北京市自建设施供水管理现状、问题及对策建议

2023-03-17秦丽娜田海涛

海河水利 2023年7期

高爽，秦丽娜，田海涛

（北京市供水管理事务中心，北京 100195）

1994年，国务院发布的《城市供水条例》将自建设施供水限定于城市供水范畴。2007年施行的《北京市自建设施供水管理办法》，明确北京市自建设施供水是以自行建设的地下水取水设施、供水管道及其附属设施向本单位或者附带向周边单位、城镇居民提供生活、生产用水和其他各项建设用水。本文讨论的自建设施供水，即为城镇范围内用于生活、生产的水源井及附属设施供水一系列过程，区别于村域内、其他用途水源井供水。

自建设施供水是北京城市供水的重要方式之一，20 世纪70年代市政公共供水覆盖率较低，一些单位和居民小区以自行打井的方式来满足企业生产和居民生活用水，为保障当时北京城市供水安全发挥了重要作用。近年来，随着公共供水管网的逐步覆盖，加之自建设施供水能力的局限，自建设施供水范围逐渐缩小。城镇范围内仍使用自建设施水源井供水的单位中，水质超标、水压不足、管理水平低下等问题长期影响着市民用水安全。本文以北京市自建设施供水管理为例，分析供水管理存在的问题并提出解决对策，为自建设施供水管理决策提供参考。

1 基本情况

1.1 自建设施供水管理体制机制现状

自建设施供水单位是运行管理主体，主要负责所属设施设备运行及维护管理，包括水源防护、设施运行、水质检测、日常管理等。

北京市的市、区两级水务部门按照职责分工，落实行业监管责任。具体而言，自建设施供水监管，按《取水许可和水资源费征收管理条例》相关规定，并根据供用水单位级别、用水量多少、水源类型及所处行政区，划分为“市管户”和“区管户”，采取分类分级、分区管理模式。市、区两级水务部门负责对应“管户”的凿井许可审批、取水指标审批、设施运行监管及节约用水指导等。此外，卫生主管部门负责供水水质及运行设施的卫生监督、管理工作。环境保护、规划、建设等有关行政主管部门按职责分工做好自建设施供水的相关工作。

1.2 以“市管户”为例介绍北京市自建设施供水现状

北京市目前自建设施供水单位共470 余家，所属水源井约730 眼，分布于全市除东城区外的15 个区。其中，“市管户”共有240 余家，占全市总数的51.6%；涉及机井约380 眼，占全市总数的52.1%。按供水量统计，“市管户”自建设施供水量占全市自建设施全年供水总量的80.5%。按服务人口初步统计，“市管户”占62.2%[1]。“市管户”全部位于今中心城区，主要分布于海淀区、朝阳区、丰台区的四环以外区域，这些区域由于早年市政管网水覆盖率低，自建设施供水方式较为普遍。因历史原因，“市管户”中部队、医院、高校、国家行政机关、国企事业单位占有较高比例，这也反映了特定历史阶段北京城市供水特点。

在240 余家“市管户”自建设施供水单位中，提供生活用水的单位近170 家，占比约71%。其中，110 余家安装了消毒设备，配备率约68%；能够定期开展水质检测的单位110 余家，占比约70%；办理卫生许可证的单位70 余家，占比约45%。整体来看，提供生活饮用水的单位在消毒设备安装及水质检测方面与之前相比有了较明显进步，但卫生许可证办理方面仍存在明显短板。

1.3 工作开展现状

围绕供水安全，市水务部门牵头对自建设施供水单位在加强监督管理、推进所属水源井置换等方面开展了一系列工作。

1.3.1 加强和完善自建设施供水管理

为保障供水水质安全，北京市支持安装了一批净化消毒设备，一定程度上减少了水质安全隐患；“取用水管理专项整治行动”以来，对存在未经批准擅自取水、监测计量不规范、未按规定取水等问题的自建设施供水单位紧抓整改，补办了一批取水许可证，重新安装了一批远程计量水表；印发了《北京市水务局关于进一步加强和完善自建设施供水安全监管工作的通知》等文件，并以其为统领，强化监管工作，促进了自建设施供水管理规范化；创新监管手段，通过开展联合检查、下发整改告知单等方式，督促问题单位消除安全隐患。

1.3.2 推动自建设施所属水源井置换

“南水”进京后，为涵养地下水源、加快城市供水能力建设，同时解决自建设施供水水质不达标等问题，2015年北京市全面启动了所属自备水源井置换，2017年北京市政府办公厅印发了《加快推进自备井置换和老旧小区内部供水管网改造工作方案》[2]，明确了置换任务并在供水管网改造、运行费用支持、项目审批等方面出台了资金及政策支持。根据自来水集团数据，截至2021年4月，已累计完成1200 个单位（小区）自备井置换，停用自备井480余眼，日置换水量32万m³[3]。

