行政违法行为监督的基层实践

安小刚

摘 要：以基层检察机关的办案实践为例，深入思考、认真谋划如何积极稳妥推进行政违法行为监督，对发挥检察机关法律监督职能作用，保障国家法律统一正确实施，建设社会主义法治国家，具有重要意义。对山东省平原县人民检察院开展的行政违法行为监督工作的实践分析，发现仍存在欠缺直接且全面的法律依据、边界与范围不清、相关制度机制不健全等问题，建议从明确监督范畴和重点、优化监督方式、打造特色亮点、提升监督能力和水平等多方面着力，为行政违法行为监督制度提供可复制、可推广的实践样本。

关键词：行政检察 行政违法行为监督 基层实践

一、当前基层行政违法行为监督的现状

近年来，平原县人民检察院（以下简称“平原县院”）认真贯彻落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》精神，紧扣全面深化行政检察监督要求，从加强制度建设、服务中心大局、推动机制创新、加强沟通协作和能力建设五个方面，积极稳妥推进行政违法行为监督，取得良好成效。

（一）坚持制度建设，主动争取重视支持

中共平原县委、平原县人民政府先后出台《关于支持县人民检察院依法深入开展行政检察监督暨公益诉讼工作推进法治平原建设的实施方案》《关于规范行政权力公开运行的实施方案》，成立县委书记任组长的领导小组，召开全县行政检察工作会议动员部署。平原县院及时制定实施方案、考核标准，积极构建考核评价机制，对监督情况年底统一打分，以考核评价助力依法行政，争取县委同意将行政违法行为监督情况纳入县直单位年底绩效考核体系。

（二）聚焦重点领域，找准服务党委政府中心工作的切入点

主动把行政违法行为监督工作融入党委政府工作大局中谋划和推进，常态化开展安全生产、营商环境、市场监管、税收管理等领域的行政违法行为监督，以检察监督助力重大决策部署落地生根。同时，加大对生态环境、医疗卫生、社会治安等与人民群众生活息息相关领域的监督力度。近年来，开展行政罚没、市场主体权益保护、河湖清围等专项活动20余次，走访调查行政机关180余次，查阅相关案卷资料1000余册，对行政机关提出检察建议97件，有效规范行政执法行为，彰显检察监督职能，得到县委、县政府及社会各界群众的充分肯定。

（三）推动机制创新，确保检察监督规范运行

创新监督方式，探索建立“多元线索发现+违法认定审查+分类处理”行政违法行为监督工作机制，为依法规范监督奠定基础。平原县院在线索发现方面始终紧扣履行法律监督职责这一关键，除在办理刑事、民事、刑事执行、控告申诉等案件或者开展诉讼监督过程中发现行政违法行为线索外，还通过对接县生态委、安委会等，从中发现行政违法行为线索。发现线索后，围绕部门职责对行使职权或不行使职权的违法性进行认定，通过调查核实进行客观、全面审查，以确认是否属于行政违法行为。对经审查认为属于行政违法行为的，根据不同情况分别采取口头形式提出纠正意见、提出检察建议、移送有关部门处理等相应措施予以督促整改。该项工作获评全省检察机关创新项目二等奖。

（四）加强沟通协作，实现双赢多赢共赢

先后与自然资源、生态环境、市场监管等重点部门实现了检察监督与行政执法常态化信息共享、案情通报、案件移送等，实现行政执法与行政检察有效衔接。针对在办案中发现的问题建立分级反馈机制，视情况分别向部门主要负责同志、分管同志或具体科室反馈，并在违法认定、推动整改中加强磋商，增强了互信，形成了良性互动，提高了问题整改质效。同时，在监督中强化了协作，多个行政机关在执法办案中主动邀请检察机关办案团队参与案件研讨会商，助推了依法行政、规范行政。

（五）加强能力建设，着力提升综合素质

专门成立以检察长为组长的领导小组，从全院调配3名业务骨干组建专门办案团队，具体负责行政违法行为监督工作，抽调2名业务骨干组建机动调查办公室，協助做好相关调查核实等工作。平原县院根据行政机关“三定方案”、权责清单等梳理出了涉及28家单位10大类5384项行政行为，形成汇编，为监督提供指引。积极选派干警到法院行政审判庭交流学习、从市县相关行政部门聘任16名业务专家组成专家咨询委员会提供智力支持、邀请行政机关业务骨干授课等方式，提高监督能力。

