规范摩托车管理检察建议制发实践及要点

陈卫民　徐旭　何彦林

摘 要：检察机关在案件评查等常规工作中，发现摩托车市场经营违法行为背后的行政监管问题线索，通过将类案分析与社会调查相结合、规范性文件梳理与会商听取监管部门意见相结合，厘清生产销售各环节监管执法薄弱点，明确相应责任主体，针对性制发社会治理检察建议。对整改周期长、规模大、涉及部门多的治理事项，检察机关收到采纳检察建议的回复后还应协同被建议单位推进整治工作、同步了解整改实效，监督检察建议落实。

关键词：共治共享 多部门 摩托车管理 检察建议

一、检察建议制发及落实情况

2020年6月，重庆市人民检察院第五分院（以下简称“五分院”）在评查石某某酒后无证驾驶摩托车撞伤行人一案时，发现存在经销商将涉案摩托车虚假宣传为“助力车”无需上牌办证的情况。继而对近3年辖区基层检察院办理的摩托车驾驶路面违法案件进行专项分析，发现因“机动车、非机动车混淆”难以认定主观明知导致存疑不起诉的案件19件，部分地区相关案件中，挂假牌、未登记办证等违法情况占比超过50%，监管部门对摩托车生产销售存在一定监管问题。

五分院深入开展社会综合调查和论证，梳理分析将机动车混淆为非机动车表象背后存在的摩托车违规使用“助力车”标牌标识、部分摩托车生产企业生产违标车、部分销售商虚假宣传、部分二手车销售市场管理混乱等具体问题，明确市场监管部门的主管职责，经济和信息化部门（以下简称“经信部门”）和商务部门分别对摩托车生产及二手车交易负监管职责。2020年12月21日，五分院向市场监管部门宣告送达检察建议书，并将检察建议抄送经信部门和商务部门。

检察建议书送达后，三家行政机关及时书面回复，采纳全部建议内容。五分院采用现场监督、随机走访、定期回访等多种形式跟踪督促检察建议落实。三家行政机关采取多项措施在全市范围内落实整改内容。一是建章立制加强管理。市场监管部门编制轻便摩托车专项治理执法参考，商务部门将违法违规企业纳入信用记录。二是全面推进专项整治。三家行政机关在全市范围内开展现场检查，多家摩托车生产和销售企业因产品质量不合格、资质不达标被立案查处或罚款。三是强化执法及法治联动宣传。五分院与市场监管部门联合开展执法检查和法治宣传，通报专项整治开展情况和部分不规范经营行为。经综合治理，摩托车驾驶路面违法案件中挂假牌、无证上路等情况基本杜绝，虚假宣传得到基本整治。

二、检察建议书文本

重庆市人民检察院第五分院

检察建议书

渝检五分院建〔2020〕Z11号

某市场监督管理部门：

本院对辖区人民检察院近3年办理的摩托车驾驶路面违法案件分析发现，根据《机动车运行安全技术条件》（GB 7258-2017）的规定，普通摩托车属于机动车，其技术性指标为最大设计车速大于50km/h，使用内燃机的排量大于50ml，使用电驱动的电机额定功率总和大于4kw。当前，我市一些摩托车生产、销售企业仍将达到上述技术指标的普通摩托车混淆为非机动车，扰乱了摩托车行业市场秩序和交通秩序，驾驶人无证驾驶、驾驶未悬挂号牌的摩托车等违法现象非常突出，造成较大的交通安全隐患，对司法办案造成困扰，反映出当前我市在摩托车生产、销售市场监管方面存在薄弱环节。

（一）普通摩托车违规使用“助力车”标牌标识问题突出

一些摩托车生产、销售企业违规在普通摩托车身上喷涂或悬挂“助力车”标识标牌，故意将机动车混淆为非机动车，导致摩托车驾驶员产生错误认识，不按照机动车的管理要求驾驶，使本应纳入机动车管理的摩托车脱管，且极易发生交通事故，给人民群众的人身财产造成危害。并且，上述将摩托车混淆为非机动车的行为还导致因证据问题难以进行司法处理。

（二）部分企业存在生产违超标车辆等行为

根据《中华人民共和国标准化法》第2条、《中华人民共和国产品质量法》第12条、《中华人民共和国反不正当竞争法》第8条、《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》第23条等规定，摩托车生产企业应当落实国家标准，生产的产品应当符合企业公开标准的技术要求，经营者不得对商品的性能、功能等作虚假或引人误解的商业宣传，欺骗、误导消费者。当前，一些摩托车生产企业不按照《机动车运行安全技术条件》（GB 7258-2017）的规定生产车辆，存在生产违超标车辆、出厂合格证书错误记载车辆的属性和参数、欺骗、误导消费者等违规行为，严重影响了摩托车行业的健康发展，扰乱了交通管理秩序，侵害了其他企业及消费者的合法权益，造成车辆行驶安全隐患。如九龙坡区人民检察院办理的一起摩托车驾驶路面违法案件中，涉案车辆尾部挂号牌处悬挂“精品助力车”标牌，车辆合格证上记载车辆型号为“48CC两轮助力车”，排量和功率（ml/kw）为49.5ml/3.0kw，整备质量94kg，额定载质量100kg。经司法鉴定，涉案车辆实际排量为112.49ml，不符合生产企业公开标准的技术要求，属于明显超标车辆，应归属于普通摩托车。

