突发公共卫生事件应急处置多主体协同机制的构建

许加明，吴润君

（淮阴工学院人文学院，江苏 淮安，223001）

突发公共卫生事件（Public Health Emergency，简称PHE）是指突然发生的有原因或不明原因引起的群体性或地域性的发病、死亡［1］。进入21 世纪以来，突发公共卫生事件在全球范围内屡次发生，自2007 年世界卫生组织颁布管理全球卫生应急措施的《国际卫生条例》后，共有七次突发公共卫生事件被认定为“国际公共卫生紧急事件”，这些事件带来的疾病传播对全球的公共卫生造成了严重威胁。其中，新型冠状病毒感染疫情是百年来全球发生的最严重的传染病大流行，也是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件。由于突发公共卫生事件普遍具有时间突发性、成因复杂性、危害严重性和影响广泛性等特点，给应急管理造成了巨大的挑战。构建突发公共卫生事件应急处置机制，在第一时间对突发公共卫生事件做出响应并尽量减少其造成的损失，成为一项十分重要的研究议题。有学者指出，突发公共卫生事件应急处置是以法律为指导，由中央政府机构制定政策，各地方政府机构配合执行，同时整合社会资源，形成的全国性突发公共卫生事件管理网络协作机制［2］，是集“中央—省—市”三级一体，政府、社区、企业、非营利组织等多方联动的突发公共卫生事件应急处置框架［3］。由此可见，提高突发公共卫生事件的应急处置效能，离不开多元主体之间的协同。多主体协同是一种复合治理模式，这种治理模式不是由政府单一进行治理，而是不同主体通过互补关系，达成秩序，实行风险责任共担［4］。多主体协同的实质是跨界协作，既包括同级政府不同部门之间的横向协作，又包括上下级政府之间的纵向协作，同时涵盖政府与非政府之间的内外协作［5］。相对于同一系统内部的协作而言，不同系统之间的协作更加重要。

1 突发公共卫生事件应急处置的参与主体

国内学者结合地方实际对突发公共卫生事件应急处置开展了大量研究，但对于突发公共卫生事件应急处置的参与主体却并未形成完全统一的认识。基于目前我国的政治体制和社会结构，结合不同学者有关突发公共卫生事件应急处置主体的研究成果和突发公共卫生事件应急处置的现实需求，可以发现存在四类组织遵循着“科层制”的行动逻辑和“统分结合”的运行机制，分别采取不同的方式共同满足突发公共卫生事件的应急处置需求，即制定或推行政策的党政系统组织，以市场为主导、以营利为目标的市场系统组织，以学科使命为驱动的专业系统组织，以及以维护社会稳定、服务社会民众为旨归的社会系统组织，它们共同构成了突发公共卫生事件应急处置的参与主体。

1.1 党政系统组织

党政系统组织主要包括各级党工委、各级政府和各级行政单位等。法律体系是我国应急处置机制的一个重要组成部分，完善的公共卫生应急处置法制建设是提升公共卫生应急防控水平的一项重要举措［6］。党政系统组织通过制定相关法律法规政策，使得其在统领应急处置全局时可以做到有法可依，同时也为其他主体如何参与应急处置做出了规范指示，从而使得整个应急处置机制更为系统化，有利于取得更好的应急处置成效。此外，由于突发公共卫生事件具有非竞争性、不可排他性，企业或其他社会团体缺乏足够的动力和能力单独予以应对［7］，因此政府是发生突发公共卫生事件时，唯一有能力统领应急处置体系、主导应急处置过程的主体。具体而言，党政系统组织通过对应急处置的统一管理，合理分配防控资源，监测并发布疫情信息，使应急处置各项措施推行更为顺畅，更有利于不同主体在参与应急处置时做到有条不紊、优势互补。

1.2 市场系统组织

市场系统组织是指以市场为主导、以营利为目标，通过利益驱使为社会提供多种产品和服务的各类组织，包括但不限于各大小型公司、个体户、物业管理公司等。市场系统组织能够为突发公共卫生事件应急处置提供必要的物质支持，并缓解社会紧张情绪。一方面，在突发公共卫生事件后，市场系统组织可以根据自身特点通过多种方式灵活安排生产，保障生产正常进行，为突发公共卫生事件应急处置提供物资保障，为居民提供生活支持，同时也保持了市场活力，让社会经济不至于停滞［8］。另一方面，市场系统组织在突发公共卫生事件时期可以通过科学的人员管理、合理的资源配置、广泛的信息宣传等方式，有效遏制危机在公众中的传播，从而缓解社会的紧张情绪，有利于各项应急处置措施的顺利推行。