二、当前基层行政违法行为监督的难点

（一）欠缺直接且全面的法律依据

我国宪法、《人民检察院组织法》确立了检察机关在国家权力架构及监督体系中作为国家法律监督机关的职能定位。2021年党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，要求检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”［1］，但在法律层面，并未对检察机关的行政违法行为监督予以明确的立法授权，对检察机关开展行政违法行为监督的范围、程序、方式、效力等无明确的法律规定。

（二）监督边界与范围不清

就对行政机关的监督而言，监察监督的范围更加广泛，因此行政违法行为监督与监察监督的界限容易混淆。另外与行政公益诉讼也存在交叉重合的可能，行政公益诉讼的办案领域具有法定性，实际也在不断扩展，而行政违法行为监督的对象是行政违法行为，不存在具体领域或者行政行为类别的限制，需要考量一个关键因素“公益”，才能对两者作出区分，在实践中有可能会出现同样的案件所采取的监督方式不一致的问题，影响监督质效。

（三）工作机制不健全

行政违法行为监督检察建议缺乏刚性，对行政机关不予采纳检察建议、未实际纠正违法行政行为的，检察机关除通过有限的方式跟进监督外，缺乏相应的效力保障机制。在实践中，大部分基层检察机关民事检察、行政检察、公益诉讼检察职能由一个部门统一行使，并未实现分设，外加案多人少、队伍素能的限制，影响了对行政违法行为监督工作的深入探索。

三、积极稳妥推进行政违法行为监督的建议

（一）明确监督范畴和重点

1.恪守职能定位，准确把握监督范围与边界。检察机关开展行政违法行为监督时，应立足于法律监督定位，对外要处理好检察权与行政权、监察权、当事人权利救济的关系，行政违法行为监督针对的是行政行为的违法性，即行政机关所做的“事”的监督，不干预行政机关依法履职，也不代替履职，且当事人已经启动行政复议或行政诉讼程序的，则不宜开展监督。对内要处理好行政检察和行政公益诉讼的关系，多数基层检察机关的民事、行政、公益诉讼检察职能均在一个部门，应当在部门内部建立线索研判处理机制，在对线索进行初步研判的基础上明确办理方向，对不符合行政公益诉讼受案范围和成案条件的行政违法行为，应采取行政违法行为监督方式。

2.坚持在“履行法律监督职责中”发现。在办案中，坚持从监督法院行政审判、执行活动，穿透式监督行政机关作出的行政行为，全面审查行政诉讼和行政行为，不仅限于当事人申请监督范围，还要关注行政行为是否合理和适当，是否存在瑕疵，实现“一手托两家”。同时，线索来源不仅包括履行行政检察监督职责中发现，也包括在履行刑事检察、民事检察、公益诉讼检察职责中发现。同时，检察机关应突出监督重点，围绕党委和政府工作大局发现监督切入点，提升贡献度和影响力。加强对人民群众关注度高、关系人民群众切身利益等民生领域的监督，解决好人民群众的操心事、烦心事、揪心事。

3.严格遵守办案程序。检察机关对行政违法行为监督应实行案件化办理，充分行使调查核实权，查清行政机关违法事实，精准提出检察建议。依托检察业务应用系统，严格遵守办案期限，规范线索发现、案件受理、调查核实、审核决定、督促纠正、跟踪反馈、备案审批、违纪违法犯罪线索移送等办案流程。

（二）优化监督方式

注重系统观念，将个案监督和类案监督相结合，“刚性监督”与“柔性监督”相结合，能动监督与事后监督相结合，打好行政违法行为监督“组合拳”。

1.个案监督与类案监督相结合。在办案中，既要精准办理个案，也要敏于发现共性问题、倾向性问题，发现行政机关对一定数量性质相同、适用法律相同的个案存在同类错误的，可以选择类案监督，促进同一类案件正确、统一适用法律，进而提升监督效果和效率。加强成果运用，主动向党委、人大报告，争取政府支持，提出解决问题的意见和建议，促进各方凝聚共识，形成长效工作机制。

