无缝隙化应急管理体系中社区在疫情防控中的作用

梁蒙蒙

摘   要：在新冠疫情防控期间，从国家到省市县乡都高度重视基层社区在联防联控中的重要作用。基层社区在新冠疫情防控中具有快速收集信息、精准落实防控措施、动员群众自治、参与应急管理周期等四大功能，为疫情防控的胜利奠定了重要的基础。然而，我们也应当正视基层社区在疫情防控中暴露出来的一些问题，并以此为契机，针对基层社区应对突发公共卫生事件防控功能的建设提出建议。

关键词：疫情防控；应急管理；社区；无缝隙化

中图分类号：C916.2    文献标志码：A  文章编号：1673-291X（2023）04-0146-03

社区是群众日常生活的基本单位，在我国实现现代化的进程中，越来越凸显社区的功能。尤其在2020年初，一场无法预料的新冠疫情迅速蔓延席卷了整个中国，这场突发公共卫生安全事件对我国人民群众的健康和生命造成了重大威胁。而基层社区作为国家政策的“最后一公里”，成为疫情防控的神经末梢，这对基层社区的疫情防控功能是一场严峻的挑战。本文从无缝隙化应急管理体系角度入手，分析基层社区在疫情防控中的突出优势和所发挥的作用、存在的问题及成因，并针对基层社区防控突发公共卫生事件的建设提出建议。

一、社区在疫情防控中的优势及作用

政府作为新冠疫情防控的重要主体，承担着最大的责任。但是单单依靠政府的力量是无法完成新冠疫情防控这一重大复杂的任务，需要广泛动员其他主体和社会各种力量，共同协作、积极参与到这场战役中，形成一个“纵向到底、横向到边”无缝隙化的联防联控应急管理体系。无缝隙化管理理论旨在建立流动的、灵活的、弹性的、完整的、透明的、连贯的组织。在新冠疫情的联防联控主体中，基层社区是其中不可忽视的重要力量，它具有的以下优势和作用。

（一）快速、准确收集信息

社区是人们日常生活的基本单位，是社会治理的基本单元，也是全国范围新冠疫情应对的第一现场[1]。社区掌握着居民生活的情况，能够及时收集并核对更新疫情相关信息。是否能够掌握真实、有效的信息，是疫情防控的基础。

（二）落实、执行防控措施

从中央到地方各级颁布的疫情防控政策和措施，如对社区采取封闭式管理[2]、严禁外来人员进入、出入小区测量体温、公共设施消杀工作等，这些防疫措施最终都需要有人来执行和落实。社区作为执行政策和措施的第一线，直接影响着疫情防控措施的执行效果，是否能够精准、连续地执行防疫措施，是疫情防控的关键。

（三）动员群众、积极自治

社区的安全程度直接影响每一位居住在社区里居民的安全，这是居民们尤为关心的方面。在突如其来的疫情面前，社区可以有效动员居住在其中的居民，充分组织和利用人员、物资共同抗击疫情[3]，发挥社区自治功能。

（四）参与应急管理全周期

在事前，社区可以对居民进行宣传教育[4]，起到事前监测作用。比如，社区中有疑似或病例，社区工作人员可以帮助医疗、流调等政府工作人员进行事中救助隔离，协助居民解决居家隔离中的物品采购和分发问题等。在疫情结束后，社区可协助开展事后补偿、安置和心理干预等恢复重建工作。

二、社区在疫情防控中的问题及其原因

（一）权责不明，无案可依

在此次大型公共卫生安全事件中，社区在阻隔新冠疫情传播中扮演了极其重要的角色。但由于其平时最主要的工作是管理和维护安全，并非常态化的行政执行主体和应急管理组织，所以导致社区缺乏有效的应急管理预案和明确的疫情防控预案，在疫情初期显得手足无措。在应对新冠疫情时，居民委员会的具体权力和职责划分也不明确，平日对参与公共安全卫生事件的应急管理也没有相关观念，加上缺乏明确的疫情应急处置预案，导致居委会执行防疫措施时“无案可依”，显得没有底气，遇到居民拒不配合的情况时不能很好的处理。

