征询式民主：地方改革创新中的征求意见——全过程人民民主视角的考察

邓大才，曾庆华

(华中师范大学 中国农村研究院，武汉 430079)

在西方国家有一个经典的争论：政治与行政是“二分化”吗？这一经典的争论源于西方政治制度现代化的讨论，即要实现政治制度现代化，就得将政治(民主)与行政分开，坚持行政理性、行政中立。如果行政过程融入民主的因素，就会使官僚无所适从，政策无法执行，进而违背价值中立的原则。因此，西方主流理论一直坚持政治与行政要严格分开。但是，中国与西方国家有着不同的政治制度，中国坚持中国共产党领导下的“议行合一”的制度，特别是要实行全过程人民民主。因此，西方的政治和行政分立的理论无法解释中国政治过程、行政过程中的很多行为，特别是地方政府的改革创新行为。事实上，无论任何时期，地方政府和官员们在推进改革创新过程中都会融入民主的过程，都会听取政府部门、官员以及大众的建议、意见，以完善改革方案和政策措施。所以，本文以地方政府改革创新中征求意见为对象，考察地方政府在推出新的政策、改革方案过程中的民主方式、民主行为以及民主程度，分析地方政府改革创新在全过程人民民主过程中的地位和作用。

一、文献梳理与问题提出

由于官僚行政与民主的因素是政治学中的一个经典问题，西方学者对此进行了深入研究，概括起来主要有三种观点。

1.官僚行政过程中没有民主

官僚过程要追求行政理性、行政中立，不能有道德问题和价值问题，因此官僚行政过程没有民主的位置。官僚政治的创始者韦伯就认为民主行政是一种“乌托邦”，只有在地区性、参与人数有限、任务比较简单的情况下，行政中才可能有一定的民主，而且后者也是前者的历史起点[1]。可见，韦伯将民主过程与行政过程严格区分开，行政过程中不能有民主因素。行政学的创建者威尔逊也持这样的观点，行政机构是行动中的政府，它是执行机关、实施机关，执行法律，受政治的控制[2]216-234。古诺德将政治分为“国家意志的表达”和“国家意志的执行”，前者是“政治”，后者是“行政”[2]18，行政执行必须不抱成见，公正无私。显然，在威尔逊和古诺德的研究中，政治需要民主，行政则需价值中立。我国学者曾莉也认为，官僚制从娘胎一出来就带有与民主对抗的属性，官僚制“反民主”是现代性困境的一种表现[3]。

2.官僚行政过程应该有民主

当然，也有很多学者认为，官僚行政过程中应该有民主的位置和功能。民主行政先驱德怀特·沃尔多认为，需要审慎考虑“正统的”公共行政思想，行政与政治需要达到某种程度的调试，行政过程既需要高水平的官僚体制，但也需要实现民主、平等和代表性的民主价值[4]。Farazmand指出，讨论没有官僚制的民主是一个伪命题，因为两者可以加以整合，无论缺少哪一方都行不通，当今世界所有政治当局都是由官僚制行政系统组成的[5]。Richardson认为，民主和官僚制是密切相关的，不能真正分开。官僚主义是现代社会实现民主的最佳途径，民主权力的合法行使需要行政机构[6]。Frederickson认为，传统官僚制以效率和经济作为公共行政最主要的价值，但在这一价值观的主导下，社会中的不平等和不正义现象愈演愈烈，因此必须建立以参与、公正为核心价值的新行政模式[7]。中国学者郜清攀、杨弘也持这类观点，提出民主与官僚制是统一的关系，民主赋予了官僚制得以运行的现代属性，民主程序赋予了现代官僚制以政治合法性，是现代官僚制得以合法运行的政治前提[8]。

