国际环保公约的法律机制障碍及中国方案研究

［摘 要］国际环境保护的法律实践虽在资金、技术和能力建设机制等方面形成了框架方案，但还不能满足全球环境治理的要求。文章认为：破除国际环保法律机制障碍的路径有三个：第一，健全资金机制；第二，完善技术机制；第三，补足能力建设机制。作为最大的发展中国家，我国应在坚持国家主权平等、可持续发展、开放包容、共建共享原则的基础上，通过采取积极维护和落实国际环保公约成果、有针对性地完善相关国内立法以及提高我国在国际环境立法中的话语权等措施，提升我国在全球环境治理中的主动权，发挥负责任发展中大国的作用，以积极有为的姿态，在完善国际环保公约的资金、技术和能力建设机制的过程中提出中国方案，为推动全球经济、社会和生态环境的可持续发展贡献中国智慧和中国力量。

［关键词］国际环境公约；资金机制；技术机制；能力建设机制；中国方案

［中图分类号］D912.6 ［文献标志码］A［文章编号］2095-0292（2023）06-0052-09

［收稿日期］2023-09-26

［基金项目］2023年度最高人民检察院检察理论研究课题“生态环境检察公益诉讼制度完善研究”（GJ2023D42）

［作者简介］赵俊，上海政法学院经济法学院副教授，法学博士，从事环境资源法学研究。

引言

通过全球范围内的环境保护合作，气候变化减缓成效已经初步显现，生物多样性领域也呈现出了清晰的保护路径。为了实现经济、社会与生态环境的可持续发展目标，国际环境公约的保护对象日趋多样化，在促进传统能源转型、新能源开发和利用、气候变化应对、生物多样性保护方面发挥着越来越重要的作用。但这些国际环境保护的法律实践建立在初步的框架公约基础上，在资金机制、技术机制、能力建设机制方面还存在一些不足，这或多或少影响了全球环境治理目标的实现。为了充分保护全球生态环境，合理利用环境资源，高效配置现有的人力、物力和财力，有必要通过研究全球主要环保法律实践存在的问题，捋清破解国际环保实践法律困境的思路，同时提出我国主动参与国际环境保护的路线和方案。

一、全球主要环保领域的法律机制

（一）气候变化领域

控制气候变化的国际法努力走过了一个漫长历程，最终形成一套较为系统的法律机制。在各国的共同努力下，1992年的环境峰会通过了《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》），同时成立公约缔约方大会，每年召开会议讨论应对气候变化话题。在《公约》的基础上，为推动缔约方有效履行《公约》的承诺，缔约方会议相继通过了《京都议定书》（1997年）和《巴黎协定》（2015年）。从《公约》、《京都议定书》到《巴黎协定》，国际社会通过构建气候变化领域的资金、技术、能力建设等机制，为预防和控制气候变化提供了基础性法律保障。

1.资金机制

根据《公约》第11条和第21条的规定，设立气候变化资金机制：在透明的管理制度下资助气候变化的项目，其临时的经营实体是经改组的全球环境基金（GEF）［1］。直至《公约》第四届缔约方大会，全球环境基金才正式作为资金机制的经营实体开始运作。为确保减缓和适应气候变化两个国际合作方面均能得到资金资助，全球环境基金通过其下的信托基金，为发展中国家减缓气候变化提供资金帮助。此外，设立最不发达国家基金和气候变化特别基金，为发展中国家缔约方提供适应气候变化方面的资助。在《京都议定书》下，全球环境基金设立了适应基金，为发展中国家缔约方具体的适应气候变化项目和方案提供资金。为增强资金管理透明度，全球环境基金理事会设立透明度能力建设信托基金。为加强不同领域之间的协作并吸引融资，第十六届缔约方会议成立绿色气候基金（GCF），作为《公约》的另一资金机制的经营实体，该基金与全球环境基金相互补足，以加强对气候行动的投资能力。为有效履行资金机制，缔约方会议下设常务委员会（the Standing Committee），用以协助其履行资金机制方面的职能。在资金管理透明度方面，巴黎气候峰会上缔约方制定透明度能力建设倡议，提倡设置负责透明度管理事宜的机关，该倡议所需资金由全球环境基金信托基金提供。第四届缔约方会议成立遵约联合工作组，缔约方出现不及时提交承诺资金的情况时，该工作组会按照一定的处罚标准扣除该缔约方下一个承诺期的碳排放分配额度。

2.技术机制

《公约》指出：《公约》附件二的国家应向发展中国家缔约方提供无害环境的技术和专有技术。为此，《公约》第9条提出设立附属科技咨询机构，就科学和技术事项提供咨询［1］。附属科技咨询机构同时作为《京都议定书》和《巴黎协定》的附属科技咨询机构，开展技术评估，并协助审查技術机制的履行情况。此外，附属科技咨询机构设立两个政府间技术咨询小组，提供技术方面的咨询服务。另设立技术转让政府间专家协商小组，促进技术信息的交流和审查。为加强技术开发和转让，《坎昆协定》设立技术机制。该机制由技术执行委员会和气候技术中心两部分组成，技术执行委员会主要负责提供技术开发和转让的政策以及行动规制，气候技术中心主要负责建立技术网络，为技术开发和转让提供信息、传播路径［2］。同时设立适应委员会，由该委员会向缔约方提供技术支持和指导。《巴黎协定》对技术机制提出新的要求，要求就技术研究、开发和加强能力开展工作，并要求设立技术框架，为技术开发和转让提供总体指导［2］。在技术融资方面，全球环境基金、气候变化特别基金、最不发达国家基金、世界银行、“气候技术倡议”、绿色气候基金等均为技术开发与改进进行融资，促进和便利技术开发和转让。