（二）层层加码，沟通不畅

重大公共卫生安全事件需要多个部门共同配合处置，而在新冠疫情初期，由于对疫情的传播程度、严重程度认识不足，各个部门在疫情防控中的沟通不畅、缺乏整体性的统筹安排，导致同一工作重复部署。社区是最基层的行政部门组织，受多个部门的监督和管理，由于各部门在疫情防控工作中的沟通和统筹问题，基层社区一线防疫工作人员经常受累于来自不同部门要求的内容几乎相同工作的重复执行中[5]，使大量的人力、时间和精力被浪费。除此以外，各部门为确保疫情防控效果，保证在自己管辖区域内不出问题、不被问责，在现有防疫政策要求的基础上，层层加码，甚至采取“一刀切”的方式设置更加严苛的防疫要求，基层社区只能按部门要求，机械化的执行，导致劳民伤财，使城市和人民的生产生活全部停摆，甚至出现多起完全没有必要的对家养宠物猫狗的“无害化处理”事件。

（三）资源缺乏，能力不足

平日维护社区正常运转需要的工作人员并不多，且当前基层社会依然以上了年纪的工作人员为主。但在疫情防控中，既要進行地毯式排查登记，同时又要做好宣传教育和消毒杀菌工作，甚至需要协助购买分发蔬果食品以及负责运送发热病人去医院的工作，急需大量有能力、有体力、懂应急相关专业知识的社区工作人员[6]，以便在紧急公共卫生安全事件下能够进行快速反应和处理。除了人力资源缺乏外，社区还缺乏防疫所需的基础物质资源，如口罩等防护装备、消杀工具和隔离硬件等。这是由于社区是基层的自治组织，大多没有集体经济收入，且没有应对紧急公共卫生安全事件的人财物准备，在春节期间响应疫情处置，既无以前的储备，也无能力立即筹备[7]。除此之外，由于社区卫生服务机构长久以来的“重医轻防”现象普遍，社区卫生服务中心也同样存在缺乏专业人才和疫情防控物资的问题，甚至基层卫生工作人员的防护设备更加匮乏，并且社区卫生所在布局上也难以满足疫情防控的隔离要求。原本应该与大医院形成一个无缝隙连接的联防联控的疫情防护网络的社区卫生服务中心，诸多限制使得其开展有效的疫情防控困难重重，难以坚守住居民健康的第一道防线[8]。

三、社区在疫情防控体系中的完善建议

（一）社区防疫法制化

社区防疫要想名正言顺，执行措施时有底气、有实力，在部门和居民眼里被重视、被认可，则需要将基层社区这一防疫的最基础关口依法依规纳入疫情防控体系，形成一个从上到下无缝隙的联防联控阵营。只有将社区防疫纳入法制化轨道，才能赋予社区合法合理权限掌握居民信息，建立社区、物业、派出所、社区卫生中心之间信息互通渠道，筑牢居民安全第一道防线，同时也要依法保障居民信息隐私安全。

（二）形成无缝隙化联防联控体系

虽然我们有多部门合作处置应急事件机制，但是此次新冠疫情中社区在基层的作用仍不可小觑，尤其是社区在事前进行了安全卫生宣传教育工作，这意味着将防疫的关口前移，提高了整体应急管理体系韧性。推动防疫关口前移，完善社区安全风险预防体制，完善突发事件预警系统，提升监测预警能力，坚持及时公开透明发布信息，通过摸查排查和宣传教育等手段，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前。同时，注重社区针对各类紧急事件作出预案，在内容上结合本社区特点突出应急工作重点，在演练上注重与各应急管理部门协调联动，并积极组织居民学习应急知识和增强紧急情况下的自救能力，在体系上真正形成从中央到地方部门再到基层社区甚至公民个人无缝隙的应急链条。