1.3 专业系统组织

专业系统组织是指以学科使命为驱动的各类医疗机构和医疗卫生组织等，其主要代表为各级疾控中心和医院。突发公共卫生事件直接威胁到人们的健康和生命安全，对其开展应急处置具有很强的专业性和科学性，具有专业学科素质和专业学科技能的专业人才和专业设备是有效应对突发公共卫生事件的必要条件，因此必须要有以疾控中心和医院为代表的专业系统组织参与到突发公共卫生事件应急处置当中。一方面，医院的科室设置、应急预案、监测预防机制和医疗储备在发生突发公共卫生事件时发挥着不可或缺的作用［9］；另一方面，在突发公共卫生事件后，疾控中心和医院在病毒检测、信息发布、收治患者、疫苗开发、提供救援等方面发挥着非常重要的现实作用。作为在突发公共卫生事件应急处置中承担专业责任的疾控中心和医院，在新冠肺炎疫情防控过程中，通过收治患者、为政府提供决策参考、宣传科学防疫等举措，大大提高了应急处置的成效。

1.4 社会系统组织

社会系统组织是指以维护社会稳定、服务社会民众为旨归的各类社会组织、群体或个人，包括但不限于居委会、业委会、村委会等社会自治组织，以及非营利组织、志愿者等。社会系统组织是把突发公共卫生事件应急处置措施落实到基层的关键，同时也是提升基层社会公共卫生水平的重要保证，在突发公共卫生事件应急处置中发挥着举足轻重的作用。除此之外，在突发公共卫生事件应急处置中，非营利组织和志愿者可以在提供专项服务、链接生活资源、维持公共秩序等方面发挥重要作用。

2 突发公共卫生事件应急处置多主体协同的必要性

突发公共卫生事件具有不确定性与复杂性、扩散性与流动性等特征，在突发公共卫生事件应急处置过程中，单个主体由于自身存在的局限性，如果单独应对难免会出现疏漏，开展多主体协同，对于克服不同主体自身的缺陷，实现优势互补、提高应急处置成效具有重要的现实意义。

2.1 完善政府职能

政府是突发公共卫生事件应急处置中最重要的参与主体，在应对突发公共卫生事件时起着统揽全局的作用，是突发公共卫生事件应急处置的主要责任方。但是，政府也不是全能的，突发公共卫生事件往往来势凶猛、波及面广，政府原有的常态工作机制不足以对其开展有效应对，多主体协同应对突发公共卫生事件应急处置，可以使政府有效摆脱面对突发事件时人手不足、权责混乱的困境，让其从具体的策略性事务中抽离出来，专门致力于解决那些全局性的战略性问题。因此，建立突发公共卫生事件应急处置多主体协同机制有利于完善政府职能，让政府能够更好地对突发事件进行统一部署，在对资源进行统一调配时做到精准调配、合理调配，从而加强和改善与社会各方之间的联系，建设人民满意的服务型政府。

2.2 避免市场失灵

市场是突发公共卫生事件应急处置的重要参与主体，在保障应急物资供应、保障人民群众日常生活等方面发挥着重要作用。我国实行的是社会主义市场经济，市场在资源配置当中发挥决定性作用，而市场的决定性因素则是供求关系。在突发公共卫生事件之后，常态化的供应链会受到影响，从而导致供求关系出现失衡，市场也往往会随之出现异常波动。过度的异常波动对于市场来说是非常不利的，这就需要合理的政策使供求关系恢复平衡，使市场保持平稳运用。构建突发公共卫生事件应急处置多主体协同机制，能够有效缓解市场异常波动，促进市场平稳运行，避免市场失灵，从而保障人民群众的正常生活。