2.刚性监督与柔性监督相结合。对于行政机关不采纳检察建议的，行政公益诉讼可通过“诉讼”方式来实现监督目的，而行政违法行为监督则可通过跟进监督的方式来实现监督目的。一方面，对于行政机关收到检察建议后在规定时间内仍未积极履职或整改不到位的，检察机关应当将检察建议及相关材料移送同级纪检监察机关备案，建议对不纠正违法的行为作出处理，另一方面，根据情况向党委、政府专题报告，或提请上级检察院函告相关行政机关的上一级领导机关，借助上一级行政机关或党委、政府的力量，督促行政机关整改落实，确保监督实效。

3.能动监督与事后监督相结合。行政检察监督是一种主动、积极的公权力，既可以依当事人申请而启动，也可以依职权启动，具有明显的能动优势，但是不应阻碍行政权的主动性运行、不应限制行政机关工作人员主观能动性的发挥。

（三）打造特色亮点

深入推进行政违法行为监督，在诉源治理、外部协作、智慧检务方面打造特色亮点。

1.强化诉源治理。法律监督追求的目标应向诉源治理发展，不仅要依法办案，还要将办案职能向社会治理领域延伸。目前实践中出现的执法违法等问题，都是产生诉讼的源头，因而强调法律监督促进诉源治理是有效防止纠纷的重要措施。［2］在办案中，针对行政执法、社会治理中存在的普遍性问题，应当推动行政机关完善制度、改进工作，实现从末端治理向促进前端治理转变。为有效提升社会治理水平，建立由政法委牵头、检察机关参与的“行政执法＋政法协作”的府政联动工作机制，发挥政府、政法委工作合力，督促行政机关积极履职，破解社会治理难题，以依法履职的“我管”促法治建设的“都管”。

2.建立和完善协作机制。主动优化外部监督环境，以年度报告、专题报告等形式向党委、人大、政府专题汇报行政违法行为监督工作。加强与法院沟通协作，了解行政审判情况。注重监督与支持并重，要加强与行政机关的沟通、磋商，听取行政机关的意见、建议，从执法信息共享、案件移送、重大案件报备等多方面达成共识，建立联席会议机制，保持个案沟通、政策咨詢畅通，形成良性、互动、积极、协作的工作关系，同时也要支持行政机关全面依法履行职责，尊重行政机关在法定自由裁量范围内行使自由裁量权，督促和帮助解决社会治理难题，实现双赢多赢共赢。

3.发展智慧检务。大数据赋能法律监督已成为时代发展的必然要求。建立行政执法与行政检察衔接平台，充分利用大数据等现代技术，加大对行政机关行政执法情况的分析研判，及时收集线索，通过数字赋能助推行政违法行为监督高质量发展。

（四）提升监督能力和水平

1.发挥“一体化”优势。通过上下联动纵向发力、内部协同横向协作，整合监督资源，实现办案效益最大化。充分发挥上级检察院的领导作用，整合办案力量，必要时提级办案，下级检察院就办案中遇到的疑难复杂案件，要主动向上级检察院业务部门汇报。加强各业务部门在行政违法行为监督中的紧密联系，建立健全与其他业务部门的配合协作机制，畅通信息共享、线索移送、业务咨询等机制，做到同向发力、同频共振。

2.组建专门办案团队，加强专业能力建设。设立专门办案团队办理行政违法行为监督和行政公益诉讼案件，建立调查核实机制，对行政违法事实共同开展调查核实，以发挥合力、提高效率。注重对行政检察人员的业务培训，持续加强专业知识学习，最大限度发挥传、教、帮、带作用，通过举办岗位练兵、案件研讨等形式加强实务技能培训，补齐业务短板，积极选拔可塑性较强的年轻干部推荐到上级检察院业务部门、法院行政审判庭学习锻炼，提升综合能力。

3.加大案例培育力度。坚持司法办案与人才培养、案例培育工作一体推进，把对典型案例的培育贯穿于案件受理、调查核实、检察建议、释法说理等各个环节，不断增强案例撰写能力，积极推动典型案例培育工作取得新成效。

*山东省平原县人民检察院党组书记、检察长、四级高级检察官［253100］

［1］ 参见《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/tt/202108/t20210802_525619.shtml，最后访问日期 ：2022年 12 月 27 日。

［2］ 参见邓思清：《新时代检察理论研究创新成就与未来发展》，《检察日报》2022年10月14日。