辽宁省小型水库管理体制建设与实践

马 宁

（辽宁省河库管理服务中心（辽宁省水文局），辽宁 沈阳 110003）

辽宁省现有小型水库685 座，其中小（1）型水库273 座、小（2）型水库412 座，大部分建设于上世纪50—70年代，建设标准低、分布广泛，多数位于山区，交通欠发达[1]。多年以来，小型水库权属多为乡镇或村集体，缺乏相关管理专业人员和资金投入，管理意识和理念落后，存在管理机制缺失、管理制度不全、监管能力和执行手段软弱等问题，导致大多数小型水库基本长期处于“弃管”或“一包了之”的管理状态，存在着很多安全运行管理风险。近年来，虽然对部分水库进行了除险加固，解决了一批三类坝安全运行问题，但除险加固后仍然存在着日常管护工作人员和经费缺失的问题。2014年，辽宁省结合农村水利基层服务体系建设，推动小型水库管护人员队伍建设，真正实现小型水库有专人管理。同时，辽宁省不断探索、实践理顺小型水库管理体制机制、加强监管工作，推出一系列管理政策文件、措施和办法，有效推动了小型水库管理工作规范化、制度化。

1 管理体制机制建设

立足完善运行管理体制、强化监督落实，本着先建机制、后建工程，制度先行、规范管理的基本思路，辽宁省研究制定了《辽宁省小型水库运行管理办法》，明确小型水库组织管理5 个方面和日常管理2个方面以及信息管理和监督考核、责任追究等内容。该办法全面系统地完善了小型水库管理体制，细化了小型水库管理运行工作，为开展小型水库管理规范化提供了制度保障[2]。

1.1 管护人员队伍建设

2014年，辽宁省水利厅、财政厅联合印发《辽宁省小型水库管护人员队伍建设指导意见》，为每座小型水库配备1 名库管员，汛期增设1 名临时库管员，并建立全省1370名库管员沟通联络机制。同时，印发《辽宁省小型水库库管员工作手册》，明确其职责和工作内容，由库管员负责开展水库日常巡查巡护等运行管理工作，发现安全隐患等问题及时报告、处置，汛期临时库管员协助做好防汛报汛工作；规定并落实库管员补助资金8000 元/年人、临时库管员补助资金2650 元/年人，由省级财政负责专项补助资金，每年投入500余万元；建立库管员的业务培训制度，每年汛前组织库管员业务培训，通过视频培训、现场指导、业务考试等一系列措施，保证库管员熟悉工程管护工作，有效提高其管护能力和水平。另外，还制定《辽宁省村级水管员和小型水库库管员管理及考核办法》，按年度加强考核、优胜劣汰，通过考核奖惩制度，充分调动库管员工作积极性和主动性。库管员制度的建设，彻底解决了以前小型水库有管护责任主体无具体人员、无资金投入的问题，为小型水库防汛报汛、巡查管护、维修养护等管理工作奠定基础[3]。

1.2 防汛报汛机制建设

为加强小型水库防汛工作，准确掌握小型水库运行技术参数，从2012年开始辽宁省启动了全省小型水库复核工作，通过测量、调查、复核等一系列技术措施，重新确定了辽宁省小型水库实际工程规模、特性、防洪能力、运行状况及下游保护目标等内容，复核工作于2014年底完成，并出版《辽宁省小型水库工程特性汇编》，该汇编填补了小型水库基础资料缺失和空白，对小型水库防汛工作指挥决策提供了科学依据。为实现小型水库统一研判、统一调度，实时掌握小型水库运行状态，省水利厅在小型水库库管员落实到位的基础上，开发建设了全省“小型水库手机短信报汛系统”，库管员使用手机编写短信发送到中国移动专用号码进行水库水位上报，系统可以根据上报的水位信息及水库技术参数判断是否存在超汛限水位情况，并在此基础上，进一步开发更便捷的手机App 报汛管理系统，为防汛工作提供实时重要数据支撑[4]。近几年又启动雨水情测报和安全监测平台开发建设，根据实时掌握的水库运行数据，深入研究小型水库抗暴雨能力分析计算，全面提升小型水库雨情水情测报能力和防汛安全调度水平。从2019年起，开始建立报汛责任人制度，由省、市、县、乡逐级调动，确保各水库及时准确上报水位信息，同时统计汇编水库“三个责任人”、库管员人员名单和联系方式，并汇编成册，紧急情况下防汛部门可直接调度到水库管护人员，进而减少工作环节、节约工作时间。根据统计，通过落实报汛责任人制度，近几年汛期，小型水库库管员准时完成报汛比例高达97.8%，基本实现“无漏报”。

