未成年人公益诉讼检察的困境与破局

奚晓雯　纪锦程　陈静佳

摘 要：新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》正式赋予检察机关提起未成年人检察公益诉讼的职责后，各地检察机关进行了一定探索，但仍然面临理论保障不充足、协同机制不顺畅、监督质效不突显等问题，亟需通过立法整合未成年保护检察公益诉讼职能，明确检察机关受案范围和办案程序，同时加强支持体系构建，做深做透做实未成年人综合司法保护工作。

关键词：未成年人保护 公益诉讼检察 公共利益 法律监督

一、问题的提出

近年来爆出的“毒奶粉”“毒草坪”“黑校车”等案件频频引发社会关注，未成年人群体面临从食品安全、环境安全到网络空间安全等领域的一系列隐患问题，这是现代风险社会条件下对未成年人权益保护提出的新课题。2021年6月1日，新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称新《未保法》）正式实施，也标志着未成年人检察公益诉讼（以下简称“未检公益诉讼”）制度正式确立。新《未保法》第106条明确规定：“未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼；涉及公共利益的，人民检察院有权提起诉讼。”但在实践中，未检公益诉讼仍面临不少现实困境。新时代，未检公益诉讼制度要实现长足发展，还需要从宏观架构、微观操作两个方面构建一套相对可行的制度体系。

二、未检公益诉讼制度的现实困境

（一）理论保障不充足且案件范围狭窄

1.未检公益诉讼法律保障不足。检察机关履行公益诉讼职责的依据，主要来源于行政诉讼法、民事诉讼法，而检察机关履行未成年人权益保护职责的内容，则大部分规定在新《未保法》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》两部法律之中，因此并没有在制度设计上形成一整套完整的司法规范。新《未保法》第106条正式赋予了检察机关针对涉及未成年人群体权益问题提起公益诉讼的权力，但并未产生新的制度供给，没有将所有涉及未成年人权益的案件全部纳入检察公益诉讼的范畴，沿用的是理论及实践普遍认同的公益标准——以不特定多数人的利益为判断核心。虽然该法律条文力破了未检公益保护探索中上位法授权不足的“硬伤”，但距离形成系统成熟的制度保障体系仍然道阻且艰。检察机关的法律地位、案件范围、监督方式、司法程序等依然没有明确依据。责任主体模糊、履行义务空泛、惩戒机制缺失等问题，导致作为未检公益诉讼主要实现方式的检察建议实效不佳。［1］最高检和各地检察机关出台的规范性文件对案件范围多采用“列举为主，抽象为辅”的立法技术，使得未检公益诉讼陷入“于法无据”的困境。同时，根据行政诉讼法、民事诉讼法等法律规定，检察公益诉讼覆盖“生态环境和资源保护”“国有财产保护”“食品药品安全”和“国有土地使用权出让”四大领域。2018年以来，全国人大常委会修改、制定一系列法律法规，以单行法的形式将公益诉讼拓展到“英烈保护”“军人保护”“未成年人保护”等九个新领域，逐步形成了“4+9”的格局。新领域虽然增加了“未成年人保护”，但这种概括性规定使未检公益诉讼开展起来存在一定难度。

2.未检公益诉讼案件范围狭窄。最高检从2018年部署未检业务统一集中办理工作开始就扬起了未检公益诉讼的“大旗”，但各地检察机关在具体工作上却是“摸着石头过河”。结合最高检和各地发布的相关指导案例和经典案例，可以看到未检公益诉讼在案件范围拓展方面并不理想。最高检发布的《未成年人检察工作白皮书（2014-2019）》中公布了未成年人民事行政检察案件和公益诉讼案件未成年办理数据，其中未成年人民事行政检察案件主要集中在“未成年人遭遇监护侵害与监护缺失的干预及未成年人家事审判监督”方面，而未检公益诉讼案件主要聚焦在“未成年人食品药品安全、环境保护领域”。［2］再从2020年最高检发布的未成年人保护领域典型案件来看，13起典型案例中共包括“监护侵害监督”的典型案例3起，“推动加强和创新未成年人保护社会治理典型案例”10起。从个案情况看，检察机关基本是将辖区内的学校划定为圆心铺展未检公益诉讼工作，开展校园周边的食品安全专项整治、摸底排查校园周边违规销售烟情况等，案件类型相对集中和固定。加之未检公益诉讼语境下“公共利益”的内涵和外延界限不明，多数基层检察机关对于开展未检公益诉讼工作仍持审慎态度，虽然检察机关可以就未检公益诉讼新领域进行探索，但在没有明确的法律授权的条件下，办案力量不足和专业化配备乏力均成为开展未检公益诉讼的障碍。

