发挥刑事检察职能 助推社会治理现代化

谢成筠

编者按：党的二十大报告强调“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”，这是以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国、党的检察事业发展作出的历史性、战略性部署，赋予了检察机关更重政治责任、法治责任、检察责任。2023年是贯彻党的二十大精神的开局之年，开局关乎全局，起程决定后程，要深刻学习领会党的二十大精神，在推进中国式现代化、政法工作现代化大局中，思考和谋划检察工作现代化的思路、方法和路径。本刊《聚焦》栏目特进行两期开年专题策划，分别约稿有地方特色的分州市检察院和基层检察院，分享他们深入学习贯彻党的二十大精神，学习领会中央政法工作会议、全国检察长会议精神，依法能动履行法律监督职责的地方实践，以及坚持问题导向，破解实践难题的智慧。本期刊发基层检察院文章，以飨读者。

摘 要：随着我国刑事犯罪态势的变化，检察机关作为国家法律监督机关，发挥好刑事检察职能，对社会治理现代化具有重要意义。从刑事检察参与社会治理的功能出发，可以发现基层检察机关刑事检察在参与社会治理过程中，仍存在办案思维固化、恢复性司法功能履行不充分、“四大检察”融合度不高的问题，应聚焦更新刑事检察司法理念，激发刑事检察参与社会治理的内生动力，以横向一体化提升刑事检察参与社会治理的质效，进一步深化刑事检察与社会治理的融合，为推动和服务社會治理现代化贡献检察智慧。

关键词：刑事检察 社会治理现代化 检察履职

党的二十大报告指出，“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平。”［1］检察机关作为法治建设中的重要环节，在维护社会秩序稳定、参与社会治理中发挥了重要作用。为落实好《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）的要求，中共绥阳县委常委会审议通过《中共绥阳县委关于加强新时代检察机关法律监督工作的实施方案》（以下简称《方案》），已于2022年7月21日正式印发。该《方案》立足绥阳实际，从始终坚持党的绝对领导、始终坚持为大局服务、始终坚持各司其职等方面，提出绥阳县加强新时代检察机关法律监督工作的19条细化措施，在强化检察履职、构建良性监督关系、形成共抓落实合力等方面提出明确要求，为促进检察机关法律监督工作高质量发展提供了有力保障，为检察机关深化履职参与社会治理扩展了新思路。本文从基层检察机关视角，思考新形势下刑事检察应如何贯彻新发展理念，以更好地融入基层社会治理，助推构建社会治理新格局。

一、刑事检察参与社会治理的定位

检察机关作为国家治理体系和治理能力现代化的重要参与者和保障力量，在提升社会治理效能中发挥重要作用。刑事检察作为检察机关核心业务之一，在参与社会治理时分为司法化社会治理方式和非司法化社会治理方式。刑事检察常以司法化方式参与社会治理，以打击犯罪维护国家安全和社会稳定，以刑事处罚达到警示教育与预防犯罪的效果，此种方式在社会治理中效果明显，是刑事检察参与社会治理的主要方式。在构建社会治理格局时，还应重视引导刑事检察以非司法化社会治理方式参与治理，在办理刑事案件过程中重点关注涉案行业或重点领域，以非诉讼方式推动政府治理、促进社会调节、引导居民自治，以实现共同治理的新格局，此为刑事检察参与提升社会治理效能的增长点。

二、刑事检察参与社会治理中存在的问题

（一）检察办案思维固化

在当前严重暴力犯罪大幅下降，轻罪案件不断攀升的刑事犯罪结构下，轻罪案件的犯罪嫌疑人社会危险性较小，但检察办案人员仍存在“以捕代侦”“以押便诉”“一押到底”“有罪必诉”的思想，打击重于保护的观念制约着刑事检察能动履职，案件办理与社会治理未实现有效衔接，传统的刑事检察办案模式已不能适应时代的发展和社会的需求。

（二）刑事检察恢复性司法功能履行不充分

认罪认罚从宽制度和刑事和解工作是修复社会关系的重要方式，但基层检察机关在认罪认罚控辩协商实质化的工作中提出的量刑建议精准性不足。刑事和解工作更多关注经济赔偿问题，对修复社会问题的重视程度不够。未成年人检察工作中，对未成年人的保护还存在未有效结合各方力量，法治宣传形式单一的问题。

（三）刑事检察与民事、行政、公益诉讼检察融合度不高

刑事检察是检察工作中的传统业务，在检察业务中举足轻重。虽然各级检察机关都强调“四大检察”全面协调充分发展，但在基层实践中，仍然存在将人力物力资源倾注到刑事检察部门的情况，一线检察官缺乏法律监督整体观和协作配合意识，各项职能相互融合、协同推进存在不足。

