管理质量。“百年大计，质量第一”，水利工程就是民生工程，水利工程建设质量与效益直接关乎人民群众的核心利益和生命财产安全，与防洪抗旱、供水保障、生态和谐、粮食安全、经济发展、社会稳定等大事紧密相连。地方水利工程建设质量监督工作开展不充分、不平衡等问题凸显，如权责不对等、法规不健全、监管能力不足、市场主体淡薄等，这些体制机制问题对质量监督工作开展的强制性、权威性和有效性产生了严重影响[1]。2019年以来随着水利行业高质量发展的深入推进，监督工作要求越来越高、越来越严，地方水利工程建设质量监督工作已不能适应市场经济和水利建设高质量发展的需要[2]。

1 质量监督工作的发展概况

1.1 水利工程质量监督工作的发展历程

1986年，水利电力部颁布了《基本建设工程质量监督暂行条例》，明确了部设总站、地方设中心站，水利电力工程实行质量监督制度，开启了我国水利工程质量监督制度的先河。1989年4月，水利部颁布了《水利基本建设工程质量监督暂行规定》，进一步明确了水利工程质量监督机构的性质。1997年8月和12月，水利部相继颁布了《水利工程质量监督管理规定》（水建〔1997〕339 号）和《水利工程质量管理规定》（水利部令第7号），正式确立了项目法人负责、监理单位控制、施工单位保证和政府监督相结合的质量管理体制。特别是2019年后，水利部对加强水利监督管理提出了新的更高要求，加强制定和完善水利行业法规、规范及标准工作，先后颁布了《水利工程质量管理规定》《水利工程质量检测管理规定》《水利工程建设质量与安全生产监督检查办法（试行）》《水利工程责任单位责任人质量终身责任追究管理办法（试行）》《水利水电工程施工质量检验与评定规程》《水利水电建设工程验收规程》《水利水电工程单元工程施工质量验收评定标准》等规范性文件及行业标准，为开展水利工程质量监督工作提供了坚实的基础。

1.2 兵团水利工程质量监督工作的发展历程

1.2.1 机构及人员编制情况

兵团水利工程质量监督中心站（以下简称中心站）成立于1995年8月，为正处级自收自支事业单位，人员编制6 人。1999年，增挂“水利建设经济定额站”，2002年和2007年共增编5 名。2009年4月，实行第1次重大改革：中心站参照公务员法管理，承担部分行政职能，为正处级全额拨款事业单位，增挂“水利水电规划设计管理中心”，人员编制14 名；2013年增挂“安全监督处”，承担安全监督行政职能。2021年6月，实行第2 次重大改革：不再保留中心站，整合质量监督、安全生产、造价管理、运行管理及水库移民等技术支撑职责，组建兵团水利工程质量与安全中心，为正处级公益一类财政拨款事业单位，人员编制17名。

1.2.2 经费保障情况

2008年，国家取消了水利工程质量监督的行政事业性收费，依靠向建设单位收取质量监督费来保障监督工作的时代宣告结束。在财政经费紧张的情况下，中心站按照有关规定适当收取水利工程定额测定费，来维持监督工作基本开支。直到2012年，经政府财务部门批复同意，设立相对稳定的质量监督专项工作经费28 万元/a，主要用于人员差旅费用和监督检测费用等。目前，此项工作经费暂未调整或取消。

1.2.3 质量监督工作方式情况

新疆生产建设兵团水利工程质量监督工作方式共经历3个阶段，第1阶段（初期至2013年），按照工程规模分级监督，大型工程由中心站独立监督，中型（重点）工程由中心站和各师监督机构联合监督，中型（一般）及小型工程由各师监督机构独立监督，以行为监督和巡视检查为主、实体监督和重点抽查为辅。第2阶段（2014—2019年）按照工程投资及初设批复分级监督，总投资超过3000万元的且初设由新疆生产建设兵团水利局审批的工程由中心站和各师监督机构联合监督，其他工程由各师监督机构独立监督，以抽查为主，定期、不定期地巡查质量行为和实体质量。第3阶段（2020年至今）组建项目法人分级监督，按照“谁负责组建、谁就负责监督”的原则，以巡查抽查为主、督查和指导为辅。

