城市社区治理政策的央地耦合研究

卢华　王兴龙

摘   要：选取2011—2020年国家及贵阳市颁布的社区治理政策，通过政策文本分析，认为中央和地方城市社区治理政策结构呈现“求同存异”的耦合关系，二者保持政策目标一致性，但在政策对象和政策工具的构建领域有区别。剖析发现，社区治理不是单一的简政放权，要利用好政策工具多样化特征，将社会力量吸纳进基层社会治理，共同推进城市治理体系现代化建设。

关键词：社区治理；政策文本分析；政策结构。

中图分类号：F207       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）04-0068-03

党的十九届四中全会提出“社会治理共同体”的概念[1]。十九届五中全会强调，要实现社会治理特别是基层治理水平明显提高的目标[2]，为社会治理提供了理论依据。2011年贵阳市开展以新型社区为主的城市基层管理体制变革；2020年再次改革，撤销社区服务中心改设街道办；贵阳市“十四五”规划提出，要实现市域社会治理现代化[3]。贵阳市多次进行社区治理体制改革，在提升社区治理能力方面积累了宝贵的治理经验。对中央和地方城市社区治理的政策变迁及结构剖析，对加快我国城市社会治理现代化建设具有实践指导意义。

一、研究回顾

费孝通提出，社区是由若干个社会群体或社会组织聚集在某一地域里，形成的一个在生活上相互关联的大集体[4]。国内学者对城市治理的研究始于“城市治理模式”的出现[5]。学者们将我国城市社区治理过程进行阶段划分，分为探索、转型、建设和治理四个发展阶段[6]。大数据技术的发展为城市治理增加了新的内涵，城市智慧治理推动中国新型城市治理模式的形成与发展，成为新世纪我国学术界及实践界的关注焦点[7]。进入新世纪以来，有關城市社区治理的学术论文在《中国行政管理》《公共管理学报》等权威期刊不断涌现，但相较城镇化和经济快速发展，城市社区治理的研究成果与现实需求仍有不小差距。为更好把握城市社区治理的政策演变规律，本文在政策文本分析的基础上，归纳政策演变的方向和趋势，探析中央和地方城市社区治理的内在关联，为下阶段城市社区治理提供一定解决思路。

二、文本处理

（一）研究方法

文本分析法是一种从文本表层到文本深层的研究方式，被公认为是一种量化管理认知的途径。它有助于挖掘文本中不能被普通阅读所把握的深层含义，通常被用于政策文件的分析研究中[8]。借助政策文本分析法，通过关键词和央地政策结构分析，探析近10年央地城市社区治理政策体系的焦点及变迁趋势，揭示央地城市社区治理政策的内在关联，并为下阶段城市社区治理发展提供相关对策建议。

（二）政策文本收集

通过北大法律信息网（http：//www.chinala winfo.com）检索2011—2020年间“社区治理”“社区管理”等关键词。为确保数据的整体性，还通过国务院政策文件库、民政部政务公开网进行文本收集，经筛选排除领导人讲话、信函、批示等文本，共计获得政策文本37份。贵阳市经历两次较大的社区管理体制改革，具有一定代表性，故选贵阳市作为地方城市社区治理的政策研究样本并通过北大法律网、贵阳市及民政局政务门户网搜索关键字，排除无关文本后获得地方文本42份。

（三）关键词提取

用Python软件分别对中央和贵阳市政策文本进行高频词统计，并对中央及贵阳市的政策文本高频词，以人工阅读筛选方式对排名前60的高频词去重，排除如工作、事项、相关等无关词及干扰词，最后由中央政策文本高频词筛选出51个关键词，由贵阳市政策文本高频词筛选出50个关键词，并形成中央—贵阳市城市社区治理政策文本关键词表（表1）。

三、央地政策结构对比

剖析央地城市社区治理政策的关键词表（见表1）发现央地政策文本关键词呈现相互对应关系。据此分别对央地政策文本关键词进行政策结构归类，归类后提取的关键词均可划分为政策目标、政策对象、政策工具3个类别，将二者归类后的关键词进行匹配，得到以关键词为基础的城市社区治理政策结构表（见表2），对结构表中的关键词进一步解析，得以发现央地城市社区治理政策的内在耦合关系。

（一）政策目标

反映中央政策目标的关键词有创新、完善、能力、发展和健全，体现国家注重能力建设推进城市社区治理能力现代化。关键词自治、社区管理、参与和群众性，体现我国在政治上正确行使民主权利，依法保障人民群众民主权利的行使，促进多元利益主体参与城市社区治理。关键词“依法”则体现了我国在城市基层治理方面全面依法履职，推进中国特色社会主义法治体系建设从基层抓起。贵阳市与中央政策目标关键词可一一对应，而关键词提升、落实、推动和强化则体现了地方政府除了政策目标保持与中央一致外，侧重点更多体现在政策落实，因地制宜制定城市社区治理政策实施方案，保证和监督政策目标落实。

（二）政策对象

央地二者的政策对象呈现一一对应关系，都包含政府、基层、部门等政府机构类词，说明中央和地方政策的实施对象具有协同性；都注重政府主导作用，规范引导社会力量参与城市社区治理。区别在于贵阳市政策对象的关键词如服务中心、党组织，说明贵阳市在创新社区治理下了较大工夫，特别是近年在创卫创文、服务居民等方面作用明显，社区治理和建设水平得到大幅提升，受到社会各界和广大居民的好评。