2.3 发挥专业优势

以医疗卫生机构为主要代表的专业系统组织掌握着应对突发公共卫生事件的专业知识和专业技能，因此处于应急处置的最前线。突发公共卫生事件往往来势凶猛，对医疗卫生服务的需求骤增，医疗卫生机构难以单独应对，要想更好地发挥医疗卫生机构的专业优势，就离不开社会各界的配合与支持。通过构建突发公共卫生事件应急处置多主体协同机制，可以为医疗卫生机构在第一时间开展救治服务提供各方面的保障措施，让医疗卫生机构在应对突发公共卫生事件的过程中做到有条不紊、专病专医，为每一位需要救治的人员提供最恰当的医疗卫生服务，既能满足被救治人员的医疗服务需求又不造成过度医疗，让医疗服务卫生机构发挥出最大的专业效能。

2.4 强化社会责任

社会系统组织是突发公共卫生事件应急处置的基层工作主体，承担着稳定基层社会秩序的责任。社会系统组织履行社会责任，不仅需要人力物力支持，还需要社会各部门的有效监督和相互配合。部分条件欠缺的社会系统组织可能会在突发公共卫生事件应急处置过程中出现物资保障不及时、应急处置参与人员专业性不足、应急处置措施不当等问题，从而无法更好地履行其社会责任。而构建突发公共卫生事件应急处置多主体协同机制，可以通过及时的资源调配、完善的专业培训、专业的应急处置预案等，有效解决社会系统组织在突发公共卫生事件应急处置过程中所面临的问题。此外，多主体协同还可以完善社会系统组织自身建设，提升社会系统组织的治理能力，更好地发挥稳定基层社会秩序的功能，进一步强化其社会责任。

3 构建突发公共卫生事件应急处置多主体协同机制

多主体协同的理论基础是协同治理理论。协同治理理论是治理理念与协同学相结合的产物，强调各治理主体共同合作、积极参与公共事务，具有主体多元性、地位平等性、参与主动性、合作正式性等特征。我国在以往的突发公共卫生事件应急处置过程中出现的一系列问题，如预警机制不合理、疫情信息发布不及时、政府决策拖沓、缺乏沟通、疫情后建设防范不足等［10］，都涉及社会治理体系中的多部门、多组织以及多种社会关系，解决这些问题就要使各部门、各组织以及各种社会关系相互配合、协同应对，构建突发公共卫生事件应急处置多主体协同机制。

3.1 以党政系统组织为核心

党政系统组织在突发公共卫生事件应急处置中发挥着统摄作用，是突发公共卫生事件应急处置协同机制的核心［11］。首先，党政系统组织通过成立应急处置领导班子，形成应急处置统一指挥中心，出台各项公共危机事件应急处置法规、政策和制度，为应急处置提供依据。其次，党政系统组织可以助推应急处置各主体责任的落实，同时对各主体进行有效监督。主体责任混乱是当前突发公共卫生事件应急处置中最可能出现的问题，各主体在承担责任的过程中也容易出现思想懈怠、无法落实的情况，此时就需要党政系统组织加强对各主体的有效监管，督促其加强思想认识、落实自身责任。通过对突发公共卫生事件的整体把控，党政系统组织可以把解决危机的总目标划分为各个主体的具体目标，对各主体的权责进行划分，从而有效避免主体内部的推诿扯皮，使各项应急处置方案更快落实，应急处置系统内各主体联系更加紧密。最后，合理的物资调配也是有效应对突发公共卫生事件的一项重要举措，党政系统组织可以对物资调配进行合理安排。建立统一的沟通交流协作平台，通过自身的公信力和强制性，对应急处置物资的调配做出统一安排，加强各主体之间相互配合的程度，从而使应急处置协同系统机制内部更有凝聚力和战斗力。

3.2 以市场系统组织为辅助

市场系统组织是参与突发公共卫生事件应急处置的重要主体，是为社会提供各种物资、缓解社会紧张局面的重要保障，能够为突发公共卫生事件应急处置发挥重要的辅助作用。首先，市场系统组织虽由利益驱使，但想要做大做强就必须具备社会责任意识，自觉承担社会责任，在发生突发公共卫生事件时，主动落实政府指导，把响应应急处置政策落实到生产中去，通过合理的分工安排、科学的工作策略，为应急处置提供所需物资等，辅助各项应急处置措施的贯彻和执行。其次，市场系统组织辅助作用的发挥也离不开政策支持，党政系统组织要完善市场运行机制，对突发公共卫生事件发生后的市场进行有效监管，打击投机倒把行为，稳定市场正常秩序，通过财政补贴、税收减免、政策支持等财政手段或法律手段为市场组织参与突发公共卫生事件应急处置提供经济或政策上的支持和优待，从而发挥市场系统组织辅助突发公共卫生事件应急处置的辅助作用。最后，高科技手段是发挥市场系统组织参与突发公共卫生事件应急处置的重要支撑［12］，市场系统组织要通过大数据、信息工程平台等及时了解突发公共卫生事件后的市场状况，并对市场运行态势实施监控，对重点地区的应急处置效果进行实时跟踪，调整生产经营策略，使产品和服务向重点地区或重点物资缺口倾斜，让产品和服务更好地满足应急处置的需求。