1.2.4 质量监督工程项目情况

根据中心站历年监督工作情况统计，从项目类别来看，主要包括防洪治理工程、水电站、水库、水闸、大型灌区干渠防渗工程、水利枢纽、除险加固工程、农村人饮等水利工程。从项目数量来看，每年平均监督水利工程11个（不包含跨年度质量监督的工程），整体呈抛物线趋势，2013年为峰值达32 个，以后逐年减少，2020年仅2个。从项目所在地来看，遍布新疆天山南北，近的工程50 km，远的工程1200 km，主要集中在阿克苏地区、巴州、喀什地区、和田地区、伊犁州和昌吉州等地。

2 地方水利工程质量监督工作面临的主要问题

2.1 监督体制机制不健全，重点领域环节系统监管能力不足

目前，“建设负责、监理控制、施工保证、政府监管和社会监督”五位一体的水利建设工程质量保证体系有较多漏洞和不足，主要存在规章制度不健全、政府部门事前事中事后监管能力不足、从业人员技术能力及职业操守不高、企业资质和执业资格监管不严、市场公平竞争机制不完善、企业及执业人员信用管理体系建设滞后等诸多问题[3]。随着大规模水利建设的深入推进，为解决建管能力相对不足的问题，水利部先后颁布了《水利工程建设项目代建制管理的指导意见》（水建管〔2015〕91 号）和《水利工程建设项目法人管理指导意见》（水建设〔2020〕258号），但地方部门未配套出台相关规定；施工图纸普遍存在技术质量不高、设计深度不够等问题，易发生返工、影响工期、纠纷增多和工程质量安全难以控制等问题，追究主因是缺少行政层面的技施图纸审查环节，急需政府部门严把设计质量关；项目经理、技术负责人和总监等执业人员与投标时承诺不符或长期不驻现场或随意调整更换，甚至出现执业人员身兼数职、往返多个项目；现场施工团队及技术人员存在“劳务转包”“以包代管、一包了之”“挂羊头卖狗肉”“隐匿形”等违规行为，但现有水利规章制度并未有明文约束。

2.2 监督机构地位不明确、缺乏独立性，监督工作措施和手段落后

2021年11月，新疆生产建设兵团水利局党组印发文件，赋予中心站质量监督具体工作职责，但未明确行政处室与中心站职权关系，职能未厘清、监管服务内容不详，监督机构地位不明确，缺乏独立性，直接影响质量监督的有效开展[4]。①目前中心站仅能对建设工程违规行为开具限期整改或局部暂时停工的书面通知，对于违反建设程序、质量安全等违法行为只能书面汇报、提出建议，处理意见或处罚决定均由政府部门做出，导致监督机构责任大权力小，缺乏现场及时处置的实效性和权威性；②日常监督检查相对薄弱，存在监督力量平均化、形式化，无助于现场建设质量突出问题的发现，势必影响监督工作成效；③中心站对工程实体的监督大多数通过简单的仪器设备检测、肉眼检测或凭借经验方法进行，简易和粗略地判断施工质量，受监督经费制约，对原材料、中间产品及工程实体检测频次少、数量少，无法判定工程具体质量情况。监督措施似监理模式，缺少系统监督、精准监督。

2.3 监督人员专业能力不高，提升空间受限

水利工程项目跨度大，涵盖专业多，除水利工程技术外，还涉及土木建筑、金属结构、机电安装、信息化等其他工程类别专业，这对监督人员专业素质要求很高。2009年实施参照公务员法管理后，体制刚性约束了监督人员能力提高。①中心站新入职人员主要通过公务员考试公开招录或遴选进来，70%以上都来自院校或工作不足3 a的大学生，基本无工作经验、无技术职称；②监督人员被禁止参加行业专业领域职称申报评审，尤其是30～40 岁的年轻骨干约占60%，技术水平严重受限，监督能力无法提升；③中心站主要承担着质量监督和安全生产行政职权，负责日常处理公文、制定规章、组织督导、印发通知、组织复查、提出问责意见等诸多行政性工作，技术层面的监督明显弱化，缺少工程实体、建设管理等层次的深度监督经验；④缺少系统性、专业性质量监督方面的培训，也缺少现场实践和监督历练，导致在现场难以发现工程质量存在的突出问题和重大隐患。