3.能力建设机制

《公约》第4条第 6款强调经济转型国家要增强应对气候变化的能力，需要从教育、公众参与、公众获取信息等方面提高国家应对气候变化的能力。提高应对气候变化的能力是有效减缓和适应气候变化的前提和基础，经济转型期国家和发展中国家在应对气候变化能力方面仍较弱。所以，要努力加快建构这两类国家的能力建设机制。《马拉喀什协议》为发展中国家能力建设建立了一个框架，用以指导其能力建设活动。在执行该框架时，着重考虑最不发达国家和小岛屿发展中国家。经济转型期国家不仅要快速增强其能力建设，还需要将其所具备的能力建设知识和经验教训分享给发展中国家，促进和便利发展中国家缔约方提高其能力建设效率［3］（P146-147）。2015年巴黎气候峰会上，缔约方一致同意设立巴黎能力建设委员会，其目的主要是增强发展中国家缔约方的能力建设。在该峰会上，缔约方指出，“能力建设，应当是一个参与型的、贯穿各领域和注重性别问题的有效和迭加的进程。”

（二）生物多样性保护领域

生物多样性保护的国际合作同样经历了漫长历程，最终形成一套相对成熟的法律合作框架。在各国的共同努力下，1992年巴西里约热内卢的联合国环发大会通过了《生物多样性公约》，并设立了公约缔约方大会，会议讨论生物多样性保护专题。经缔约方要求，于2000年通过了《卡塔赫纳生物安全议定书》（以下简称《生物安全议定书》），作为框架公约的具体实施细则。之后，第十届缔约方会议于2010年通過了《获取和惠益分享名古屋议定书》（以下简称《名古屋议定书》）。从《公约》、《生物安全议定书》到《名古屋议定书》，国际社会在生物多样性保护领域以资金、技术、能力建设等机制的建构，为国际生物多样性保护提供运作框架。

1.资金机制

《生物多样性公约》第21条规定了资金机制，由发达国家缔约方及经济转型期国家缔约方，为发展中国家缔约方、尤其是最不发达国家和小岛屿国家缔约方，提供资金、督促其履行《生物多样性公约》的义务。为推动《生物多样性公约》下国际合作的顺利展开，第一届缔约方会议设立信托基金，由联合国环境规划署为该信托基金的受托人，该信托基金的资金来源于缔约方会议商定的缔约国分摊比例。此后，《生物安全议定书》将其财务机制运作机构视为自身的运作机构，为议定书下发展中国家缔约方开展的活动提供资金支持。此外，发达国家缔约方还可以通过多边、区域和其他渠道提供新的和额外的资金。而《名古屋议定书》，同样将《生物多样性公约》的财务机制视为自身的财务机制，由全球环境基金向该议定书缔约方提供资金资助。为加强资金机制的运作力度，缔约方会议决定建立供资信息数据库，由信息交换机制提供此种信息。此外，通过建立一套独立的程序，监测生物多样性供资情况。

2.技术机制

《生物多样性公约》第16条规定发达国家缔约方应按公平原则向发展中国家缔约方提供生物多样性保护的技术，且不能违反知识产权保护的法律规定。第18条提出应促进缔约方之间的科技合作，并建立科学技术合作机制。第25条则设立了科学、技术和工艺咨询事务附属机构，为缔约方提供咨询服务。第六届缔约方会议通过了《海牙部长级宣言》，提出要在秘书处和各国设立信息交流中心，促进技术、科学合作及信息的交流。第十届缔约方会议提出生物多样性技术倡议，该倡议的主要内容包括《生物多样性公约》规定的技术转让和科技合作事项、能力建设和培训等。根据《生物多样性公约》第18条第3款的规定建立信息交换机制，就促进国际科学技术合作开展活动。同时鼓励建立国家级信息交换机制，促进科学技术合作和技术转让。《生物安全议定书》第20条提出建立生物安全信息交换机制，作为信息交换机制的一部分，加强生物科学、技术等方面信息资料和经验的交流。《名古屋议定书》设立获取和惠益分享信息交换机制，作为信息交换机制的一部分，向缔约方提供遗传资料的获取及惠益分享服务。

3.能力建设机制

《生物多样性公约》第12条、第13条和第17条就能力建设中的培训、公众教育和信息交流内容进行了规定。其规定：开展上述能力建设活动时应考虑发展中国家的特殊需要。随后，第二届缔约方会议上通过的《关于实施生物多样性公约的雅加达部长声明》指出要协助发展中国家建立自己的能力建设体制。《生物安全议定书》第22条规定，各缔约方应通过全球、区域、分区域合作等方式，协助发展中国家和经济转型国家缔约方建立和加强生物安全能力建设。第五届缔约方会议和第六届缔约方会议就《全球生物分类倡议》的内容进行规定，明确建立区域网络，以满足各缔约方在实施公约生物分类方面的需求。《名古屋议定书》提到开展能力建设，应对发展中国家缔约方的国家建设能力进行评估，查明国家能力建设需要事项。