3.官僚行政过程中可有一定的民主因素

在学术界还有一种观念，认为官僚行政过程总体是上行政理性、价值中立，但是在某些环节可以有一定民主因素，这样可以使民主制度更加完善。如前面所述，韦伯就认为“民主是行政的起点”，即在行政之前可以有一定程度、一定范围的民主。Mosher认为，专业化以及技术和社会复杂性的增加，使官僚行政过程对受保护的、任命的政府部门的依赖性增加，如任命的官员、授权的官员、选出的代表脱离了民主，应该让这样的政府部门和官员受到民主的约束和问责[9]。Wise也持这类观点，认为官僚队伍应要有性别、种族、种姓和宗教等方面的代表性，这样能够增强对本团体、阶层的代表性[10]。R.A.Potter认为，在规则制定过程中公开和民主具有潜力[11]。Asimow也表示规则制度程序是令人耳目一新的民主程序[12]。 S.Jay认为，非民主、不选举、无问责的官僚在破坏民主，应该引进民主与问责制度[13]。J.D. Aberbach主张，官僚要对政治方向做出反应[14]。根据上述观点，官僚行政过程应以价值中立的行政为主，但是在一些环节、部分领域，需要民主协商、选举、问责。例如，在决策前期的信息收集需要民主商议，任命和授权的官僚特别是“第四部门”要受到民众的问责，官僚队伍本身要具有广泛的代表性。

学者们对官僚行政过程中的行政与民主关系的研究具有重要的启迪价值，特别是第三种研究进路，关于官僚行政中适当融入一些“民主因素”的主张，对于解释“议行合一”的中国地方政府行政过程中的民主性具有一定的解释能力。中国地方政府及其官员为了解决地方面临的问题和困难，不断根据地方的现实条件推进政策的改革创新，在这个过程中主持改革的地方政府和官员要按照规则和程序在横向、纵向上征求各个方面的意见。因此，在官僚行政过程或者改革过程中存在民主的过程、因素、方式，当然不同的地方政府和官员对于民主性引入和把握民主程序会因个人和政府的制约条件不同而存在较大的差异。总的来说，现有的民主和行政“二分化”理论以及行政主导下的民主因素观点无法对地方政府创新进行充分的解释，这需要中国学术界对中国地方政府和官员推进政策改革创新行为提供新的解释。

本文在前辈学人的基础上提出了“征询式民主”的概念，并尝试以此解释改革创新过程的行政与民主关系。所谓“征询式民主”就是中国地方政府和官员在推进地方改革过程中向相关部门、同级官员以及社会各界广泛征求意见的民主过程。本文主要研究征询式民主的定义、过程、方式以及民主程度的决定因素，并在此基础上提出完善征询式民主的路径，从而进一步完善全过程人民民主的制度和程序。

二、征求意见的民主过程(1)本文的案例均是根据作者在地方政府中的实践经历以及对地方政府官员的访谈完成的。

在地方政府和官员推进改革创新的过程中，征求意见是一个重要的过程，而且很多程序和环节都会征求方方面面的意见和建议。从实践来看，主要有三个阶段五个环节或者五种征求意见的程序(详见下页图1)。

图1 地方改革创新征求意见的过程

1.改革方案撰写前的调查意见

地方改革创新或者地方性政策出台前，一般会有三个程序：一是外出考察。主要考察政策相关的地方政府，听取已经实施相关改革或者相关政策的地方主管部门、执行部门的意见。在外地考察学习过程中，考察小组很少会与政策对象接触，主要是与政策相关的部门、领导交流，征求意见、收集材料、考察类似政策措施和成效。二是本地调查。改革方案撰写小组会通过正式或者非正式的渠道与政策相关的部门、乡镇或者政策对象座谈、交流，倾听他们对政策出台的意见。改革方案撰写前的调查主要是为出台政策收集资料、了解情况，形成相关的政策思路。三是听取领导的意见。在对外、对内调查的同时，撰写小组也会征求相关领导的意见。如果征求意见的对象是下级地方党委、同级政府分管领导，主要是集思广益；如果听取对象是本级主要领导，就请他确定政策的方向和思路，将领导改革设想融入改革方案。

改革方案撰写前的调查持一种开放的态度，主要是征求改革政策出台的可能性、必要性；对拟出台的改革政策进行整体评估；对撰写改革方案集思广益，收集资料，为正式撰写改革方案做充分的准备。调查前所征集的意见和建议均会纳入政策撰写者的视野，其中不少意见和建议会纳入改革方案。因此，改革方案撰写前的调查、听取意见具有一定的民主性。