三、推动刑事检察工作与社会治理深度融合

（一）注重刑事检察司法理念的与时俱进

1.由“重打击”向“打击与保护并重”转变。身处一线的检察办案人员是贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的直接责任人，必须适应“时代之变”。大量的轻罪案件应以少捕慎诉慎押刑事司法政策为指引，通过提前介入、引导侦查，有效防止“以捕代侦”。通过适用非羁押强制措施不影响刑事诉讼活动的，加大非羁押强制措施的适用率，防止“以押便诉”。通过羁押必要性审查，动态把握继续羁押的必要性，保护当事人合法权益，防止“一押到底”。通过充分行使起诉裁量权，综合考虑案件整体情况，对可以不起诉的案件依法作出不起诉决定，防止“有罪必诉”。少捕慎诉慎押刑事司法政策并不是“不捕不诉不押”，对于危害人民群众安全的严重暴力犯罪，残害妇女、儿童等弱势群体犯罪，电信诈骗、洗钱等涉及人民群众切身利益的犯罪，以及其他主观恶性大、情节恶劣、拒不认罪的犯罪活动，要坚决予以从严打击。

2.由个案办理向社会治理转变。轻罪案件大多发生在人民群众身边，检察人员应该从一个又一个案件出发，以系统性的思维审视背后折射出的社会问题。例如，绥阳县人民检察院（以下简称“绥阳县院”）在办理性侵未成年人案件中发现相关医院医生未履行强制报告义务，遂制发检察建议督促医院履职，规范医院履行强制报告义务工作流程，不折不扣落实“一号检察建议”。从办理强制医疗申请案件中发现对特殊人群精神障碍患者管控存在薄弱环节，通过检察建议的方式建议推动完善易肇事肇祸精神障碍患者的救治管理，强化组织机制保障，参与社会治理，维护社会秩序。

（二）激发助推社会治理内生动力

新时代检察机关应立足办理刑事案件，开展未成年人检察、认罪认罚从宽制度、刑事和解等刑事检察工作，化解纠纷、减少冲突、修复社会关系，加强民生司法保障的要求，不断彰显恢复性司法的理念。

1.延伸未成年人保护触角。党的二十大报告指出，“加强和改进未成年人思想道德建设”。［2］ 绥阳县院始终坚持以高质量检察履职强化未成年人全面综合司法保护：（1）凝聚保护合力，绥阳县院牵头草拟并推动县委出台《绥阳县完善未成年人综合保护体系实施方案》，立足未成年人检察工作，凝聚职能部门、学校、社会组织的力量，建立健全长效工作机制，形成齐抓共管合力；（2）创新宣传形式，绥阳县院与团县委开展“检团团”普法志愿活动，充分利用高校大学生暑假返乡契机，组织返乡大学生组成“检团团”普法志愿者团队，前往县域内10余个乡镇开展普法宣传活动；（3）充分发挥法治副校长普法作用，绥阳县院聚焦偏远山区乡村学校法治教育资源短缺问题，主动对接20所乡村学校，将法治课堂向乡村学校倾斜，开展法治副校长送法进校园活动30场次，覆盖师生7000余人。坚持以最有利于未成年人原则为导向，以未成年人刑事检察为基础，在助推社会治理中融合履职，为未成年人安全、幸福成长营造更好环境。

2.做优控辩量刑协商实质化。经过三年的司法实践，认罪认罚从宽制度已常态化运行，认罪认罚从宽制度要更规范、更科学，控辩量刑协商实质化是必须思考的问题。（1）控辩平等协商是基础。检察机关应改变以往“主导型”的办案思维，要将自身的定位摆在与犯罪嫌疑人及辩护人或值班律师的平等位置，以保证认罪认罚的平等性、自愿性。（2）精准化量刑建议是关键。在认罪认罚从宽案件中，当检察院以国家名义与被告人达成量刑的合意时，量刑建议便被赋予了新的使命。［3］在新时代检察工作高质量发展的要求下，量刑建议应逐步走向精准化、规范化。以精准的量刑建议把犯罪嫌疑人对刑罚的预期限定在一个精确的刑期，最终通过法院的裁决产生法律约束力，有效降低上诉、抗诉的概率，减少程序回流和当事人的诉累，从根源上减少诉讼纠纷，实质性推进源头预防和诉源治理。（3）程序规范是保障。在实体公正的基础之上，全面落实认罪认罚同步录音录像，通过程序规范保证认罪认罚从宽制度的自愿性、真实性、合法性，“镜头下”的认罪认罚让每一个案件都能经得起时间的考验。