（三）能源利用领域

随着能源利用技术的提升以及能源利用国际合作实践的发展，能源利用逐渐分离为两大界域：一是“传统能源利用”，如煤炭、石油等不可再生能源领域；二是“新能源利用”，如地热能、风能等可再生能源领域［4］。由于各国、各区域存在的能源种类不同，能源利用需求不一致，国际层面并不存在统一的可以规制全球能源利用的国际公约。因此，能源利用领域衍生了不同类型的能源利用国际组织，在区域范围内引导着能源利用的国际合作进程，以此推动着能源利用的绿色转型步伐。

目前，出台能源利用绿色转型政策的主要国际组织有：联合国开发计划署（UNDP）、国际能源署（IEA）、国际可再生能源署（IRENA）；主要区域联盟有：欧盟（EU）、非盟（AU）；亚洲地区能源利用的绿色转型政策主要表现为金融机构的相关措施，如亚洲开发银行（ADB）。这些国际组织（机构）、区域联盟在能源利用中的资金、技术和能力建设机制如下表所示：

1.资金机制

联合国开发计划署（UNDP）联合国能源机制获得了政府、多边机构、私人基金会、公司、非政府组织等的财政和实物承诺。联合国开发计划署还提倡加强能源利用国际合作项目与私营部门之间的合作，加速资金流转进程，为能源利用国际合作的运作提供资金保障［5］。

国际能源署（IEA）原则上由国际能源署成员方每两年确定一次缴款。涉及能源利用国际合作时，各国和利益相关方也可以自愿捐款。为保证资金利用透明度和公正性，国际能源署采用经济合作与发展组织的财务管理框架，通过任命成员方最高审计机关管理资金的方式，对资金利用进行独立的外部审计，确保能源利用资金使用的透明性、公正性［6］。

国际可再生能源署（IRENA）国际可再生能源署成员方可以根据联合国大会确定的联合国分摊比例缴纳强制的会员费，还可以通过自愿捐款等方式筹措能源利用活动资金，为国际可再生能源署的核心活动和行政费用提供资金［7］。

欧洲联盟（EU）欧盟开拓了欧盟可再生能源融资机制、跨境合作融资等资金筹措与管理模式。在可再生能源利用资金机制建构问题上，欧盟采用奖惩结合的模式，将成员方温室气体排放是否达到最低国家参考点，作为成员方是否需要采取额外措施的衡量标准。如果欧盟中的成员方出现没有达到最低参考点的情况，那么该成员方可以向欧盟可再生能源融资机制提供自愿的财政付款，弥补其他参与国成员在能源利用设施建造上的花费。另外，从成员方付款、欧盟基金或者私营部门捐款也可以获取能源利用资金。为此，能源总局必须以定期向成员方提供资金利用状况报告的方式，加强资金利用的透明度。此外，可以通过竞争性招标的方式吸纳资金，为私人投资开辟通道。当出现需要跨境合作的能源利用项目时，项目参与者可以根据欧洲授权法案的规则和程序获得“跨境可再生能源项目”资格，进而获得欧洲基金（CEF）提供的研究资助资金和能源利用运作资金，还可以以此获得更高的知名度，提高获得其他来源投资的可能性［8］。为强化对资金的管理，欧盟可再生能源融资机制设立独立的会计制度［9］。

非洲联盟（AU）非盟主张采用开放式的能源利用市场模式，吸引投资者入驻。另外，非盟建议为能源利用基础设施建立国家投资基金、项目准备局，为能源利用合作项目的开发、监测等筹措资金。以优惠的国内投资政策，吸引能源利用合作项目的入驻，获得能源利用项目的运作资金［10］。

亚洲开发银行（ADB）亚洲开发银行主要依靠每个亚行成员方自主明确的相应年份的贷款、赠资、投资款额，吸收更多私营部门参与市场发展进程，进而广泛吸收能源利用运作资金［11］。通过刺激性竞争方式，吸引大量的私人资金投入能源转型国际合作项目进程。亚洲开发银行还采用吸收自愿捐款的方式，扩大能源利用资金池。建立绿色能源联盟，为利用绿色能源的成员方提供融资平台，便于从国际和国内、公共和私人领域为清洁能源国际合作项目筹集资金。

2.技术机制

联合国开发计划署（UNDP）积极推动碳排放交易市场的建立，强调政府与社区沟通的重要性。联合国通过支持各能源利用项目与政府合作建立技术创新研究室，激发能源利用技术的创造、研发，辅以开发计划署创立的“可持续发展实验室”为各能源利用国际合作提供全球性的能源资源信息和能源利用专业知识，努力推动能源利用项目运转［5］。

国际能源署（IEA）国际能源署为区际间的能源利用合作提供权威的数据分析、政策建议以及实际的技术解决方案，提高能源利用国际合作效率。通过能源利用大数据的加持，为绿色能源利用国际合作提供导向［12］。

国际可再生能源署（IRENA）国际可再生能源署内部成立了IRENA行动联盟，在能源利用的国际合作间召开全球对话，讨论行业趋势，分享新能源利用知识和最新能源利用实践，促进可再生能源技术的交流、应用［7］。

