浅议刑事申诉检察反向审视工作制度建设

北京市人民检察院第十检察部课题组

摘 要：刑事申诉检察反向审视工作有利于增强法律监督效能、规范司法行为和申诉问题的源头治理，最高检早在2014年就提出在办理刑事申诉案件中开展反向审视的工作要求。实践中，反向审视工作本身存在程序不规范、开展工作不到位、效果不突出等问题，特别是反向审视工作制度的缺失，严重制约了这项工作的开展。应该从明确反向审视对象、内容、开展方式、结果运用、确定具体部门等角度细化反向审视工作制度化建设。

关键词：刑事申诉检察 反向审视 反向审视工作制度建设

近年来，随着全面推进依法治国、深化司法体制改革的不断深入，司法管理体制和司法权力运行机制、健全错案防止纠正责任追究机制、诉源治理等不断完善加强，刑事申诉检察反向审视，由于具有程序末端优势，对于全面查找案件中存在的问题，系统分析原因，有针对性提出规范整改意見建议，促进司法办案质量整体提升等方面都发挥着重要作用，因而也日益受到重视。

一、刑事申诉检察反向审视的内涵与历史沿革

（一）刑事申诉检察反向审视的概念

目前的法律或司法解释、工作性文件等，均没有对刑事申诉检察反向审视工作概念作出明确规定，一些检察院在对反向审视工作的宣传报道中，及在出台的反向审视工作意见中，提出了刑事申诉检察反向审视的定义，对反向审视实施环节、反向审视政策办理环节、反向审视工作的手段等进行了探索［1］，但这些定义在完整性、准确性、规范性等方面还有一些不足，需进一步完善，笔者认为，刑事申诉检察反向审视，是指检察机关在办理不服检察机关处理决定的刑事申诉案件、不服人民法院生效裁判的刑事申诉案件、国家赔偿及赔偿监督案件中，针对原案存在的错误或瑕疵，剖析原因，提出整改意见建议，从源头上规范办案行为，促进司法公正的一项工作机制。

同时，厘清刑事申诉检察反向审视与案件管理工作的关系，有助于对这项工作准确定位、明确责任、建立衔接、联动发展。办理刑事申诉、国家赔偿案件是反向审视的基础，脱离了办案，反向审视是无源之水、无本之木，反向审视克服就案办案、单纯办案的习惯性思维，是办理刑事申诉案件、赔偿案件中的能动履职，职能延伸。刑事申诉检察反向审视，与案件质量评查有一定交集，但它们的性质不同，在工作主体、工作对象、工作内容及标准、工作结果及结果运用等方面存在明显区别：反向审视的工作主体是控告申诉检察部门办理刑事申诉、赔偿案件的检察官，案件质量评查是案管部门工作人员；反向审视的工作对象为公、检、法等司法机关，案件质量评查仅针对检察机关开展；反向审视工作内容是提出整改意见，案件质量评查是按照一定标准，对案件质量评定等级；反向审视没有复议等救济程序，较少使用信息化技术手段，案件质量评查有复议程序，常使用信息化手段辅助工作等。刑事申诉反向审视，与司法责任认定追究既有联系，又有区别：反向审视所提出的意见建议，可以作为线索移送纪检监察等单位、部门，后者经过调查作出认定后，依法依规启动司法责任追究程序，但反向审视意见建议不能直接作为认定和追究司法责任的依据。

（二）刑事申诉检察反向审视工作历史沿革简述

2014年，最高检原刑事申诉检察厅首次提出延伸刑事申诉检察职能，发挥反向审视作用的要求，自此每年均作出进一步部署。如，2015年要求将反向审视贯穿办案始终，成为刑事申诉检察工作的基本内容。初步明确反向审视的案件类型、审查方式、审查环节及目的任务，强调重点对不服检察机关处理决定的案件开展反向审视。2016年进一步将反向审视列为刑事申诉检察“一体四翼”工作格局中的“一翼”，重点要求对国家赔偿案件存在的不规范问题进行审视。2017年提出加强对个案“解剖麻雀式”及冤错赔偿案件“一案一分析”的定期总体类案分析。2018年提出关注司法办案中的倾向性、苗头性问题，建立常态化分析报告制度。2021年4月最高检发布《“十四五”时期检察工作发展规划》，提出全面推行刑事申诉、国家赔偿、无罪判决、撤回起诉、撤回抗诉等案件反向审视和分析报告制度。2021年6月最高检第十检察厅印发《关于全面推行刑事申诉、国家赔偿案件反向审视和分析报告制度的通知》部署全面推行刑事申诉、国家赔偿案件反向审视工作。

回顾这项工作发展历程，有四个突出转变：一是称谓由最初的“回头看”［2］，转变为“反向审视”。二是从最初仅针对不服检察机关处理决定刑事申诉案件开展反向审视，发展为对所有刑事申诉案件、国家赔偿案件反向审视。三是反向审视的落脚点从规范检察机关执法办案行为，发展为提升整体刑事司法办案水平。四是初步形成了国家赔偿案件定期反向审视工作机制，相关工作逐渐规范。