（三）积极发挥领导效能

队伍好不好，全看领头羊。在疫情防控和今后社区在应急管理中的作用发挥，重点在领导作用的效能发挥上。建设一支统一指挥的专家领导队伍，直接领导各个社区的防疫工作，进行统一指挥安排，以防止政出多门、多头领导和重复部署，提升沟通效率和行政效能。同时，各社区的信息汇聚共享到统一指挥部门，有利于全面、精准地把控防疫进展，也有利于领导机构尽快了解基层防疫中的问题，尽快解决群众难题。

（四）加强社区防疫人力及物资保障

注重基层社区应急保障场所的规划及建设，尤其需要提升社区服务中心为居民提供服务的能力，加强社区卫生所的专业人员配备、健全基础卫生设备、改善社区卫生场所医疗条件、提升基础医疗物资储备。要将医疗人员在疫情中工作的津贴和补助切切实实地发放到每位医疗工作人员手中。在医护人员奋斗在第一线时，社区还应切实保障并照顾医护工作者的家属，让基层、一线工作人员工作无后顾之忧。同时，注重社区相应应急物资储备，并定时检查物资有效日期，及时更新物资，对于临期物资可在演练中进行消耗，市面上如有新型防疫物资可酌情储备。除此以外，社区急需大量专业人员，应有计划地培养和聘用一批具有应急处置能力的社区工作人员，在上级领导部门的规划部署下，在临近社区形成一个较完整的应急专业人才队伍，并鼓励有应急管理专业能力的人才奉献基层，参与到基层社区工作中来。大量吸纳应急情况下能够及时响应的志愿者、网格管理人员和社区居民骨干，由这些人组成社区风险治理队伍，构建“横向到边，纵向到底”的无缝隙化社区联防联控网络，形成横向协同、纵向贯通的、能够承受安全紧急情况的社区治理体系。

参考文献：

[1]   李菲菲，庞素琳.基于治理理论视角的我国社区应急管理建设模式分析[J].管理评论，2015，（2）：197－208.

[2]   新华网客户端.哈尔滨发布公共对全市所有居民小区实行封闭管理[EB/OL].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1657699318661882434

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[3]   卢芳.社区在突发公共卫生事件中的作用[D].大连：东北财经大学，2005.

[4]   合肥第一生活门户网.疫情防护，人人有责[EB/OL].http：//news.we-hefei.com/system/2020/01/27/011679344.shtml，2020-01-27.

[5]   人民日報.走访6小时填表2小时：基层抗疫不能这么干[N/OL].https：//baijiahao.baidu.com/s？ id=1657322504370108005＆wfr=spider＆for=pc，2020-02-01．

[6]   中国经济网.社区疫情防控最前线需要什么？[EB/OL].https：//baijiahao.baidu.com/s？ id=1657693403090384321＆wfr=spider＆for=pc，

2020-02-05.

[7]   涂启亮，张泰山.基层社区在新冠肺炎疫情防控中的功能探析——以湖北省X县Q镇城区社区为例[J].湖北师范大学学报：哲学社会科学版，2020，40（3）：5.

[8]   张霄艳，孙枫华，方鹏骞.城市社区在"新冠肺炎"疫情防控中的基础作用与思考[J].中国卫生事业管理，2020，37（5）：4.

The Role of Community in Epidemic Prevention and Control in Seamless Emergency Management System

Liang Mengmeng

（Business School， University of Shanghai for Science and Technology， Shanghai 200093， China）

Abstract： During the prevention and control of the COVID-19， from the country to the provinces， cities， counties and townships， all attach great importance to the important role of grass-roots communities in joint prevention and control. Grass roots communities have four major functions in the prevention and control of COVID-19， namely， rapid collection of information， accurate implementation of prevention and control measures， mobilization of mass autonomy， and participation in the emergency management cycle， laying an important foundation for the success of epidemic prevention and control. However， we should also face up to some problems exposed in the epidemic prevention and control of grass-roots communities， and take this as an opportunity to put forward suggestions on the construction of the prevention and control function of grass-roots communities in response to public health emergencies.

Key words： epidemic prevention and control; emergency management; community; seamless interstitial

[责任编辑   柯   黎]