欧洲联盟（EU）欧盟为提高能源利用技术的社会适用率，主张加强对市场经济的干预，在技术开发的早期阶段提高技术开发速度。当能源利用技术比较成熟，则采用竞争分配机制，通过竞争性招标或者拍卖促进绿色技术之间的良性竞争，加快成熟的能源利用技术融入市场的进程［8］。

非洲联盟（AU）非盟对能源利用技术进行监管，通过网络数据实时监控能源利用技术的运作进程。另外，通过制定系统操作以及技术操作手册、明确能源利用技术标准、制定能源利用服务协议以及可再生能源技术的技术使用指南，明晰技术标准，帮助能源利用国际合作参与者推动项目进程。当能源利用技术相对成熟时，通过市场竞争的模式，激励各技术设计者提高自身能源利用技术，实现绿色能源国际合作目标［10］。

亚洲开发银行（ADB）亚洲开发银行重视提高来自政府、私营公司、大学和非政府组织等领域的年轻专业人士在能源利用合作项目中的占比、能力和发言权，以此加快能源转型解决方案的建构，推进传统能源升级进程以及新能源利用效率［11］。

3.能力建设机制

联合国开发计划署（UNDP）---

国际能源署（IEA）---

国际可再生能源署（IRENA）国际可再生能源署采用区域培训模式，帮助能源利用国际合作者建立收集、分析可再生能源数据的能力。另外，国际可再生能源署还编制了一系列“数据收集指南”手册，帮助统计员和收集员获取可再生能源数据［7］。

欧洲联盟（EU）---

非洲联盟（AU）---

亚洲开发银行（ADB）亚洲开发银行重视能源利用项目中的能力建设和知识共享。为能源利用国际合作成员方的政策制定者提供具体的指导，帮助他们在能源部门的改革以及能源基础设施建设方面作出正确的决策。通过完善电子版能源利用地图集，为成员方以及利益相关方提供基础设施建设以及基础知识学习的实用手册和其他知识材料，帮助他们提高能源利用合作的能力建设效率［11］。

二、国际环保公约中的法律机制障碍

（一）资金机制中的问题

1.资金来源渠道有限

考察当下的国际环保法律实践，可以发现，无论是在资金机制较为成熟的气候变化领域，还是尚在完善进程中的生物多样性保护及能源利用领域，广泛且丰富的资金来源都是各类国际环保项目顺利开展的必要前提。但是，就目前的国际环保法律实践而言，资金主要来源渠道为：缔约国自主缴纳款项、其他国家或者利益相关方的自愿捐款。当国际合作涉及的相对方较少且国际合作影响范围较小时，这种筹资模式可以筹集到预期资金。但是，当国际合作项目影响范围较大，且并不是所有缔约国都具有相应的出资能力时，这种资金筹集模式往往无法筹集到足够资金。因此，为了给成员方提供稳固的环保资金基础，需要进一步拓宽全球环境保护的资金来源渠道。

2.资金运作透明度待提升

如上可知，国际环境保护的运作资金不仅包括缔约方的自主缴款，还包括其他利益方的自主捐款，这要求环境公约的资金机制必须包含资金运作的详细流程，该流程中包括但不限于资金的来源、性质、数量、分类、定向拨付、使用反馈等，这些流程需要由独立且高效的资金管理机构在专门的资金管理平台上才能完成。目前，部分公约规定了设立资金管理机构、构建资金利用透明机制的总体要求，但是资金管理机构设立的具体方案、运作框架以及透明度监测规则是缺失的。这使缔约方很难查询到资金利用的情况，因此会挫伤缔约方和捐款者为环保事业继续注资的积极性。另外，由于缺乏透明的资金利用机制，公众也很难掌握国际环保资金的利用趋势，有碍其行使知情权和参与权。因此，需要加强资金运作的透明度，保障国际环保资金利用情况的透明化、可預期性。

3.供资责任的惩罚机制匮乏

研究现有的国际环保公约可知，大多领域没有针对缔约方的供资责任惩罚机制，即便是个别有该惩罚机制的环保领域（如能源利用领域），其惩罚机制也只具有道德上的强制性，不具有法律上约束力。这在很大程度上影响了环境保护目标的实现。如在关乎全球人类权益的气候变化领域，供资责任惩罚机制的缺乏拖累了气候变化行动方案落地的进程。此外，供资不力惩戒措施的缺失，会挫伤已缴款者的积极性，更加剧了国际环保资金紧张程度。

（二）技术机制中的问题

1.技术机制的法律定位尚未形成共识

从上文可知，除气候变化领域建立了技术机制外，生物多样性和能源利用领域均未设立专门的技术机制，而气候变化领域的技术机制仍未从实质层面推动气候技术的转让。尽管《坎昆协议》设立了技术执行委员会和气候技术中心作为技术机制运行平台，但由于发达国家和发展中国家缔约方对技术机制的法律定位存在严重分歧，最终决定技术机制通过《公约》下的附属机构向缔约方会议报告，削弱了技术机制的基础地位［13］（P127）。就国际合作而言，当前技术的转让、合作未就技术转让的具体措施、权利行使和义务履行、责任承担等方面构建完善的规则，导致技术机制未能发挥应有的作用，不能从实质层面推动绿色技术的转让与合作。