1.3 维修养护与安全运行管理机制建设

坚持小型水库“维小病、除大病”的管护原则，促进小型水库健康发展、安全运行。为发挥水利部小型水库工程设施维修养护资金效益，辽宁省全面梳理了各地小型水库工程规模和坝型类别，结合小型水库年度考核结果，制定资金分解计划，为避免资金被挪作他用或背离维修养护初衷，省水利厅专门下发《关于做好小型水库维修养护工作的通知》，对资金使用范围做了明确限定，建立由各县区组织编制辖区内小型水库维修养护方案，各市组织审批、验收和绩效考核，省级抽查的工作制度，充分发挥资金效益，解决小型水库安全运行实际问题，2019年经验收、绩效考核，国家投资2664 万元当年完成2627.5万元，完成比例98.6%；对于鉴定为“三类坝”的水库，明确要求不得使用维修养护资金解决问题，由各县区组织制定病险水库除险加固方案，完成审批后列入下一年除险加固年度计划，2022年争取省地债资金1 亿元用于小型水库消隐除患，解决小型水库重大安全运行问题；不符合除险加固要求的“三类坝”水库，全力推动降等报废工作，仅2019年即实施小型病险水库降等15 座、报废2 座。从2019年起，辽宁省建立省级小型水库安全运行专项检查工作制度，组成省级检查组，对照水利部《小型水库安全运行监督检查办法》要求，对全省小型水库组织开展全覆盖安全运行检查，并下发“一市一单”整改通知，要求各地结合维修养护工作，落实问题整改，确保小型水库安全运行，做好小型水库度汛准备工作，仅2019年全省督查就通报819 个问题，并按月督导整改，年底前已全部整改到位。同时，推行水库标准化管理工作，向小型水库库管员印发“水库巡查管护手册”，有效指导水库管理工作。

1.4 监督检查与考核奖惩机制建设

严格落实监督检查与考核奖惩，确保制定的管理制度落实到位。辽宁省在事业单位改革中保留了辽宁省水库建设管理服务中心，作为省级水库管理工作主体，为全省水库工程建设、除险加固、维修养护、运行管理提供技术支持和服务保障，具体组织开展小型水库运行管理监督考核工作。目前，辽宁省已将小型水库除险加固项目建设管理纳入辽宁省“重实干、强执行、抓落实”专项行动和农田基本建设“大禹杯”竞赛考核；将小型水库维修养护、安全运行管理、防汛报汛和信息报送工作纳入农田基本建设“大禹杯”竞赛考核，制定相关考核细则，每年对各市、县、区进行考核评分，并在制定次年维修养护工作计划、除险加固项目计划中实施奖先惩后[5]。辽宁省小型水库安全运行专项检查按照水利部《小型水库安全运行监督检查办法》相关规定实施责任追究、通报制度，省水利厅每年均会对小型水库运行管理工作存在问题的市、县相关管理单位开展约谈。

2 存在的主要问题

小型水库对辽宁省防洪、水生态调节和水资源调配等工作具有重要意义，但由于小型水库分布广、位置偏等特性，加上长期无资金来源、无人员机构、通信落后等原因，逐渐形成“上不知、下不管”的落后管理局面。经过近些年的努力，辽宁省小型水库管理工作已得到极大的提升和转变，初步实现了“有人、有投入、有制度、有监管”的管理新局面，但在实际工作中仍存在以下4个方面问题。

2.1 管理意识不强

部分地方人民政府、水库主管部门以及水库管理单位安全意识淡薄，对水库管理责任落实不到位。水库相关管理部门（单位）没有发挥好领导、组织、协调、指导、监督的作用，督查发现的问题基本都是由于管理不到位或责任未落实而产生的。