（二）办案程序不明晰且内部协同机制不畅

1.办案程序不明晰。在提起检察公益诉讼之前，检察机关一般会进行前置程序，精准制发检察建議。此种方法快捷高效，容易达到效果。如果行政机关继续怠于履职或者没有相关民事诉讼被提起，导致未成年人权益仍旧被侵害的，检察机关可以提起民事检察公益诉讼。当前公益诉讼案件存在行政、民事“二元化”模式，两者有无先后适用顺序规则、有无排他性规则尚无定论，尤其是针对同一问题，在履职模式上是“一元”还是“多元”，学界和实务界均存在较大分歧。

2.内部协同机制不顺畅。由于目前尚未有独立的未检公益诉讼办案系统，导致未检公益诉讼案件入系统与管辖问题突出，“办一个案件配一个权限，走一步配一个节点”成为常态。未检公益诉讼案件是由未检部门还是公益诉讼部门办理、是单部门独立办理还是部门协同办理、案件办理数据录入未检部门还是公益诉讼部门均未明确，权限配置问题常常需要基层检察院部门与检察官之间相互协调，导致各地实践差异明显，存在争议。同时，目前各地的未检干警多由刑检部门转岗而来，有一定刑事案件办理经验，但在公益诉讼业务领域相对薄弱，具体体现为立案标准拿不准、办案流程不规范、对行政机关职责把握不清、说理不充分、整改监督不到位等。

（三）履职模式单一且监督质效不突显

1.案件处遇前置化造成监督效果迟滞。制发诉前检察建议、支持起诉和提起诉讼是检察机关履行公益诉讼职能的三种方式，但在提起民事和行政诉讼前应以制发检察建议等诉前程序为必要。纵观基层院办理未检公益诉讼案件情况，以“诉前检察建议+书面整改回复”形式结案的在各地未检公益诉讼业务中占到80%以上，体现了案件办理的前置性和履职手段的单一化。公益诉讼诉前程序虽然体现了检察权的“监督性、程序性、有限性和协同性”［3］特点，但诉讼程序法中缺乏对于前期座谈磋商、公告以及制发检察建议等前置程序的规定，未检公益诉讼履职手段的单一加之程序操作上的空白，部分行政机关对未检公益诉讼认同与理解不足，拒绝共享行政执法信息甚至不配合、干扰公益诉讼办案取证，导致未检公益诉讼在重重环境障碍下监督质效不优。

2.检察建议质量不高导致法律监督刚性不足。公益诉讼检察作为一项新制度，领域多元、涉及面广、新领域多，对未检干警的办案能力和综合素质带来巨大挑战。目前未检公益诉讼检察建议的制发多由未检干警比照文书模板中的固定范式进行填充，再加上缺乏对检察建议发出后的跟踪监督，持续督促履职、量化评估执行效果差。无强制力的未检公益诉讼诉前建议，经常以对方单位的一封回函结案了事，难以实现以能动检察履职促进涉未成年人案件诉源治理。甚至出现了在行政机关已经履职完毕或不存在行政不作为的情形下，仍然向其制发行政诉讼诉前检察建议的情形。

三、未检公益诉讼的困境破局

（一）完善未成年人保护检察公益诉讼立法

行政公益诉讼案件的办理主要还是为了规范和督促行政机关的行为。由于未成年人保护是社会化的系统工程，该类案件往往涉及行政机关较多，关系复杂、盘根错节，也就导致诉讼程序繁琐，案件办理困难。为此，制定专门的未成年人检察公益诉讼法律法规势在必行。国家立法需做到细化诉讼程序，强化调查核实手段，明确相关单位的支持配合义务，创设符合未成年人司法理念和我国国情的未检公益诉讼制度。同时，立法需关注公益诉讼受案范围的灵活性。最高检已印发《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》，明确指出检察公益诉讼案件受案需满足四个条件。［4］本着“儿童利益最大化”的原则，未检公益诉讼的受案范围不应作出过多限制。但实践证明，该类案件范围也应当有所集中，受案范围追求的应是“精”而非“大”，盲目扩大监督范围容易导致司法资源浪费。故立法应当允许各地因地制宜，检察机关在自身办案能力和经验有限的前提下，应坚持实事求是和量力而行的原则，将有限的司法资源投入到相对探索成熟、亟待司法保障的未成年人公共利益领域，结合本地工作实际明确受案范围。以无锡市为例，一般受案范围包括以下几类：学生食药安全、商业侵害（学生用品安全）、环境保护（校舍、校园周边等）、利益侵害等案件。［5］解决该类问题后，逐步将问题明显、社会关注度高的领域纳入受案范围。