2.技术机制与传统知识产权制度存在矛盾

要实现全球环境的治理目标，应加强国家之间的技术转让与合作，尤其是在发达国家和发展中国家之间。但按照《与贸易有关的知识产权协定》第31条的规定，传统知识产权制度中将知识产权视为私人财产，予以高度保护，［14］这阻碍了国家之间的技术转让。尤其是发展中国家缺乏资金和能力开展技术研发活动，只能依靠国际合作中的技术转让以较低成本获得绿色低碳技术，但由于传统知识产权制度的限制，发达国家则更倾向于知识产权保护［15］（P108）。在气候领域和能源领域，未正式讨论技术机制与传统知识产权制度之间的关系。在生物多样性领域，《生物多样性公约》缔约方会议仅提出加强合作，有效处理技术转让和知识产权的关系，但未就生物技术的知识产权给予特殊待遇，確保发展中国家尤其是最不发达国家和小岛屿发展中国家便利获取此类技术。

3.技术机制中的资金和能力建设未得到保障

技术机制有效发挥作用离不开雄厚的资金支持和国家能力建设的提高。但发展中国家把发展经济作为国家优先事项，往往缺乏资金和能力进行技术研发。发达国家将技术视为私人财产，不愿与发展中国家合作，导致技术机制在全球环境治理中不能发挥应有的作用。从《联合国气候变化框架公约》等主要国际环境公约的运行实践来看，资金机制都面临着融资渠道狭窄、捐款不到位等问题，发展中国家从技术机制从中获得的资金少之又少。目前，能源国际组织主要从市场、数据交流、技术监管等方面开展能源技术合作，对发展中国家的资金筹集和能力建设问题严重忽视，尤其是最不发达国家和小岛屿发展中国家的资金筹集和能力建设问题，导致这类国家在谈判过程中处于劣势地位，只能以低价出售能源或以高价获得绿色零碳技术，这加剧了当地环境污染和生态破坏。

（三）能力建设机制中的问题

1.能力建设效率有待提高

目前，国际环境公约提供的能力建设机制，主要是通过成员方的推动来实现预期目标。这种模式有个逻辑悖论：需要能力提升的国家往往是发展中国家，在其资金和技术上均处于劣势的情况下，能力提升的效率往往不高。如能源利用领域，为提高绿色能源转化利用效率，需要当地人员参与基础设施建设和能源利用技术的学习培训，这是人力、物力高效配置以及资金合理利用的必然要求，也是最符合成本效益原则的选择。而现实情况是：虽然多数能源政策提出了加强成员方能力建设的目标，但法律条文仅涉及到提高公众参与意识、加强培训等要求，并未提供能力建设的机制体制，这导致发展中国家在资金和技术条件的约束下，很难有效提升绿色能源转化和利用的国家能力。

2.建设效果缺乏独立评估机制

目前的国际环保法律实践，无论是在气候变化、生物多样性保护，还是能源利用国际合作领域，都很缺乏能力建设的评估机制。基本上只能在成员方年度或定期会议上审议能力建设报告，并对后续能力建设工作进行指导。很显然，这种非实时监测能力建设进程的模式，不利于资源的高效利用［16］（P106-116）。此外，由于缺乏独立的能力建设效果评估机构，仅依靠成员方会议对建设进程进行指导，缺乏大数据支撑，不具有客观性和说服力。

三、破除国际环保法律机制障碍的路径

（一）健全资金机制

1.拓宽资金来源渠道

在国际环保公约中，成员方自主缴款、作出财政和实物承诺是实现公约目标的关键环节，这也是履行公约的首要资金来源；此外，成员方可以通过以下方式拓宽国际环境保护的资金渠道。第一，通过广泛传播绿色技术知识，吸引利益相关方自愿捐款；第二，通过市场化手段，如投标、招标方式，吸收那些追求市场回报的市场主体进驻环境保护项目，加速国际环保资金的流转效率，高效配置市场资源，实现环境保护的目标；第三，环境公约成员方在国内就环境保护项目施行税收优惠或者政策扶持等措施，为市场主体提供政策性资金扶持；第四，通过向国际公约重点鼓励的绿色行业进行金融扶持，吸引市场资金流入环境效益好的绿色行业。

2.完善财务管理框架

为了避免资金的滥用或低效使用，国际环保资金的运作过程需要具有透明性和可预测性［17］（P16）。为了实现这个目标，针对国际环境保护中的长期性项目，可以通过聘请国际组织下属的财务机构，利用其较为成熟的财务管理机制，在国际环境公约的决策机构之外，独立且系统地进行国际环境公约的财务运作；针对短期项目，可以经过成员方的集体商议，聘请某成员方内部较为成熟的会计事务所、律师事务所等机构为其提供财务管理等服务，以第三方财务管理的方式保障资金使用的透明度，避免出现国际环保资金滥用的情况。

3.强化供资责任惩戒机制

国际环境法律实践的经验显示：应缴款的主体在限定期限内不出资的现象依然存在，而供资责任惩戒机制的匮乏又间接导致了部分成员方的跟风，致使国际环境保护的资金缺口不断加大。为此，需要强化供资责任的惩戒机制，提高成员方自觉履行供资义务的积极性。如果是长期性的国际环保项目，且成员方人数较多，可通过强行限制参会人数和获得大型基金扶持的方式，促使成员方缴纳款项。如果是短期项目且成员方人数较少，则可以采取惩罚欠款者的方式，补偿其他成员方付出的努力。