2 存在问题及分析

2.1 供水情况复杂，历史遗留问题多

经查阅资料及调研，部分自建设施供水单位除自用外，还对周边地区居民及附带企业供水，承担了部分公益供水责任[4]。部分单位因供水年代久远、基础资料缺失，对管网分布、供水范围及人口信息均不掌握，增加了供水管理难度，同时存在水资源浪费、供水水质风险等，对周边用户的供水积极性不高。此外，一些国企事业单位因改革、破产等原因，无力投入资金，只能维持简单的供水，用水户对水压不足、水质条件差等供水服务不满，市民投诉事件时有发生，水费收缴难度大，进一步加剧了运营困难。

2.2 体制机制不健全

2.2.1 监管基础薄弱

依据《城市供水条例》《北京市自建设施供水管理办法》等规定，区水行政主管部门要做好本行政区域内自建设施供水的监督管理工作，负直接监督责任。现状情况是由于历史原因，“市管户”目前仍存在区级属地监管缺位、市级统筹不到位的问题。从监管内容看，事业单位改革前，自建设施供水管理重点是取水许可证办理和用水指标下达，对供水设施安全运行关注不够，供水管理基础较薄弱。

2.2.2 监管部门联动协调机制不足

（1）监管涉及环保、水务、卫建等多部门协调联动机制不健全。从水源保护、供水设施运行到饮用水卫生安全，自建设施供水涉及的多部门监管工作机制待完善。如，按照《北京市自建设施供水管理办法》规定，卫生行政主管部门应当对自建设施供生活饮用水进行定期检测，并将有关检测结果与水行政主管部门共享，据了解，目前自建设施供水水质共享工作机制尚未建立。

（2）水务部门内部“取供用排”水管理链条仍不畅通。少部分单位未办理取水许可或取水许可过期，“取”是源头依据，若监管不严，会使下游环节的管理工作缺少支撑；此外，部分已接入市政管网的自建设施供水单位水源井仍在使用或停用后未作进一步处置，存在擅自启用等隐患，易成为自建设施供水监管盲区。

2.3 部分自建设施供水单位管理运行不规范

2.3.1 供水设施建设标准偏低

部分自建设施供水工程由于建设年代较早，建设标准偏低，基础相对薄弱，主要表现在井口设置不规范、供水设施老化锈蚀、井房地面和墙面未贴瓷砖、消毒间设置不规范等。部分自建设施供水单位自备水源井存在安全隐患，如井口及取水设施位于地下密闭空间，操作不便且极易发生有限空间安全事故；因建设审批手续问题，部分井口无法加盖井房，仍处于裸露状态，夏季易发生雨水倒灌，存在极大安全隐患。部分单位采用水塔二次加压方式供水，限于操作困难，无法按要求开展消毒和定期维护，水质安全风险高。

2.3.2 设施设备运行情况差

以消毒设施配备和运行为例，部分因建设年代较早，建设时尚无参照标准，管理单位仍在使用已淘汰或消毒效果不佳的消毒设备；有的管理单位在后期运行中对供水工作关注度不够、资金投入少，未配备消毒设备；有的后期维护资金不能保证，存在消毒设施核心部件损坏未修、人为关闭消毒设施等情况。

2.3.3 有关证件办理率低

就取水许可证来说，有的管理单位不清楚需要办理取水许可证的要求，或取水许可证已过期未及时办理换证。就卫生许可证来说，有的管理单位不清楚提供生活饮用水的自建设施供水管理单位需要依法取得卫生许可证，有的由于不符合办理卫生许可证的办理标准无法办证。就从业人员健康证明办理情况看，部分管理人员虽持有健康证，但早已超过有效期限，没有及时办理新证件。

2.3.4 管理手段落后，管理人员工作能力不足

部分管理单位对提升管理手段、保障供水安全的重要意义认识不到位，存在忽视供水设施日常运行管理、管理松懈等问题，智能化管理手段较少，人工抄表计量方式仍存在；部分管理人员工作能力不足、责任心差，日常安全检查发现隐患整改的及时性、有效性和针对性等方面还存在差距。

2.3.5 居民用水知情权难以保障

按照供水信息公开制度规定，供水单位要对取水许可证、卫生许可证、人员健康证、日常巡检记录台账、水质检测报告、应急预案、运行管理责任人信息、监督电话等进行公示。根据实际调研情况，北京市大部分自建设施供水单位对相关要求落实较差，用水户对所用水生产、管理情况缺乏了解，居民用水知情权难以保障。

2.4 所属自备水源井置换推动难度大

限于政策法规规定、取水用途复杂、规划管线进展缓慢、置换用户意愿不强、资金落实不到位等原因[5]，所属水源井置换工作推动难度大。从用户角度分析，取水用途为非居民用水时，自建设施供水成本低于市政水水价，从经济利益及实际需要考虑，其置换积极性不高；部分单位水源取自基岩，属相对优质的矿物质水，对置换市政水持抵触态度。另外，一些已经接入市政水单位，本应退出自建设施供水管理序列，却仍保留水源井，既增加了供水管理工作难度，也造成了地下水资源的浪费。