2.改革方案撰写中的征求意见

改革方案撰写小组在完成了各个层级的调查和征求意见后，就进入了方案的撰写环节。在撰写过程中也会征求相关部门的意见。一是征求政策研究部门的意见。当撰写者在写作遇到困惑时，会与同级或者下级的政策研究部门讨论，征求他们对具体改革方案撰写的意见。二是征求有关学者的意见。在写作过程中，也会参考相关学者的研究成果，当然比较谨慎的改革者在撰写之前，可能会委托学者进行前期研究，或者与学者就具体的问题进行讨论。现在国家有关部委在出台新的政策前都会购买服务，委托第三方进行独立的研究，提供专家的意见。三是抽调本级政府各个部门、下级政府相关人员及相关学者组成撰写小组。虽然方案撰写过程中征求意见的范围不太广泛，但是依然有参与民主、建议民主的成分。

3.向部门征求改革方案的意见

在改革方案的初稿完成后，将进入正式征求意见阶段，改革者会以方案撰写小组，或者改革小组，或者党委办、政府办的名义向相关部门征求意见，更多的时候是在专门领导小组成员之内进行讨论，即内部研究或者内部讨论。各个部门根据本部门的专业、职能相关性对改革方案提出修改意见。改革方案撰写小组会高度重视这些意见，并根据改革目标和要求进行吸纳和完善。另外，谨慎的改革者会请政府法制部门进行合法性咨询、审查，请法制部门从合法性角度提出意见。

改革方案征求部门意见或者向专门领导小组成员单位征求意见这一程序必不可少，否则就会被相关部门或者成员单位批评为改革程序不到位，或者改革政策不完善。因此，不管是从改革的科学性来讲，还是从改革的程序性来讲，改革承担部门和方案撰写者都会很重视向部门征求意见这一程序。部门会从自身的角度提出建议，重点关注是否有价值，是否合法，是否与本部门的上位法相抵触、相违背。如果出现后种情况则会直接反对出台新的政策。

4.向人大、政协征求改革方案的意见

改革方案完成后，改革承担部门还将邀请人大、政协相关部门或者人大代表、政协委员征求方案的意见，请他们从自己的角度或者部门的角度提出修改意见，进一步完善改革方案。同时，为了保障改革方案的合法性，改革承担部门还会向相关民主党派征求意见。当然，这类征求意见既可以通过正式渠道，也可以由撰写小组征求相关专业官僚或者专业管理部门的意见。人大主要是从法制的角度提出意见，政协则主要是从代表本阶层、本群体的角度提出意见。如果政策仅仅是以党委和政府的名义颁布，那么人大和政协一般不会对新政策提出异议。

5.向基层和社会征求改革方案的意见

通过上述四个方面的征求意见后，改革方案就会相对完善，在提交党委常委会或者政府常务会讨论前还会向基层和社会征求意见。一是向基层政府、村居干部、民众征求意见，请他们从政策对象或者政策执行者的角度提出修改建议。二是通过网络或者媒体向社会征求改革意见，向基层政府和社会征求意见，采取的是点面结合的方式，所谓“点”就是选择一部分干部和民众听取方案的意见；所谓“面”则更加广泛地面向全社会公开征求修改和完善意见，如建立建议信箱、网站、邮箱等渠道，任何人都可以提出自己的建议。

改革方案向基层干部和社会征求意见，不是征求“要不要改革”，而是如何进一步完善改革举措，如何使改革方案更加符合当地实际。基层干部或者民众的意见也会被高度重视，好的建议会被吸纳进改革方案。但是所有建议者都不知道自己的意见是否采纳，自己的意见是否有效，因为政策制定部门不会回复。因此我们可以将中国地方政府改革创新政策的出台称为“开放的黑箱”。因为征求意见是广泛的、民主的、自由的，任何人都可以提出建议，这是“开放的”，但是能否采纳是不知道的，这是“黑箱的”。