（二）完善技术机制

1.在技术机制中增加法律惩罚规则

从国际环境谈判的成果看，发达国家仍然占有主导地位。发展中国家因缺乏国际话语权，在构建统一的技术机制、技术实施框架、增加技术投资等方面均存在劣势，这导致发展中国家并未如期获得技术转让，严重影响了发展中国家环保任务的完成。因此，在国际层面，除了赋予发展中国家更多的话语权外，更重要的是在国际环境公约的技术机制的里，增加惩罚规则。其功能在于：当一国未按照约定履行技术转让与合作义务时，启动惩罚规则，促使该国履行技术转让或合作的义务。如在气候变化领域，可通过减少投票权、无偿转让技术等手段惩罚未按照约定履行技术转让义务的成员方。

2.协调知识产权与技术机制的关系

知识产权会对技术转让形成一定阻力，在国际环境谈判中，需要积极协调知识产权和技术机制的关系，由缔约方就技术机制与知识产权之间的关系在国际保护领域进行谈判，而非在世界贸易组织或世界知识产权组织中进行谈判。同时，应加强与世界知识产权组织的合作，适当放宽知识产权在绿色领域的限制，鼓励绿色技术转让。其次，可在技术机制下设立专门研究知识产权制度的机构，由该机构与世界知识产权组织和世界贸易组织合作，为绿色技术的转让设置灵活条款。此外，应将符合条件的绿色技术纳入TRIPS协议强制许可范畴。

3.提升资金和能力建设之间的协调性

发展中国家能力建设的水平高度有赖于公约的资金总量。有鉴于此，首先，应设立能力建设专项基金，鼓励民间投资和技术转让，充分發挥清洁发展机制在全球环境治理中的作用，利用绿色气候基金协助技术转让与合作项目的开展；其次，在进行绿色技术转让时，应根据发展中国家的需要提供技术人才教育和培训，增强其体制建设能力，以便其利用绿色技术；最后，应建构和完善全球、区域及国家的技术信息交换平台，为各国提供无差别的技术信息交换和合作机会。

（三）补足能力建设机制

1.提高能力建设的公众参与度

能力建设耗时长、较为繁杂，各地区具体情况又不尽相同。因此，全球环境治理目标的实现，除了依靠环保领域专业人才的专业技能，更需要充分发挥当地公众的力量。这就需要通过教育、培训、公共设施建设等方式，提高公众参与环保的能力和参与环保的积极性，夯实全球环境治理的社会基础，确保在当地居民的有效参与下，实现全球环境治理的目标。与此同时，公众参与度的提高，无疑会提升能力建设知识、经验的传播速度和传播范围，进一步提升环境保护的效果。

2.构建能力建设的管理平台

为了实现国际环保能力建设常态化，应当建构一个独立的能力建设管理平台，该平台的功能至少有四个方面：一是为成员方及有能力建设的需求者提供对话机会；二是要对能力建设的进展情况进行动态的监测和追踪；三是对能力建设的经验、数据进行汇总、分析，为需求者提供能力建设数据、指导手册；四是逐步形成能力建设的大数据共享平台，为全球环境治理提供公众能力的建设的数据支撑。

四、我国参与国际环境治理的法律方案

（一）全球环境治理中我国应当坚持的基本原则

作为最大的发展中国家，我国在全球环境治理中具有不可替代的作用。参与全球环境治理，我国应坚持的基本原则有：国家主权平等原则、可持续发展原则、开放包容、共建共享原则。其中，国家主权平等原则是基础，可持续发展原则是方向，开放包容、共建共享原则是途径。

1.国家主权平等原则

国家主权平等原则是指各国不论经济、社会等的不同，其主权是平等的，均享有平等权利、责任。其要素主要有：各国法律地位平等；各国均享有充分主权权利；各国均应尊重其他国家主权；国家领土完整及政治独立不受侵犯；各国有权利自由选择并发展经济、政治和文化制度；各国有责任履行国际义务，并与其他国家友好相处［18］。在加强国际合作、应对全球议题的背景下，强调国家主权平等原则仍有必要，这是因为“对话协商已经成为维护国家主权的主旋律”［19］（P35）。各国通过对话协商的途径，以合法、合理的手段就全球议题进行对话，构建全球性国际合作框架，指导各国开展国际合作，有效解决气候变化、生物多样性保护等问题。因此，我国作为发展中国家，在参与全球环境治理中应坚持国家主权平等原则，坚持我国在绿色国际谈判中的立场，尊重其他发展中国家尤其是最不发达国家和小岛屿发展中国家，将经济发展作为国家优先事项，遵守并按时履行国际义务，与各国友好相处，互帮互助。

2.可持续发展原则

可持续发展包含公平性原则、可持续性原则以及共同性原则，在自然环境资源的利用与经济发展问题上，可持续发展原则要求在进行经济活动时，必须考虑到本代人以及代际之间的公平，并且要保障生态系统在受到某种经济活动的干扰后仍可以保持一定的生产率。另外，遇到关乎全球环境权益的资源保护行为，还要考虑全球共同联合行动的必要性，以此实现人与人之间以及人与自然之间的和谐发展［20］。因此，在全球环境治理的问题上，我国更需要坚持可持续发展原则不动摇。通过国际合作，在气候变化、生物多样性保护、能源利用等方面推动生态可持续发展进程，实现经济发展与环境和谐的共赢目标。