3 地方水利工程质量监督工作改革与发展的探索

3.1 完善质量监督体系建设，严格行业全链条系统性监管

水利建设工程质量监督体系应包括政府部门强制性监督及市场监管体系、建设各方质量保证与承诺信用体系、工程质量检测与评估体系、协会及执业人员行业自律体系和工程质量风险保险体系等。①法规体系健全是开展监督工作的根本保障，是保证市场机制有序运行的前提。政府部门应研究出台施工图纸设计质量审查规定、执业人员履职管理办法、专业分包及劳务分包管理规定等。②以质量为核心，建立工程质量追溯体系，健全市场良性竞争机制，严格落实“五项制度”，即“项目法人制、招标投标制、合同管理制、建设监理制和质量终身责任追究制”，遵照法定职责各尽其职、按照合同管理严格履行约定、遵照法规和强制性条文保证质量。③建立优良工程激励机制，鼓励水利企事业单位争创大禹奖、省级优良工程奖等，加大企业资质升级、招标投标、标准化、信用管理等方面的应用，发挥示范引领作用，营造“赶、超、比、学”质量氛围，推动行业及建设市场质量水平整体提升。

3.2 加强质量监督机构建设，改革创新监督工作机制

（1）理顺监督机构职能，推进权责统一，明确监督机构的属性、监督程序、监督权限、监督内容和方式等，厘清与行政机关工作界线，修订和完善与之配套的监督办法或工作细则。统一质量监督职能，健全质量监督权与行政处罚权联动机制，及时处置质量违法违规行为、规范行业建设市场秩序，提升监督的权威性和严肃性。

（2）推进监督工作机制及方式转变，与水利稽察、专项巡查、质量监督检测相结合，从“静态”监督向“动态”监督转变，从事务性监督向工程实体监督转变，从督查为主的监督向指导与处罚并重的监督转变。

（3）质量监督检测是评价工程实体质量最直接、最有效的手段[5]。应委托第三方质量检测单位对工程实体开展“飞检”，通过系统检测数据，科学、量化判定工程质量。

（4）推进监督机构与政府购买监督技术服务单位相互补充和支撑发展，研究从建设施工期监督向建设全环节、建设市场等方面监督延伸。

3.3 加强质量监督队伍建设，培育高素质专职人才

监督队伍建设和监督人员培养是确保质量监督工作成效的重要保障。为此，需要做好以下4个方面工作：①保证监督队伍及人员稳定，降低或消除监督机构改革带来的负面影响，稳定大局、稳定人心，提振信心、凝聚力量，减少“输血功能”，收拢被借调或抽调的人员；②补充专业监督人员，落实专项资金，建立质量监督专家库，面向社会选聘具有中级或高级职称的水利工程建设领域专家，增强监督力量，提高“造血功能”，带动和指导年轻骨干能力提升；③加强监督人员考核与评比，建立工作效能考评与激励机制，与岗位、职称选聘挂钩，纳入年终考核评优；④加强专业性培训，特别是加强2019年以来水利部颁布的《水利工程建设质量与安全生产监督检查办法（试行）》《水利工程责任单位责任人质量终身责任追究管理办法（试行）》等规章的学习，多组织交流、挂职锻炼等，积累实践经验，不断提高工作能力和监督水平。

4 结语

水利工程建设质量的关键在于设计质量、施工质量和管理质量，要健全和完善质量监督有关法规、规章，做到监督工作“有法可依、有章可循”，推动监督行为规范化、法治化和长效化。要转变监督工作思路、提高效能、综合施策、系统监管，积极探索研究从分散性监督向重点监督转变、从全面监督向专项监督转变、从单一性监管手段向系统性监管手段转变等。质量监督的核心在“人”，应加强从业人员技术能力、执业操守等方面系统性培养，不断普及和提高质量意识，弘扬“工匠精神”，鼓励争创“优质工程”。