三、征求意见的民主机制

地方政府改革方案征求意见是政策出台的一个重要环节，既是重要的政策过程，也是重要的政治过程。

1.征求意见的价值与功能

第一，决策的科学性。在地方改革方案或者政策出台前征求意见，并非如外界所认为的是一种形式或者作秀，因为任何改革方案或者政策的出台，都是为了推动地方经济和社会的发展。因此，地方改革者在征求意见时想获得真知灼见的信息，以便制定出符合本地特点、促进本地发展的政策或者文件。改革方案或者政策越是贴近民生，越是与当地居民息息相关，征求意见就越诚恳，越真实，民主程度也会越高。因此，改革方案或者政策出台前征求意见的过程就是一种追求真实知识、可靠信息的求真过程，更是一种集思广益、追求决策科学化的民主过程。

第二，决策的程序性。虽然地方政府具有一定的独立性、权威性，但是其决策特别是涉及重大改革方案或政策出台的决策必须符合法定程序，因此向社会、部门、人大、政协、法制部门征求意见是一个法定的程序，如果不经过征求意见的程序，或者征求意见的范围不到位，那么出台的政策就没有合法性，甚至违法。在程序性征求意见的过程中，各个部门要对改革方案和政策的合法性、合规性、适宜性、冲突性进行审核。如果改革方案具有冲突性或者合法性问题，就要提出修改意见或者否决性意见。因此，征求意见所体现的决策程序性同样具有科学性的价值和功能。

第三，决策的民主性。实现决策民主化也是征求意见的重要功能。如果说地方政府的决策是一只“黑箱”，社会和居民无法参与，那么征求意见则为“黑箱”打开了一个口子，允许社会、居民及相关人士参与到决策中来，对决策发表意见。来自社会的意见也会引起改革者和政策撰写者的高度重视，更重要的是，地方政府和官员通过征求意见可以了解当地居民的需求，以及可能出台政策的支持度。因此，征求意见具有重要的沟通功能、民主功能。沟通性、表达性、回应性以及征求意见的广泛性都是政策过程民主性的重要体现。

2.征求意见中的民主机制

征求意见的民主功能和民主性体现在各个环节和各个方面。

第一，做不做：民主讨论机制。在改革者或者撰写者在撰写方案前的调查及对外考察过程中就会有对改革方案或者政策的可行性评价。撰写者会征求基层社会、政策对象、政策执行者的意见，重点关注是否需要出台改革方案；出台改革方案好不好；出台改革方案谁是受损者，谁是受益者，谁是最大的政策反对者；如果有反对者，如何应对。这样，调查者或者撰写者就能够通过征求意见对改革的可行性进行评估。如果大家不赞成，改革效果不太好，就会建议决策者取消政策创新。因此，改革前期的调查蕴含了“做不做”的评估，其实就是一种民主讨论的机制。当然，征求意见不会太广泛，即有民主性，但是民主的范围有限。

第二，如何做：民主建议机制。在撰写改革方案前和过程中，改革者和撰写者会向外地官员、本地政策研究者及相关学者座谈、交流和沟通，征求意见撰写政策文本；同时也会向与政策相关的部门征求意见，有时甚至会向上级对口部门请教，请他们站在上级部门的角度提出完善意见。在这个阶段，主要是考虑“如何做”“怎么做”。征求意见、请教或者交流主要是让相关人员提出民主建议，这也具有民主的特点、民主的形式。“如何做”是一种民主建议的机制。

第三，怎么做得更好：民主完善机制。在改革方案完成后，改革者或者撰写者还会将改革方案发给基层政府、社会、人大政协及相关部门，征求修改意见。一是这些方案是否可行，二是是否需要调整，三是是否需要补充。改革者或者撰写者主要想通过这个过程进一步完善改革方案，使其契合本地实际，更具地方特色，促进部门之间的政策协商和沟通，最终实现制度创新，促进本地经济和社会的发展。这个过程同样具有民主性，征求意见的范围更加广泛，大部分意见会进行讨论，其中一部分会被吸纳进改革方案。所以，这一阶段的征求意见是为了“怎么做得更好”而进行的“民主完善”过程，可以称之为民主完善机制。