（三）政策工具

政策工具是一种将政策的目的、手段及价值与政策实施后，试图达到理想状态有机结合起来的手段和方法。根据政府干预程度的高到低，可将政策工具划分为强制性工具、混合型工具及自愿性工具[9]。将中央和贵阳市的政策工具进行归类，通过归类结果反映出政策工具多样化特征。强制性工具表明政府干预程度高，包括制度机制中的政策、制度、机制、意见和执行机制中的治理、建设、建立等关键词。混合型工具包括领导机制中的领导、管理、支持、意见和协作机制中的协商、综合、信息关键词。自愿性工具包括服务机制中的服务设施、公共服务、社区服务、保障等关键词。对归类后的政策工具加以剖析发现，中央和地方政策工具存在共性问题，都依赖于政策工具的强制性，政府采购、社会力量等多元化市场参与措施力度不够，这不利于城市社区治理成果推广，阻碍了城市社区治理政策创新效益。

四、结论与建议

（一）结论

一是央地城市社区治理政策呈现“求同存异”的耦合关系。对中央政策关键词的比较和政策目标、对象、工具三个维度内容进行剖析，揭示了中央和地方政策求同存异的耦合关系：在政策主要目标和政策落实上，地方政府保持与中央政府高度一致，地方政府根据自身发展制定地区政策助推特色社区治理。二是政府对基层城市社区治理干预程度大，央地政策工具中体现强制性工具的关键词较多，城市社区治理主要依靠自上而下的行政命令，部门职权下放不够，政府过度干预社区管理，造成对基层社区治理的越位。

（二）启示

基于上述结论，针对如何促进政府发力、加速城市社区治理现代化、提高城市社区治理政策的精准实施提出如下建议。

首先，中央政府应鼓励地方政府实施具有地方特色的治理政策，鼓励地方政府创新，推动城市社区治理与地方经济发展相结合，注重在宏观层面对地方政策实施的监督、考核和指导。中央政府还应积极开展城市社区治理示范点、试验区等创新建设，借助每年的“社会治理创新奖”案例，推动优秀城市社区治理经验传播。

其次，政府探索下放行政事项，强化对基层组织特别是社区组织和自治组织基层治理的教育、培训与引导。要将城市社区治理过程中存在的社会、经济和文化结构中存在的分歧和结构性冲突转化为具体的诉求和压力，有效化解矛盾，提高人民的生活質量，增强人民的获得感、幸福感和安全感[10]。以政府主导、社会参与为核心制定社区治理政策，做政府的“减法”、社会的“加法”，注重基层组织及人民群众的参与。

再次，地方政府要发挥大数据优势，建设完善智慧型社区，为群众参与社区自治提供施展平台。城市社区治理应着力于让社会力量运转起来，建立有群众参与的社区治理平台，营造有凝聚力和向心力的社区治理共同体。贵阳市数字化城市管理工作在过去12年的发展中取得了一些成绩，当前要借助大数据发展优势，搭建完善的城市社区治理平台，主动以互联网大数据等信息技术推进地方城市治理体系、治理能力和治理队伍现代化建设。

最后，加强城市社区治理法制化建设。法律是最具执行力的规范，只有依照法律社区治理工作才有章可循。习近平总书记在福州市军门社区考察时曾强调：社区在全面推进依法治国中具有不可或缺的地位和作用[11]。贵阳市在推进城市治理体系和治理能力现代化建设过程中，不管是市级部门简政放权，还是加强创新搭建适合群众参与的治理平台等措施，其背后都离不开法律的保障与约束。

参考文献：

[1]   武小龙，康旭晖.网格化治理：多元主体的参与逻辑及实践困境——一个增权理论的分析视角[J].社会工作与管理，2021，（5）：83-89.

[2]   杜鹏.土地陷阱：社区治理转型的空间逻辑与调控机制[J].西南大学学报：社会科学版，2021，（5）：47-57，224.

[3]   中共贵阳市委机关报.中共贵州省委十二届八次全会在贵阳举行[N].贵阳日报，2020-12-10（A01）.

[4]   《社会学概论》编写组.社会学概论（试讲本）[M].天津：天津人民出版社，1984.

[5]   郭鸿懋.城市的整体经营与城市建设的产业化发展[J].城市，2001，（1）：3-6.

[6]   魏娜.我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新[J].中国人民大学学报，2003，（1）：135-140.

[7]   张小娟，贾海薇，张振刚.智慧城市背景下城市治理的创新发展模式研究[J].中国科技论坛，2017，（10）：105-111.

[8]   马忠，原霞霞.思想政治理论课教学中的文本分析法探究[J].思想理论教育，2016，（11）：67-72.

[9]   陈振明，张敏.国内政策工具研究新进展：1998—2016[J].江苏行政学院学报，2017，（6）：109-116.

[10]   张跃然.反映社会还是塑造社会？——国外社会学讨论“政党-社会关系”的两条路径[J].社会学研究，2018，（3）：216-241，246.

[11]   吕燕云，周晨虹.习近平关于社区治理重要论述的理论定位与实践向度[J].安徽行政学院学报，2021，（2）：89-94.

[责任编辑   兴   华]