（三）部分销售企业涉嫌虚假宣传的问题较为严重

当前，一些摩托车销售企业为片面提升销量，存在向消费者虚假宣传车辆性能和属性，假借“燃油助力车”的名义销售摩托车，甚至错误诱导消费者不用上牌办证等现象，有的摩托车驾驶员没有认真核实便当做非机动车使用，不按照机动车牌证管理制度和道路交通规定行驶，严重妨害了道路交通安全监管。如在上述案件中，犯罪嫌疑人均稱摩托车销售商向其介绍涉案车辆属于助力车，不需要办理行驶证和牌照，故一直当成非机动车使用，经司法鉴定后才知道是机动车。

（四）二手摩托车销售市场不规范的问题突出

根据《二手车流通管理办法》第7条的规定，商务主管部门、市场监管部门、税务部门在各自的职责范围内负责二手车流通有关监督管理工作。当前，我市二手摩托车市场监管范围不够全面，特别是对一些分散的摩托车销售、维修门店监管不够到位，有的门店登记手续不齐备、不按照二手车流通管理办法进行经销活动，甚至违法收购、销售无出厂合格证件、不能上牌的二手车，上述问题成为大量无牌摩托车上路行驶的重要原因之一。如大渡口区人民检察院办理的30件摩托车驾驶路面违法案件中，12件系无证、无牌驾驶或车辆在被注销的情况下上路行驶。

上述问题既有部分生产、销售人员受利益驱使和法治意识淡薄、违法成本较低等原因，也有行政职能部门的重视程度不够、行政监管不够有力、相关部门之间监管职能不够清晰、没有形成合力等原因。

根据相关法律法规，你单位承担市场综合监督管理、产品质量安全监督管理、规范和维护市场秩序、营造诚实守信、公平竞争的市场环境等法定职责。为有效预防和减少此类违法犯罪的发生，切实解决摩托车治理难题，促进摩托车行业规范发展，维护社会经济秩序和道路交通安全，合力打造共建共治共享的社会治理格局，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第21条、《人民检察院检察建议工作规定》第11条第（二）项之规定，特向你单位提出工作建议。

（一）加强摩托车生产监管

配合经济信息等相关职能部门加强摩托车国家标准实施监督，督促摩托车生产企业严格按照《机动车运行安全技术条件》（GB 7258-2017）标准生产。强化产品质量监督管理，常态化开展对摩托车生产企业的质量检查，依法严查生产企业无证生产、超出强制性产品认证范围生产、不按国家标准生产、生产违标车辆、非法改装摩托车等行为。严格摩托车出厂证书和外观标识管理，依法处理车辆证书记载参数与实际不符、车身外观喷涂或悬挂容易对消费者造成误导的图案、标牌等行为，促进摩托车产业规范发展。

（二）严格摩托车销售监管

建议加强摩托车销售环节的监督检查，畅通消费者投诉举报途径，及时受理、依法处理消费者的投诉。按照“双随机一公开”的原则，组织开展全市销售摩托车质量监督抽查，严格查处违法销售不符合标准摩托车的行为。督促摩托车销售企业强化责任意识，依法查处违规使用助力车标识标牌、虚假宣传等行为。与公安机关加强协作，进一步加大摩托车带牌销售的工作力度。建议与商务、税务等部门相互配合，加大对二手摩托车市场监管力度，联合开展二手摩托车市场整治工作，规范二手摩托车的收购、销售市场秩序，整治二手摩托车交易乱象，消除交通安全隐患。

（三）完善长效监管机制

建议结合我市实际，探索制定加强摩托车管理的地方性法规。完善摩托车生产、销售监管机制，进一步加强在质量抽查、销售监管、消费者投诉等工作中发现违法线索，依法及时作出调查处理决定。将违法违规的生产、销售企业纳入信用记录，通过国家企业信用信息系统依法公示，并与相关部门实施联合惩戒，加大震慑力度。对发现的违规生产、销售摩托车企业信息要及时通报相关部门，必要时开展跨地区、跨部门联合执法，形成监管工作合力。

（四）强化法治宣传引导

进一步加大法治宣传力度，广泛宣传摩托车监管相关法律法规及生产、销售、使用违标摩托车的危害及后果，引导摩托车生产、销售企业诚信经营、健康发展，杜绝生产、销售违标摩托车、违规使用助力车标识等现象。在工作中注意向人民群众广泛宣传《汽油机助力自行车》（GB 17284-1998）已经废止，引导人民群众认识到已经不存在汽油或电驱动的助力车概念，防止消费者将摩托车误认为“燃油助力车”。引导人民群众不购买、不使用违标摩托车，通过法律途径解决相关争议纠纷，提高公民的守法用法意识和道路交通安全意识。