第四，成效如何：民主预评机制。改革创新或者政策出台是一件重大的事情，涉及各个方面的利益，既要按照地方政府的书记、市(县)长的要求坚决推行，也要进行改革方案或者政策的预评，这个工作主要在调查环节，人大、政协征求意见环节以及法制部门审查的环节。在征求意见时可能会出现以下情况：一是公众意见比较大；二是人大、政协觉得不具有地方性，与地方经济社会条件不适应；三是法制部门认为与上位法或者其他法律冲突；四是预估改革成效不好。如果出现以上一种或者几种情况都可能中止改革，或者调整政策方向，或者延期出台政策。可见，改革方案或者政策出台征求意见还会对改革成效进行“民主预评”，这可称为民主的预评机制。民主预评的范围可能比较广泛，也可能比较狭窄，这取决于改革内容及改革涉及范围。

综上可见，地方改革方案或者政策出台征求意见，具有一定的民主性，尤其是征求意见的民主措施对改革决策会有很大的影响，具体体现为对政策方案的完善性、地方契合性及有限的制约性。当然“征求意见式民主”或者“征询式民主”与西方国家的选举民主、议会民主、审议民主的政策过程和政治过程相比，民主的广度和深度尚存在差距。但是我们仍然不能否定地方改革者出台良好政策的意愿，以及期待通过这种征求意见的若干民主机制来完善改革方案、评价改革方案的实质性价值。所以，征求意见是一种对西方民主的替代机制，是一种适应中国地方政治特点的民主机制，是全过程人民民主的重要体现。

3.征求意见中的民主性决定因素

地方改革方案或者政策出台征求意见，具有一定的民主性，是一种对选举民主、议会制民主和审议民主的替代机制。这种“征询式民主”主要由改革利益的重要性、改革的民生属性、改革决策者的个性及改革程序的严格性所决定的。

第一，改革利益的重要性。征求意见的范围与改革利益的重要性紧密相连。如果改革涉及很多人的重大利益，如宅基地制度改革、养老服务政策改革等，改革方案或者政策征求意见的范围就会越广，就会听取更多的利益相关者的意见；如果改革仅涉及部分人的利益，则征求意见的范围就会小些，听取意见的对象也会少些。一般而言，“征询式民主”的程度与改革利益的重要性呈正向关系。

第二，改革决策者的性格。征求意见的广度和深度与改革决策者的个性，特别是主持改革的领导的责任感密切相关。如果改革主要决策者具有民主的性格，期待能够出台一个契合地方特色且为当地居民满意的改革方案，那么征求意见的范围就会比较大，程度也会比较深。另外，改革方案的撰写者也具有重要影响。虽然改革方案撰写者只有撰写的权利，但是在具体出台方案时，他们操作的空间还是比较大的。如果撰写者认真负责，则征求意见就会更具有广度和深度。改革撰写者的民主性受改革决策者的影响，如果后者具有强烈的民主意识，那么前者也可能更加具有民主意识，反之亦然，即改革决策者和改革方案撰写者之间相互影响。

第三，改革程序的严格性。改革程序也会影响征求意见的广度和深度。如果改革程序比较严格，征求意见的广度和深度都会增加。比较而言，民主性的决策者会通过更多的渠道征求更多人的意见，使民主实施的范围更加广泛。如果改革程序执行不严格，甚至会出现不征求意见的现象。从总体来看，改革程序的严格性与征求意见的民主性呈正相关。

第四，改革的民生属性。改革是否具有民主性及民主程度的高低，还与改革内容的民生特点相关。如果改革内容与民生高度相关，且不具有或只具有很少的政治属性，则决策者可能会广泛征求意见。例如，垃圾处理和保洁政策改革及其方案的出台，地方政府会尽量展示民主过程，如广泛征求意见，欢迎讨论，引导舆论。但是涉及强制实施的一些政策、政治属性强的改革以及比较紧迫的政策，如新冠疫情防控，没有充分的时间来讨论，难以迅速达成共识，则会缩小征求意见的范围，减少讨论，以执行中的微调来代替征求意见。在正常的情况下，即使是政治属性很强的政策，也必须有一定的征求意见程序。因此，无论如何，政治属性的改革都会具有一定的民主性，只是与民生性的改革相比，民主的范围各有不同。