3.开放包容、共建共享原则

参与全球环境治理，需要秉持开放包容、共建共享的原则。采用开放的心态，才能吸引更多志同道合的合作者。秉持包容的原则，才能与合作者成员方共同推进国际合作进程，努力解决项目运作进程中出现的问题。另外，还要秉持共建共享的原则，呼吁各国及相关利益主体参与到全球环境治理中来，提高自身国际合作参与度，在环境保护中及时、有效的分享知识、技术、管理经验，实现环境保护、经济发展的双赢结果。因此，我国需要坚持开放包容、共建共享原则参与绿色国际合作，这样不仅可以提高成员方绿色技术的使用能力，也可以促进我国环境资源的保护与可持续利用，使各国均衡获得绿色权益，进而实现可持续发展的目标。

（二）全球环境治理中我国提升主动权的法律路径

国际环境保护的谈判成果是各国博弈的结果，我国既要维护当前的谈判成果，又要落实现有的成果，增强国家的体制能力建设，主动承担国际责任。同时，我国要努力提高国际话语权，积极参与到国际环境谈判的进程，维护发展中国家的利益，推动发展中国家积极参与国际绿色合作，促进全球环境可持续发展。

1.积极维护和落实国际环境公约的成果

国际环境公约的谈判成果来之不易，我国应以积极主动的态度维护并落实国际环境公约的成果，开展有效的双边、多边、区域合作，敦促各国积极履行国际义务。首先，要加强南北合作。我国应就环境保护与发达国家达成双边或多边协议，尤其是在技术、能力建设方面，提升应对气候变化、保护生物多样性、利用能源的能力。在坚持共同但有区别责任原则的基础上，努力发展本国经济，兼顾生态环境保护，实现绿色低碳发展；此外，我国还应与发达国家紧密合作，尤其需要就落实国际义务与其进行深入对话和协商，完善国际条约的遵约机制，警惕个别发达国家为逃避国际义务退出国际条约，导致国际环境谈判的成果难以落实［21］（P175）。其次，要加强南南合作。我国应与发展中国家加强绿色国际合作，相互扶持，共同提高国家发展能力，在能力允许的范围内，为其他国家提供资金、技术和能力建设的扶持。我国还应加强与欧洲联盟、非洲联盟、亚洲开发银行等区域组织之间的合作，积极维护、落实绿色国际合作谈判成果［22］。同时，我国应致力于提升发展中国家在国际环境保护中的地位，平衡发达国家和发展中国家的利益，推动国际环境公约的目标实现。

2.有针对性地完善相关国内立法

为了推动全球环境治理目标的实现，我国需要有针对性地完善应对气候变化、保护生物多样性、能源利用等领域的国内立法。通过在这些立法中设立独立的国际环境保护章节，明确全球环境治理资金的筹集、运用、监管，技术知识利用、转让，能力建设、人才培养，绿色技术知识传播等要求，为我国参与国际环境保护提供便利的国内法衔接机制，以此提升我国在应对气候变化、保护生物多样性、能源利用等领域的主动权。

首先，在国内立法中增加资金机制的内容，明确资金的筹集、运作、申请、监管、法律责任、信息公开等内容，确保国际环保项目平稳、有序运行；其次，在国内立法中增加技术机制的内容，明确技术研发、技术转让与合作的方式、技术转让与知识产权保护的关系、技术转让与资金机制的衔接、技术人员教育与培训、技术信息交流与合作等内容，提高我国参与全球环境治理的能力；再次，在国内立法中增加能力建设的内容，明晰项目信息交流、人才教育和培训、公众参与等能力建设内容，提高我国参与气候变化、生物多样性保护等绿色国际合作项目的能力；最后，在国内立法中增加监督、法律责任等内容，确保绿色国际合作项目在我国有序开展，积极跟进绿色国际合作项目的落实，通过监管机制、法律责任等方式保障项目实施。

总之，通过有针对性的国内立法，为绿色国际合作项目运作提供保障，从而确保环境资源与经济发展的协调共赢。

3.提高我国在国际环境立法中的话语权

作为最大的发展中国家，我国仍有较繁重的经济发展任务。在国际环境立法的谈判中，坚持发展中国家的立场，是我国义不容辞的责任。而人类命运共同体理念的价值目标就是建设“持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽”的世界，该理念不仅是我国提出的关于全球治理的中国方案，也是全人类的共同理想［23］（P47-49）。当前，人类命运共同体已写入联合国的决议。这表明，构建人类命运共同体已成为世界未来发展方向［24］。

这首先要求我国从人类命运共同体的宽广角度出发，积极参与国际环境法律事務，坚定不移地维护发展中国家的生存权和发展权，尤其是最不发达国家和小岛屿国家的发展权益。我国应始终坚持这一目标，以共商、共建、共享为核心理念，积极参与国际环境法律的制定，充分表明本国立场和观点，推动共商、共建、共享理念在国际环境法律中得到落实，共建清洁、美丽的世界。其次，我国应继续坚持共同但有区别责任原则，为发展中国家尤其是最不发达国家和小岛屿发展中国家争取利益［25］（P300）。再次，我国应主动参与多边、双边、区域合作，掌握主导权，积极开展“一带一路”的各类环保项目建设，在完成自主环保承诺的同时，为其他发展中国家提供资金、技术和能力建设支持，帮助其他发展中国家，尤其是最不发达国家和小岛屿国家发展本国经济、提升国家能力。