请你单位在收到本检察建议书后及时研究，如有异议，请于15日内向本院书面提出；如无异议，请采取有效措施推进相关工作，在两个月内以书面形式回复本院。

2020年12月21日

三、规范摩托车生产销售管理检察建议制发要点

（一）在常规性工作流程中发现摩托车治理问题

直辖市检察分院一般办理可能被判处无期徒刑或死刑的刑事案件。对于普通案件中反映的社会治理检察建议监督线索，可注重运用案件评查、备案备查、听取下级院请示汇报、检委会和检察官联席会学习研讨、列席其他司法机关案件评议等不同途径拓展发现渠道。

本案中，检察官在对辖区基层检察院摩托车驾驶路面违法案件办理情况开展常规性评查时，不局限于对定罪量刑、流程规范等一般性案件质量指标进行检查，还抓住嫌疑人供述中提及购车时经销商将摩托车宣传为无需上牌办证的“助力车”，误导其无证驾驶引发交通事故这一特殊情节进行专门分析，就其中涉及的虚假宣传问题提交检察官联席会讨论。经综合评议认为，该案反映的情况并非个例，背后可能涉及摩托车市场监管类型化问题，应当及时启动社会治理检察建议调查核实工作。

（二）论证摩托车生产销售管理薄弱点

因摩托车专业性概念不清晰、市场经营涉及环节较多，行政监管薄弱点不宜把握。对此，五分院从两个方面予以重点论证：

1.锁定治理对象。将摩托车混淆为“助力车”在于利用了“助力车”定义不明以及各地监管政策不一的信息差。检察机关要全面掌握相关国家标准。首先，现行摩托车国家技术指标是区分机动车与非机动车的判断依据。其次，已废止的《汽油机助力自行车》（GB 17284-1998）规定可以帮助把握使用汽油驱动“助力车”概念的客观违法性。再次，通过问询车辆检测研究机构了解到没有电驱动“助力车”国家标准，确定电动自行车不属于需治理的对象。同时，针对《汽油机助力自行车》（GB 17284-1998）废止后各地设置了不同的过渡期的情况，分别走访交通管理和市场监管部门了解重庆本地规定。通过以上工作，确定将汽油驱动的两轮摩托车作为治理对象。

2.厘清摩托车管理具体风险点。五分院组织类案专项分析，分别从生产、销售、二手车交易环节中整理出市场主体违法问题，将查找的问题与召开行业座谈会、走访当事人、查访经营场所、问访群众所掌握的情况比对后，将上述问题与监管部门交换意见，达成车辆合格证记载造假、生产超标车、违规悬挂标牌标识、虚假宣传、违法收购二手车等经营问题存在监管执法薄弱点，有进一步完善空间的共识。

（三）明确摩托车管理责任主体范围

“多部门治理一事”往往存在监管职责交叉、部门协同不够充分的情况。为使问题得到切实解决，实现社会治理目标，检察机关应找准相关执法堵点的责任主体和主责部门。摩托车管理涉及生产、销售、二手车交易等多个环节，对行政监管部门职责权限的规定散见于多部法律、法规、部门规章中。五分院通过对《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国标准化法》《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《二手车流通管理办法》《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》等进行全面梳理，明确市场监管部门主管摩托车生产、销售工作，经信部门对摩托车合格证载明信息与车辆技术参数一致性负监管职责，市场监管部门会同商务部门对二手车流通负监管职责。在此基础上，通过会商的形式实现三家行政监管部门对各自监管职责的认领，明确市场监管部门为被建议单位，负责牵头专项整治，同时经信部门和商务部门作为检察建议抄送单位以配合市场监管部门开展相关整改工作。

（四）协同整治提升摩托车治理效能

规范摩托车生产销售管理检察建议制发后，得到市场监管、经信和商务部门的大力支持。三家行政机关及时书面回复并采纳全部建议内容。但大型城市的摩托车专项治理工作涉及头绪多、整改周期长、整治规模大。收到检察建议回复时，全市层面的专项整治工作正处于启动阶段。为推动检察建议在更大范圍内得到落实、形成综合治理长效机制，五分院积极融入整改落实工作，推动源头治理。一是与被建议单位联合开展执法检查，核查摩托车产品合格证和车辆参数一致性、向消费者现场了解商业宣传情况、监督商家签订摩托车产品质量责任书。二是加强法治宣传联动，注重对现行强制性国家标准和已废止国家标准的宣传解读，通过以案说法开展释法说理，增进市场经营和消费主体的支持与理解。三是持续跟进调查，通过梳理检察建议制发后办理的摩托车驾驶路面违法案件、暗访摩托车销售门店、随机走访快递配送等摩托车驾乘人员的方式实地了解整治效果。四是构建长效协作机制，与市场监管部门建立定期回访和情况通报机制，有效推动双向、多向信息共享，完善线索移送、协查配合机制，形成治理合力。

* 重庆市人民检察院第五分院党组成员、副检察长、一级高级检察官［400042］

**重庆市人民检察院第五分院法律政策研究室副主任、四级高级检察官［400042］

***重庆市人民检察院第五分院检察二部副主任、四级高级检察官［400042］