四、征求意见的民主组合与决定因素

征求意见中的民主性，本文称之为“征询式民主”，与西方国家的选举民主、审议民主、竞争民主有着较大的区别。考虑到地方改革创新中，具有政治属性的改革比较少，因此应将政治属性并入改革的利益性，以此考虑改革者的人格属性、程序严格性和改革利益性三者之间的关系及三者对改革民主性的影响。

1.人格属性、程序严格性与民主性

在假定改革利益不变的情况，人格属性与程序严格性两个变量构成了四种经典的征询式民主类型(详见图2)：民主性人格与程序严格性组合将形成高征询式民主类型(A1)；程序严格和威权性人格会形成形式民主(C1)；民主性人格和程序非严格性会形成较高征询式民主类型(B1)；威权性人格与程序非严格性则无法形成民主(D1)。可见，改革者的人格属性和程序性的组合会形成具有不同民主性的改革模式。

图2 人格属性与程序严格性构成的征询式民主类型图3 人格属性与改革利益性构成的征询式民主类型图4 程序严格性与改革利益性构成的征询式民主类型

2.人格属性、改革利益性与民主性

在假定政策出台程序严格性不变的情况下，人格属性与改革利益性也会形成不同的征询式民主类型(详见图3)：在民主性人格和重大利益条件下会形成高征询式民主类型(A2)；在民主性人格和非重大利益条件下会形成较高征询式民主类型(B2)；在威权性人格和重大利益条件下会形成形式民主(C2)；在威权性人格和非重大利益下民主无法形成(D2)。可见，改革者的人格属性和改革利益性的组合也会形成不同民主程度的改革模式。

3.程序严格性、改革利益性与民主性

在人格属性不变的情况下，程序严格性和改革利益性会形成不同的征询式民主类型(详见图4)：在程序严格性和重大利益条件下会形成高征询式民主类型(A3)；在程序严格性和非重大利益条件下会导致形式民主(B3)；在重大利益和程序非严格下会形成较高征询式民主类型(C3)；在非重大利益和程序非严格条件下则不会出现民主(D3)。

4.人格属性、利益性与程序性

征求意见的广度和深度，即征询式民主的程度取决于决策者的人格属性、改革利益性、改革程序严格性，所以征询式民主是三者的函数。

为了便于分析和考察，在此建构一个二维象限曲线图(详见下页图5)，考虑在某一地区，领导人的性格在一定时间内是既定的，因此领导人的人格属性的民主性是一条水平的直线(L4、L5、L6)，而征询式民主的程度则与改革利益性、程序严格性相关。相对于程序严格性，在征求意见的过程中，改革利益性对改革民主的影响更广、更深，因此在同一影响程度时，改革利益性的民主曲线(L1)比程序严格性的民主曲线(L2)要高。改革利益性民主曲线L1和程序严格性民主曲线L2会综合成综合曲线L3。

图5 人格属性、改革利益性、程序严格性与民主程度

不同地区的改革决策者的人格属性不同，因此会形成不同的人格直线，如L4、L5、L6三者分别为中性人格(假设为中性的政治人格，所谓中性就是既不偏好民主，也不偏好威权)、民主性人格与威权性人格。三条人格民主直线与改革利益民主曲线L1的交点分别是A、A1和A2，与程序严格性曲线L2的交点分别是C、C1和C2，与综合曲线L3分别交于B、B1和B2。

从图4可以发现三个特点：一是改革利益性和程序严格性带来的民主影响都是先快速增长，然后缓慢增长。二是在相同的人格属性时，实现同等民主程度所需要的利益性和严格性是不同的，在民主性人格L5上，获得X的民主性，只需要A1的利益性，却需要C1的严格性，A1远小于C1。三是同等的改革利益性和程度严格性，前者导致的民主性更多，如在E点，程序严格性只能获得Q的民主性，而改革利益性则能够获得A1的民主性，后者大于前者。

根据上述分析，我们可以得出两个阶段性结论：一是征询式民主由决策者的人格属性、改革利益性和程序严格性共同决定。二是在同等条件下，改革利益性的民主程度要高于程序严格性的民主程度。