2.5 缺乏标准规范或适用性不强

目前，北京市自建设施供水管理参考的现行政府规章及标准有《北京城市公共供水管理办法》（颁布实施30 a）《北京市自建设施供水管理办法》（颁布实施15 a）等法规规章，与水质相关的有《城市供水水质标准》《生活饮用水卫生标准》等，或是颁布实施时间较久，或是对自建设施供水针对性不强，不能适应当前社会经济发展和现阶段供水管理需求[6]。如，《北京市自建设施供水管理办法》关于违规用水行为的处罚，与同类法规规章相比，约定的罚款金额明显偏小，不能起到震慑效果；水质检测要求也有不合理之处，北京市自建设施供水对象一般仅限于本单位或周边有限的供水范围，水源分散、规模小，且部分实际不饮用，按照《城市供水水质标准》《生活饮用水卫生标准》等现有的水质检测及管理要求，对大部分供水单位来讲必要性不大，且过高频次水质检测产生的经济负担过重，几乎不可实现。在满足供水需求的前提下，适当调整管理规定，研究制定适合北京市自建设施供水管理需求的政策规章是目前管理工作考虑的方向之一。

3 对策建议

总体来看，北京市自建设施供水管理方面近年来取得了一定成绩，但在管理体制机制、管理水平和能力建设、法规规章建立等方面仍存在不足。针对以上问题，从4个方面提出如下建议。

3.1 完善管理体制机制

（1）实行属地监管、市级统筹。随着对全市自建设施供水单位的逐步梳理，市区两级水务部门针对“市管户”做好监管权移交，区水务局负责做好行政区域内自建设施供水的监督管理和用户置换工作，市水务局监管全市自建设施供水工作，督促指导各区落实属地监管责任。

（2）加强部门联动，建立工作机制。自建设施供水监管涉及“取、供、用、排”全链条，建立取水、供水、节水、排水水务系统各部门沟通机制，在取水许可发放、用水指标下达、运行管理监督检查、水源井置换、封井销号、监督执法等工作中加强联系、资源共享，推动建立安全保障长效机制，切实提高管理效能。同时，健全水务与环保、卫生等职能部门沟通机制，在水源保护、水质信息等方面做好职责分工、相互配合，从而避免政策与措施上的冲突与矛盾。

3.2 加强自建设施供水管理

（1）探索分类管理，提高管理效能。北京市自建设施供水情况复杂，针对不同供水类型、用水需求，制定相应的管理标准，分类施策、分类管理，减轻供水单位负担，提升管理效能。如，核对取水许可与实际取水用途，划分生活饮用、办公、生产用水等多种类型，在与供水单位确认后，分类提出管理措施，无必要开展水质检测、安装消毒设备的单位可以剔除相应的管理要求。根据用水对象不同，划分学校、医院、部队、生产企业等多种类型，再根据取水量多少，划分重点供水单位、日常监管单位等，对重点供水单位在管理制度、水质检测、设备运行等方面适当提高标准，确保供水安全；对供水需求不高、无安全隐患的单位，适当降低管理要求，充分体现灵活性和可适用性。

（2）加强供水单位日常管理。按照北京市水务局《进一步加强和完善自建设施供水安全监管工作的通知》要求，明确供水单位的主体责任，进一步做好资料管理、信息公示、源头管控、消毒设备配备、水质检测等工作；各级监管部门加强监督检查，依法履行监管职责，提升监管效能。

3.3 积极推动自备水源井置换

（1）公共供水管网覆盖区域内，具备置换条件但置换意愿不强的用户，从取供用全链条管理出发，建议采取严控取水许可证办理、调整用水指标、原有水源井按有关规定逐步进行封存或封填等综合措施，推动置换工作。

（2）限于政策法规规定，导致自备水源井置换无法开展的，考虑由北京市政府出台政策明确由各区结合拆违工作予以认定，按只要认定为非违章建筑即可接入市政自来水的原则予以推进，或由区政府组织相关部门出具置换意见，同意置换的由供水企业按照区政府意见实施所属水源井置换。

（3）分类研究，探索自备水源井置换新思路。针对部队、医院、高校及科研院所等重点自建设施供水单位，充分考虑其特殊性，在置换市政水时，需保留自备水源井的应急备用功能，保障供水安全，以备不时之需；从供水成本考虑，对于仅提供绿化、冲厕、生产等用水的自备水源井，具备条件的可用中水替代，提高不同类型水资源利用效率。

3.4 研究出台配套法规政策

针对北京市自建设施供水特点，研究制定符合实际的运行管理标准规范，明确管理职责，严格管理要求，强化管理标准，提升供水保障水平。据悉，住建部正在组织对《城市供水条例》修订，《北京市供水管理办法》也正在立项论证，出台后将为北京市自建设施供水管理提供更全面、适用的制度支撑。政策支持方面，对自建设施供水存在运维困难的单位，在所属水源井置换、基础设施建设及改造资金扶持、维护管理等方面争取有关部门政策支持。