二、开展刑事申诉检察反向审视工作的必要性和可行性

公正是是法治的生命线，是司法办案的核心价值，党的二十大报告中提出了“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”［3］的要求，致力于实现和维护司法公正是司法机关及工作人员的永恒追求，而司法公正蕴含着丰富的法治理念，是一项系统性、长期性工程，实现和维护司法公正路径有多个方面，其中，针对案件中存在问题、瑕疵开展的反向审视，能够督促有关办案机关完善制度措施，强化对影响司法公正问题的防范能力，是维护和实现司法公正的一条重要途径。

（一）开展刑事申诉检察反向审视的必要性

1完善检察机关法律监督职能的内在要求。针对《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中突出的“检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分”问题，开展反向审视，可以促进补齐法律监督职能短板。

2.提升司法办案质量的必由之路。针对司法办案中还存在的责任心不强、作风不端正、群众工作不到位、案件处理实体上和程序上存在错误、瑕疵等影响司法公信力等问题，开展反向审视，可以加强对司法活动的监督、制约、纠错，从而堵塞司法办案质量漏洞。

3.提升人民群众司法满意度的题中之义。开展反向审视，可以不断规范司法行为、加强诉源治理，实现监督从“治已病”向“治未病”的转化，满足人民群众对新时代司法工作的新期待。

（二）开展刑事申诉检察反向审视的可行性

1.最高检发布的《“十四五”时期检察工作发展规划》、最高检第十检察厅印发的《关于全面推行刑事申诉、国家赔偿案件反向审视和分析报告制度的通知》等文件，为开展反向审视提供了工作指导。

2.《人民检察院办理刑事申诉案件规定》中关于可以就原案瑕疵向原办案单位提出检察建议或者纠正意见的规定，以及从刑事申诉、赔偿办案末端倒查案件全流程、依法开展调查核实、采取监督纠正措施等实质性办案特点，为开展反向审视提供了工作基础。特别是近年来各地控告申诉检察部门开展的反向审视工作实践，为今后开展反向审视提供了经验积累。

三、刑事申诉检察反向审视取得的成效及存在的问题

以问题为导向，是刑事申诉检察反向审视最突出的特征，通过反向审视，深挖问题根源，堵漏洞、补短板、强弱项，提升办案质量，是反向审视的工作目标。

近期，北京市检察机关对20件原案存在错误、瑕疵案件组织开展了反向审视，查找出导致办案质量不高的根源问题16项，针对不同办案环节，提出加强和改进工作的意见建议，起到了督促原办案单位、部门规范执法办案的作用。在本次反向审视中，发现相关办案环节出现办案问题的原因主要有：（1）在侦查环节方面：办案标准不统一，对应当立案的未予立案；或者对不应当立案的予以立案；个别侦查人员证据意识不强，对于应当收集的证据未收集，或者未依法移送与定罪量刑有关的证据；执法程序不规范，对事实不清、证据不足的案件勉强移送审查起诉。（2）在审查起诉环节方面：个别检察人员没有严把案件事实证据关，“带病起诉”，被法院改判或者宣判无罪；引导补充侦查作用发挥不到位，对审查逮捕、审查起诉阶段补侦提纲完成情况未能及时跟进监督；不起诉标准、起诉标准把握不准确，混淆几类不起诉适用标准，应当起诉的作出不起诉，或相反。（3）在审判环节方面：没有严格落实证据裁判、疑罪从无等原則，导致个别裁判存在错误、瑕疵；庭审形式化，没有严格落实庭前会议、证人出庭作证、非法证据排除等规则；不当放宽二审不开庭审理程序的适用范围；个别案件有重实体、轻程序现象。

在组织开展反向审视的具体工作中，我们发现反向审视这项工作本身，也存在一些亟待解决的问题：（1）工作规范性不足。对反向审视工作的部署、安排，多以媒体报道、会议讲话、印发通知等方式进行，尚无相关制度，工作缺乏系统性、连贯性。（2）工作开展不到位。个别单位、个别检察官，对反向审视工作重要性认识不足，重视办案，忽视反向审视，重视协调配合，忽视监督制约。主动开展反向审视意识不强，查找问题、分析原因、整改措施等泛化、表面化，深挖细查不足，整改措施针对性不强。（3）工作效果不突出。重视查找问题、分析原因，忽视与问题单位、部门沟通，沟通方式方法比较单一，信息传递未做到及时、充分、有效，不重视对整改落实情况的跟进监督，形成了影响工作取得实效的“最后一公里”。（4）控申检察官开展反向审视工作的能力与工作要求相比还有差距等。

在组织开展反向审视的具体工作中，我们切身感受到反向审视工作制度的缺失，严重制约了这项工作开展，极大影响了工作效果发挥。目前，反向审视工作尚没有完整的、系统性的工作制度，以致工作落实不顺畅，或是在具体工作中随意性较大，工作实效没有得到应有发挥。缺少制度性规范，导致报道、讲话多停留在口头要求上，浮在表面，无法深入落实下去；通知的内容相对比较简单，也不能要求在通知中像在工作制度中一般，对于反向审视的工作对象、工作内容、工作方式、反馈途径、结果运用等统统包括在内，在具体工作中工作人员缺少工作遵循，工作标准、要求自由发挥空间较大，工作质量、效果难以保证；更有甚者，由于认识不统一，所发的通知之间对于反向审视工作对象这一基本问题、基础性规范还存在认识上的矛盾。 因此，加强反向审视工作的制度建设，对于引领这项工作快速推进、高质量发展，迫在眉睫。