2.2 管理基础薄弱

小型水库管理基础存在明显短板，严重制约水库管理和发展。由于多年来的粗放管理，部分水库存在设施老化、淤积问题严重、安全鉴定不及时、未进行确权划界、监测预报能力不足、调度运用方案和应急预案缺乏操作性和实效性的问题。

2.3 管理能力不足

部分小型水库管理制度、操作规范缺乏或实用性不强，基层技术力量严重不足，信息化管理手段落后，管理效率低下，管理模式缺少活力，绿色发展理念落实不到位。

2.4 管理规范缺失

相关规范和标准都是根据大中型水利工程制定的，缺少专门适用小型水库的规范规程和标准。小型水库参照执行相关规范和标准存在责任主体不明或缺失、程序复杂、规定的内容或要求过多等问题，实际管理工作中很难达到相关规范和标准的要求。

3 建议

辽宁省在不断探索小型水库运行管理工作中，初步建立了适合辽宁省实际情况的小型水库管理制度和办法，对小型水库效益的发挥和经济的发展起到了推动作用。本文总结近些年的发展经验认为，开展好小型水库管理工作除制定因地制宜、因势而导的制度和办法外，还需做好以下4个方面工作。

3.1 全面落实主体责任

小型水库日常管护投入大，直接经济效益不明显，而权属又多为乡镇，以往对小型水库管护重视程度不够，通过落实行政领导小型水库防汛安全责任人，从政府防汛责任层面全面压实、落实县、乡镇政府管理责任，让权属部门“知责任、明责任、负责任”，同时落实防汛技术责任人和巡查责任人，并通过抽查考核和通报制度，真正提高“安全管理三个责任人”认识，落实安全责任，从根本上重视水库安全运行、防汛度汛和日常管护工作，组织好管护队伍，落实好管护资金和各项管护工作，才能从根本上做到管好、用好、维护好小型水库。

3.2 科学落实管理制度

在落实主体责任的基础上，小型水库的各项管理制度要由各级水行政主管部门指导水库权属乡镇或单位科学有效的组织实施，日常工作中要强化技术服务工作，形成“政府推动，水利保障”的良好局面，利用好省以上管护补助资金管理制度，带动地方政府投入，从资金上保障水库管护工作，从技术上保证制度落实到位，可以采用制定安全管理检查清单、巡查要点手册等方式，让管护制度更简洁明了易操作，同时也要由水利部门加强监督检查，做到及时提醒、督导到位，修正存在的问题和错误做法。

3.3 积极强化管理基础

分批推进、按期开展小型水库安全鉴定工作，统筹组织开展小型水库除险加固，有效恢复小型水库功能，对库容不足或功能严重丧失等情况的小型水库科学开展降等报废工作，有效消除安全隐患，并组织对小型水库开展确权划界工作，明确其管理范围。进一步推动水库雨水情预报测报能力现代化建设，提高预测报准确度；同时，加强对小型水库调度运用方案、应急预案编制指导和检查，全面提升小型水库调度工作水平。

3.4 发挥人员岗位作用

水库库管员或具体管理人员是水库管护工作的重要抓手，现代化监测手段高效、便捷但也存在漏报、错报、失效等问题，所以防汛安全决不能全部依赖电子设备，必须落实现场管理人员，没有这些耳目抓手在基层一线提供第一手信息，其他一切涉及小型水库的决策都是无源之水、无本之木。因此，必须从制度上确保每个水库有人管，从保障上进一步提高库管员的工作积极性、主动性和工作能力，这是强化小型水库运行管理的重要工作内容。

4 结语

辽宁省通过近几年的努力，已初步建立起“有制度、有投入、有人员”的管理体系，有效扭转了小型水库管理局面，但在实际工作中仍存在一些难点和问题。今后，辽宁省要进一步增强对小型水库管理工作重要性、复杂性、长期性的认识，从夯实安全管理基础、全面落实安全管理责任、深入推进管理体制机制改革、确保工程度汛安全、切实提升水利工程运行水平着手，并通过不断的创新实践，进一步开拓小型水库运行安全、生态健康、正常发挥效益的管理新局面。