五、基本结论与延伸讨论

1.征询式民主的基本结论

地方改革过程具有民主性，民主性主要通过征求意见的过程体现出来。西方学者认为中国没有西方式的竞争性选举和问责，政策创新和出台不可能具有民主性。但是，中国有着严格的自上而下的问责，甚至追责，地方政府及其官员为了避免问责、追责，会通过比较民主的方式征求意见，以制定更具有地方特色、更受公众欢迎、更能够促进地方经济社会发展的改革政策。因此，地方官员有民主征求意见的压力。改革政策的出台也有程序性规定，民主征求意见是改革政策出台不可或缺的重要环节，只有征求了意见，政策才具有合法性，这也会促使地方政府和官员以民主的方式广泛征求意见。

地方改革的民主性是由改革的利益性、程序的严格性、改革者的人格属性及改革内容的民生属性共同决定的。这些因素共同决定了地方改革中征求意见的民主程度。因此征求意见的民主性是改革的利益性、程序的严格性、改革者的人格及改革内容的民生属性的函数。其实四个变量可以归纳为两个因素，一个结构性因素，包括改革的利益性、程序的严格性和改革内容的民生属性；二是行为性因素，主要是改革者和改革撰写者的民主偏好与选择。当然，地方政府改革过程中的民主性的结构、行为影响因素与西方民主转型、民主深化的结构性、行为性影响因素不太相同。

2.征询式民主：一种特色的民主形式

征询意见式民主不同于西方的选举民主、竞争民主和问责民主，因为它没有制度化投票表决，也没有制度化的审议，更没有选民的问责。虽然征求意见有程序性的要求，但是没有征求意见的范围、程度的制度性规定，也没有对意见采纳或者不采纳的制度性回复。因此，地方政府改革创新中的征询式民主是一种非制度性的民主，主要表现在以下三个方面。

第一，非内需性民主。西方民主改革的压力主要是选民的压力，这是一种自下而上的压力；但是在中国地方政府的改革创新中，征询式民主源于上级行政压力而非民众自下而上的压力。对于民众而言，这是一种外部给予式的民主，而不是一种内需式民主。

第二，非竞争式民主。西方学者认为，民主一定要有竞争性，至少有争论、辩论，但是中国地方政府出台政策的过程，没有竞争性，也没有太多的公共辩论，或者公共批判。改革者或者方案撰写者抱着谦虚的态度，抱着制定最适应本地发展政策的态度征求各级干部、各个部门和民众的意见，这些意见之间也不会存在竞争性。因此，征询意见的民主是一种非竞争性民主。

第三，非约束性民主，按照西方政治理论，民主最大的特点是约束权力、制衡权力，但是中国地方政府改革创新中的征询式民主不是为了约束改革者，而是为了完善改革方案而推行的“善举”。因此，征询式民主不是一种约束性民主。

但是，不能因为征询式民主具有非制度性、非约束性、非竞争性和非内需性而否定其民主性，从实施效果上看，它是一种有中国特色的民主形式，是中国全过程人民民主的重要体现。

3.征询式民主的限度

通过上面的分析，我们可以进一步评价征询式民主。首先要承认征询式民主也是民主，是全过程人民民主。但是在运行过程中也存在缺陷和不足。一是有限度的民主。征询式民主没有制度保障，也没有民众的约束和竞争的压力，很大程度上取决于改革者的人格属性，而改革者的人格属性是可变的，因此其民主性是不稳定的、不广泛的，是一种有限度的民主。二是行政缝隙中的民主。政府行政本是一个韦伯式官僚体制的运作过程，它追求分工、专业和效率，因而民主性不是行政的题中应有之义。但是，中国地方政府融行政和政治于一体，既有行政，也有政治，政治主要是指改革创新的决策，有决策势必有民主性。而这种政治民主性又是从专断的行政中显露出来的，可以称之为“行政缝隙中的民主”。

对于征询式民主，我们要用辩证的眼光审视，既要看到其民主性，也要看到其局限性。可以从完善制度设计的路径来进一步稳定民主，扩大民主，深化民主。可以将征求意见进一步制度化，强化自下而上建议的回应性，增强改革政策方案形成的透明性，增加自下而上的改革问责，进而增强民众对改革者的制度性约束和监督。