四、推进刑事申诉检察反向审视制度化建设的思考

（一）明确反向审视的对象

对于不服检察机关处理决定、不服人民法院生效裁判的刑事申诉案件，应对存在错误、瑕疵的案件进行反向审视。对于决定给予国家赔偿的案件，要逐案进行反向审视。反向审视的办案环节，包括侦查、审查逮捕、审查起诉、审判、申诉等全过程。需要强调的是，检察机关要加强对自身办案的监督制约，正如张军检察长指出“不少刑事冤错案件检察机关审查起诉把关不严，承担重要责任”［4］，倒查深挖检察环节上的问题根源，加强自我监督，是反向审视的首要任务。

（二）明确反向审视的事项、内容

反向审视的事项，包括原案执法办案活动，以及严重影响原案办案质量的其他相关因素。对原案执法办案活动的反向审视，主要是查找原案执行实体法和程序法、事实认定、证据采信、适用法律、保障当事人合法权利、落实“首办责任制”、监督纠正办案、息诉化解等方面存在的问题，及产生问题的原因。对严重影响原案办案质量的其他相关因素的反向审视，主要是查找原案承办人业务能力素质、组织开展教育培训、司法办案人员职权配置、司法机关之间协调配合和监督制约机制落实、办案管理、司法保障等方面存在的问题，及产生问题的原因。

（三）明确反向审视的方式

反向审视的方式，可以分为个案反向审视、类案反向审视和定期反向审视。个案反向审视，是承办人对属于反向审视范围的案件，在办案的同时，随案开展反向审视，形成工作意见建议，向有关单位、部门反馈，督促整改。类案反向审视，是针对一定时期内多发问题，集中开展反向审视，全面、深入查找原因，提出类案监督意见建议，督促类案问题集中解决。定期反向审视，是对某一时期办理刑事案件中存在的突出问题，提出综合性整改意见建议，通过阶段性“问诊”，督促办案整体质效提升。

（四）明确反向审视的工作程序

开展反向审视，可以分为调研分析、归纳总结、提出意见建议、督促整改等步骤。应针对案件中存在的问题进行深入调研，将导致问题的原因找准找全。在充分调研基础上，撰写反向审视报告、综合分析报告、定期分析报告等，归纳整理问题原因，提出整改意见建议。对于提出的意见建议，要强化法律监督的“最后一公里”，加强与有关单位、部门沟通，采取多种形式进行通报，督促有关单位、部门及时整改，使反向审视落地见效。

（五）明确反向审视结果多元化运用

对于反向审视中发现的违法犯罪线索，应按照规定，移送相关部门依法依规处理。针对反向审视中发现的亟待解决的刑事司法理论问题，应组织开展调研，加强理论研究，探索理论创新。

（六）明确反向审视的责任部门

控申部门为反向审视的责任部门，办理刑事申诉案件、国家赔偿案件的检察官，对属于反向审视范围的案件，应开展反向审视。鉴于反向审视涵盖事项广泛、内容多元，一些原因剖析以控申部门一己之力难以完成，可以发挥司法一体化、检察一体化机制，建立以控申部门为主，多单位、多部门协同工作机制，形成工作合力，提升反向审视质效。

*本文系北京市人民检察院2022年度检察理论课题“關于刑事申诉检察反向审视工作制度建设的思考”（BJ2022B9）阶段性成果。

**课题主持人：刘磊，北京市人民检察院第十检察部副主任、三级高级检察官［100005］课题组成员：钟政，北京市人民检察院第十检察部二级检察官助理［100005］李扬扬，北京市人民检察院第二检察分院、二级检察官助理［100078］杨梦峰，北京市丰台区人民检察院三级检察官助理［100071］王承轩，北京市东城区人民检察院三级检察官助理［100005］

［1］ 参见胡文星、张诗美、徐红平：《江西检察“反向审视”追溯问题根源》，《检察日报》 2017年12月24日；卢志坚、占东东：《江苏检察控申“反向审视”规范司法》，《江苏法制报》2016年4月22日；《萍乡市人民检察院关于加强控告申诉检察环节反向审视工作的意见（试行）》，江西省人民检察院客户端http：//www.jx.jcy.gov.cn/jchd/sssc/201807/t20180703_2264683.shtml，最后访问日期：2022年12月30日。

［2］ 参见王晋：《发挥监督制约职能 维护公平正义》，《人民检察》2008年第1期。

［3］ 习近平 ：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，《求是》2022 年第 21 期。

［4］ 张军：《最高人民检察院关于人民检察院办理控告申诉案件工作情况的报告》，中国人大网http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202110/4eee1eaf361945f4a43085ddcd1d2f6d.shtml，最后访问日期：2022年12月20日。