结语

加强绿色国际合作是建构人类命运共同体的重要路径之一，对采用绿色技术手段发展经济、保障环境生态资源方面具有重要意义。然而，在目前的国际环保法律实践中，资金机制、技术机制和能力建设机制都存在一些亟待解决的问题，这在很大程度上影响了全球环境治理目标的实现，尤其是应对气候变化、保护生物多样性、能源利用等领域的问题较为突出。为了进一步提升我国在全球环境治理中的主动权，发挥负责任的发展中大国的作用，我国应以积极有为的姿态，在完善国际环境保护资金、技术和能力建设机制的过程中提出中国的法律方案，为推动全球经济、社会和生态环境的可持续发展贡献中国智慧和中国力量。

［参 考 文 献］

［1］联合国气候变化框架公约［EB/OL］.（1992-05-09）［2022-04-08］.https：//unfccc.int/files/essential_background/convention/background/application/pdf/unfccc_chinese.pdf.

［2］联合国气候变化框架公约第二十一届缔约方会议第1号决定巴黎协定［EB/OL］.（2015-12-12）［2022-04-09］.https：//unfccc.int/sites/default/files/resource/docs/2015/cop21/chi/10a01c.pdf.

［3］曾文革，冯帅.后巴黎时代应对气候变化能力建设的中国路径［J］.江西社会科学，2016（4）.

［4］环球信息网.常规能源［EB/OL］.（2021-05-10）［2022-04-09］.https：//www.gpbctv.com/edu/202105/188666.html.

［5］2030年可持续发展议程［EB/OL］.（2015-09-25）［2022-04-09］.https：//www.un.org/ga/search/view_doc.asp？symbol=A/RES/70/1&Lang=E.

［6］国际能源署资金机制现状［EB/OL］.（2021-05-04）［2022-04-09］.https：//www.iea.org/about/structure.

［7］国际可再生能源机构规约［EB/OL］.（2009-01-26）［2022-04-09］.https：//www.irena.org/-/media/Files/IRENA/Agency/About-IRENA/Statute/IRENA_FC_Statute_signed_in_Bonn_26_01_2009_incl_declaration_on_further_authentic_versions.ashx？la=en&hash=FAB3B5AE51B8082B04A7BBB5BDE978065EF67D96&hash=FAB3B5AE51B8082B04A7BBB5BDE978065EF67D96.

［8］欧盟可再生能源融资规约［EB/OL］.（2020-09-15）［2022-04-12］.https：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/？uri=CELEX：32020R1294&from=EN.

［9］欧洲委员会关于可再生能源利用的指南［EB/OL］.（2013-11-05）［2022-04-12］.https：//energy.ec.europa.eu/system/files/2014-10/com_2013_public_intervention_swd04_en_1.pdf.

［10］非洲电力市场监管战略计划［EB/OL］.（2021-06-18）［2022-04-12］.https：//au.int/en/documents/20210618/strategy-development-harmonised-regulatory-framework-electricity-market-africa.

［11］亚洲开发银行宪章［EB/OL］.（1965-12-04）［2022-04-14］.https：//www.adb.org/sites/default/files/institutional-document/32120/charter.pdf.

［12］國际能源署技术机制现状［EB/OL］.（2020-11-26）［2022-04-14］.https：//www.iea.org/about/mission.

［13］陈贻健.气候变化技术机制专门化的困境及其克服［J］.当代法学，2018（1）.

［14］与贸易有关的知识产权协定［EB/OL］.（2017-01-23）［2022-04-22］.http：//ipr.mofcom.gov.cn/zhuanti/law/conventions/wto/trips.html.

［15］于午丁，尹奎杰，李若曦.东北亚气候变化治理中的法律路径探究——以清洁能源合作为视角［J］.东疆学刊，2019（1）.

［16］谷德近.多边环境协定的资金机制［M］.北京：法律出版社，2008.

［17］谷德近.气候变化资金机制研究［J］.政治与法律，2011（11）.

［18］关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言［EB/OL］.（1970-10-24）［2022-05-14］.https：//documents-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/347/58/IMG/NR034758.pdf？OpenElement.

［19］江国华.近代主权概念的演进及其元价值——兼论全球化背景下国家主权的维护［J］.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2004（5）.

［20］环境生态网.可持续发展原则的具体内涵［EB/OL］.（2004-05-23）［2022-05-17］.http：//www.eedu.org.cn/Article/es/envir/edevelopment/200405/1311.html.

［21］田丹宇.国际应对气候变化资金机制研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2015.

［22］新时代的中国国际发展合作白皮书［EB/OL］.（2021-01-10）［2022-05-17］.http：//www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1696685/1696685.htm.

［23］李寿平.人类命运共同体理念引领国际法治变革：逻辑证成与现实路径［J］.法商研究，2020（1）.

［24］何农.人类命运共同体重大理念首次载入联合国人权理事会决议［N/OL］.光明日报，2017-03-25（8）.（2017-03-25）［2022-05-17］.https：//epaper.gmw.cn/gmrb/html/2017-03/25/nw.D110000gmrb_20170325_1-08.htm.

［25］王虎华.国际公法学（第四版）［M］.北京：北京大学出版社，2015.

［责任编辑 孙兰瑛］