3.提升刑事和解检察工作质效。刑事和解旨在通过双方当事人平等有效的沟通，修复破损的社会关系，减少社会对立面。检察机关应在充分释法说理的基础上，更加重视当事人之间的真诚沟通和实质谅解。“刑事和解的灵魂是让双方倾诉、沟通、交流，从而修复遭到破坏的社会关系，而不是以经济赔偿为中心。”［4］以经济赔偿为中心的刑事和解，会给人民群众造成“以钱买刑”的错误认识。要严格落实检察环节普法责任制，既要讲清法理，更要讲通情理，结合合理的经济赔偿，达成刑事和解，最终修复破损的社会关系。犯罪嫌疑人因取得实质谅解达成刑事和解，从而争取从宽处罚、改过自新的机会。被害人及时得到赔偿、化解心结、减少诉累，减少司法机关诉讼环节，节约司法资源。矛盾纠纷得以实质性化解，从源头上预防涉法涉诉问题，维护社会关系的稳定和谐，实现多方共赢展现刑事和解的真正价值。

（三）以横向一体化提升参与社会治理质效

进一步提升法律监督质效，实现诉讼内监督和诉讼外监督并进，检察机关应加强刑事检察与民事、行政、公益诉讼检察的协作配合，深化检察业务横向一体化。（1）以刑民联合维护公平正义，倡导社会良好道德风尚。在刑事案件审查中，对未纳入刑事附带民事赔偿范畴的侵害老、弱、病、残、幼等弱势群体合法利益的纠纷，应积极发挥民事支持起诉职能，维护弱势群体合法权益。在民事检察监督中强化犯罪线索排查，加强对信贷、住房公积金管理等方面的社会治理类检察建议的制发。（2）以监督促行政机关依法行政，提升行政机关社会治理现代化水平。在“民告官”行政案件中，“民”常常处于弱势地位，检察机关既是“官”履职的督促者，也是“民”合法权益的维护者。因此，应加强民生领域，如征地拆迁、城市管理、公共卫生、社会保障等领域行政行为的监督审查。同时，深化“两法衔接”案件办理，如对部分因犯罪情节轻微作出不起诉决定的案件，确需行政处罚的，严格规范《检察意见书》的制发，避免“不诉了之”。（3）积极稳妥探索“等外”领域强化公共利益保护，保障民生福祉。党的二十大报告提出要“完善公益诉讼制度”。［5］检察机关在公益诉讼案件办理过程中既要“集中火力”抓重点，也要探索“等外”领域抓亮点。党的二十大报告提出“中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化”［6］ “中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。”［7］作为西部基层检察机关应严格依据《最高人民检察院关于支持和服务保障贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》，聚焦高质量发展要求，打造生态文明示范的检察品牌。近年来，绥阳县院办理了一批保护民族传统村落、文物古迹的公益诉讼案件，加强了对长江流域生活垃圾、工业废水、违章建筑的检察监督，通过与行业主管部门联合建章立制，确保监督质效，有力保护了历史文化遗产和生态环境。

（四）以公开听证、检察建议延伸参与社会治理

公开听证是深化履行法律监督职责，促进司法公开，保障司法公正，促进矛盾化解的重要方式。党的二十大报告指出“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道……”［8］。绥阳县院出台了公开听证的工作方案，设置每月集中公开听证日，由案件管理办公室统筹听证工作。以公开听证搭建当事人表达诉求的平台，邀请群众参与见证、监督案件审查过程，邀请人大代表、政协委员、法学专家等外援力量参与发表意见、释法说理，集中司法资源、促进案件和解，有效化解社会矛盾纠纷。检察机关可以依据业务数据分析通报、检察业务专项分析报告、大数据监督模型等对一定时期内高发、多发的问题专项分析，对犯罪风险隐患向監管单位提出检察建议，以堵塞监管漏洞，预防违法犯罪，实现案件办理向系统治理延伸。如绥阳县院在办理的多起刑事案件中发现某通讯运营商的代理商违规出售公民个人信息，检察机关向三大通讯运营商的代理商制发检察建议，督促加强对从业人员的监督管理，实现保护公民个人信息、有效预防犯罪的良好社会效果。

*贵州省绥阳县人民检察院党组书记、检察长、四级高级检察官［563300］

［1］ 习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，《求是》2022 年第 21 期。

［2］ 同前注［1］。

［3］ 参见李振杰：《困境与出路：认罪认罚从宽制度下的量刑建议精准化》，《华东政法大学学报》2021年第1期。

［4］ 陈瑞华：《刑事诉讼的中国模式》，法律出版社2008年版，第33页。

［5］ ［6］［7］［8］同前注［1］。