3.3 以专业系统组织为依托

专业系统组织是突发公共卫生事件应急处置的重要参与者，以专业系统组织为应急处置多主体协同机制的依托，是应急处置机制发挥专业效能的重要保障。一方面，专业人才、专业设备和专业技术是专业系统组织参与突发公共卫生事件应急处置的重要优势，要努力发挥其在解决突发公共卫生事件过程中的作用，强化专业人才在应急处置过程中的参与意识，提升专业设备的使用效率，发挥专业技术的实践效能，从而更好地应对突发公共卫生事件。另一方面，专业系统组织作用的发挥也离不开社会力量的支持，社会的支持促进了专业系统组织专业作用的发挥。党政系统组织通过财政拨款、政策导向等方式提高专业系统组织自身建设效能，提高其在突发公共卫生事件应急处置协同机制系统内部的参与程度，使专业组织能够更深层次地参与到应急处置过程中去，同时通过加强医疗卫生基础设施建设、完善公共卫生相关领域的法治建设、培养有能力有责任心的公共卫生专业人才，壮大专业系统组织人才队伍，为专业系统组织在多主体协同机制中发挥作用提供人力财力政策支持。市场系统组织通过生产突发公共卫生事件应急处置所需的专业物资和设备，为专业系统组织参与突发公共卫生事件应急处置提供物力支持。

3.4 以社会系统组织为补充

社会系统组织是突发公共卫生事件应急处置措施在基层社会的执行主体，是突发公共卫生事件应急处置协同机制的重要补充。首先，要大力发挥居委会、业委会、村委会等基层自治组织在执行应急处置方案时的优势与作用，充分调动居民、村民参与应急处置的积极性，从而形成全民参与的社会卫生治理格局。其次，社会系统组织要与其他突发公共卫生事件应急处置参与主体通力合作，通过加强社区基础设施建设、优化社区社会参与条件等做法，让应急处置措施在基层社会取得更好的成效；非营利组织要勇于承担社会责任、充分发挥自身优势，协助其他参与主体组织开展相关活动、提供社会服务。最后，要充分发挥个人的力量，努力壮大志愿者队伍。不仅要建立行之有效的双向沟通渠道，为基层民众与其他参与主体之间的相互信任奠定坚实的基础，巩固不同参与主体间应急处置响应的信任成果，还要激发基层民众的社会责任感，通过社会教育、政策鼓励等相关举措，引导基层民众主动参与突发公共卫生事件应急处置响应，树立主人翁意识，自觉遵守应急处置秩序，积极参与社区应急处置活动，为应急处置执行建言献力。

4 结语

突发公共卫生事件应急处置是一项重要的公共治理工作，也我国社会治理体系的一个重要组成部分。有效的突发公共卫生事件应急处置能够显著降低突发公共卫生事件给整个社会造成的损失，最大限度地保护人民群众的生命安全和身体健康。我国政府在面对新冠病毒感染疫情等突发公共卫生事件时采取的各项应急处置举措发挥了重要作用，但因突发公共卫生事件自身的特殊性，仍需在协同治理理论的指导下，整合党政系统组织、市场系统组织、专业系统组织和社会系统组织等参与主体，构建突发公共卫生事件应急处置多主体协同机制，从而更好地应对突发公共卫生事件。具体而言，构建突发公共卫生事件应急处置多主体协同机制，就是要在党政系统组织的统一领导下，多主体共同参与，充分发挥市场系统组织、专业系统组织和社会系统组织各自的独特优势和作用，相互配合、互为补充，共同建立起行之有效的“一核多元”协同机制，提升突发公共卫生事件的应急处置成效。