（二）完善未成年人保护检察公益诉讼办案程序

近年来，检察机关着力开发统一业务办案系统和未成年人检察子系统来确保权限配置和节点推进。一般来说，检察公益诉讼案件的办理是流程化推进的。检察官在案件办理或者履行其他职责时，发现未成年人保护的薄弱环节和普遍性问题，在提起检察公益诉讼之前，一般会进行前置程序，精准制发检察建议。如果行政机关继续怠于履职或者没有相关民事诉讼被提起，导致未成年人合法权益仍被侵害的，检察机关可以提起公益诉讼。但是，此套程序流程较长，以检察建议为例，一般回复周期会设置为两个月，如若相关行政机关存在异议，则会进一步拉长周期。同时，检察机关在遇到未成年人权益受损、社会利益受到侵害的情形时，针对同一问题，是选择民事、行政公益诉讼程序择一提起，还是两者并行，可以借鉴外国立法。以美国为例，其在公民诉讼中设置了“诉前通知”“勤勉执法”等前置程序，尊重行政机关在相关领域的执法权。［6］正确处理行政和司法的关系，对完善未成年人保护检察公益诉讼办案程序具有指导意义。因此，构建诉前程序与诉讼程序的二元耦合机制，变单向为双向，对未成年人合法权益受到持续、严重侵害并有扩大趋势的情形，探索减少必经程序、直接诉讼的紧急履职状态是检察机关可以创新实践的领域，如发现整改不力、侵害行为仍在持续，检察机关可以直接提起诉讼。

（三）提高未成年人检察公益诉讼监督质效

1.完善履职方式。首先，培育专业化办案团队。未成年人检察部门属于“小部门”，人员力量配备较弱，但当前未检公益诉讼需要极强的取证能力，有时甚至关系成案与否。未检干警可与其他检察业务部门之间探索建立线索共享、调查核实、联合办案等职能融合工作模式，必要时进行轮岗交流，取长补短，培育专业化办案团队。其次，加强社会支持体系建设。检察机关除了完善内部线索联动机制外，还应发挥“职能、专长、机制”三大优势，在未检公益诉讼中主动加强与行政机关的诉前磋商、会商研判、信息共享等工作机制，监督而不越位，合力解决未成年人权益受损问题。最后，探索未检公益诉讼暂缓起诉制度，对于行政机关因客观原因整改不到位的情况，引入听证等第三方评估程序，对于符合条件的行政机关暂缓起诉，提升检察公益诉讼质效。

2.提升诉前检察建议质量。检察建议质量直接关系公益诉讼办案质效。提高未检公益诉讼诉前检察建议质量，一是要扎实开展调研、沟通、咨询等调查核实工作，确保检察建议提及的问题确实事关未成年人公共利益，确保问题精准、客观，建议切实可行，能够标本兼治。对于文书质量问题，可以成立文书评查工作组，由院领导任评查组组长，统一审核把关文书，避免出现法律问题把握不準确、释法说理不充分、建议措施针对性不强等问题。二是要做到责任化落实，坚决避免表面整改、浅层次整改、敷衍整改以及虚假整改。推动建立行政机关检察建议整改考评机制，对于发出的检察建议不仅要回复还要看效果，将检察建议整改情况纳入行政机关考核。对于未检公益诉讼提出的建议整改不到位的行政机关，可在年底考核进行“一票否决”。三是要用好信息化支撑，强化数据赋能，探索建设优秀检察建议数据库，实现动态更新。同时建立强制检索制度，对于相关领域发现的问题可以通过检索其他地方的优质检察建议进行参考，综合研判，学习借鉴。

*江苏省无锡市惠山区人民检察院第三检察部副主任、五级检察官助理［214100］

**清华大学法学院硕士研究生、江苏省无锡市惠山区人民检察院五级检察官助理［214100］

***江苏省无锡市惠山区人民检察院五级检察官助理［214100］

［1］ 参见梁曦、张洋：《未检公益诉讼的制度建构》，《中国检察官》2022年第17期。

［2］ 参见《未成年人检察工作白皮书（2017-2021） 》第一部分第三项：2021年，检察机关就未成年人保护公益诉讼共立案6633件，同比上升3.2倍。检察机关提起未成年人保护公益诉讼84件，同比上升2.2倍。检察机关办理涉未成年人食品药品安全、生态环境保护等传统领域公益诉讼案件1957件：办理儿童游乐场所设施安全、娱乐游戏、文身、点播影院等涉未其他领域案件4676件。

［3］ 胡卫列：《国家治理视野下的公益诉讼检察制度》，《国家检察官学院学报》2020年第2期。

［4］ 参见王韵洁、张薰尹：《未检公益诉讼检察的权力边界——兼论未检综合保护格局的建构》，《预防青少年犯罪研究》2022年第2期。

［5］ 包括校园欺凌、性侵、虐待、遗弃等案件。

［6］ 参见唐张、胡方：《文物保护检察公益诉讼的困境和完善路径》，《中国检察官》2022年第10期。