行政执法检察监督的方式

王琛

摘要：对行政执法行为进行检察监督，促进行政执法机关依法行使职权是检察机关的一项基本职能。科学有效的行政执法检察监督有赖于具体的检察监督方式、程序、效力等的创新与设计。本文以行政执法检察监督的方式为研究对象，对我国检察实践中出现的九种行政执法检察监督方式进行了概括和梳理，并就各种行政执法检察监督方式的优点、不足、实施效果及完善举措等进行了简要分析。

关键词：检察建议 督促起诉 支持起诉

结合现行法律及各地司法实践，检察机关开展行政执法检察监督的方式主要有发出检察建议、督促起诉、支持起诉、提起行政公益诉讼、追究刑事责任等9种。

一、发出检察建议

检察建议是人民检察院在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，依法履行职责，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。按照建议内容的不同，行政执法检察建议可分为纠正违法检察建议和督促履行职责检察建议两大类。前者主要针对行政主体在执法活动中超越职权、滥用职权，执法不规范，违反法定程序行使职权等情形予以监督；后者主要针对行政主体不作为，未履行或者怠于履行法定职责等情形进行监督。行政执法检察建议以检察建议书的形式向被建议单位发出，一份规范的行政执法检察建议书一般包括问题的来源或提出建议的起因；应当消除的隐患及违法现象；治理防范的具体意见；提出建议所依据的事实和法律、法规及有关规定；被建议单位书面回复落实情况的期限等其他建议事项。最高人民检察院2009年发布的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》对检察建议的提出原则、发送对象、内容要求、适用范围、提出程序、制发主体、审批程序等方面作出了相应规定。

作为检察机关履行行政执法检察监督职能的常用方式，行政执法检察建议为各级人民检察院所普遍采用。实践中，一些地方通过会签文件、增强检察建议针对性和可行性、建立检察建议约谈及回访制度、向上级主管机关反映情况等方式，[1]进一步提高行政执法检察建议的监督效果。需指出的是，部分检察机关针对行政主体的违法行为发出的《纠正违法通知书》性质上属于纠正违法类的检察建议，不宜作为一种独立类型的行政执法检察监督方式。现行法律中的《纠正违法通知书》主要适用于侦查、审判和执行工作中的违法但不构成犯罪的行为，具有特定的内涵和发送对象。对一般行政主体的违法行为提出纠正意见，应当统一使用《检察建议书》作为规范文书形式。

二、督促起诉

督促起诉是指针对已经或可能导致国有资产流失等国家或社会公共利益受损的情形，在具有监管职能和原告资格的行政主体没有依法及时向法院提起诉讼时，由检察机关督促其依法提起民事诉讼，通过法律程序保护国家和社会公共利益的活动。检察机关在经调查核实发现行政执法机关确实存在怠于履行监管职能，致使国家或社会公共利益遭受损害的情形时，可以向行政执法机关发送《督促起诉书》，督促其积极行使诉权，通过诉讼程序使受到损害的国家或社会公共利益获得及时救济。

作为国家所有权的行使者和公共事务的管理者而享有的诉权，不同于一般民事主体享有的诉权，不能随意处分。行政机关承担的通过诉讼实现的公共管理职责，兼具权力和公法义务双重属性，必须履行，不可放弃，放弃职责即构成失职。[2]但如果缺乏有效监督，其法定义务的属性则很可能被忽视。督促起诉可谓针对这一问题量身设计的监督方案。通过督促行政机关依法提起民事诉讼，能够有效保护国家和社会公共利益，特别是在防止国有资产流失方面作用显著。

三、支持起诉

支持起诉是指人民检察院对损害国家利益和社会公共利益的行为支持相关单位或个人向人民法院起诉并参与诉讼过程，支持原告的诉讼请求，以保障原告的合法权益能最终得到法院确认的诉讼活动。检察机关支持起诉通常应当具备三个基本条件：一是损害国家利益和社会公共利益的行为。二是受害方不知道如何起诉，无力起诉，或因力量单薄难以有效进行诉讼。三是受害方自愿接受检方支持，检察机关的支持起诉不违背起诉人的意愿。在支持起诉程序中，检察机关可根据案件进行调查取证，与原告或其诉讼代理人协商举证、质证、和答辩，并可派员出席法庭，宣读《支持起诉意见书》，支持原告的诉讼活动。作为行政执法检察监督方式的支持起诉包括两种情形。一是针对损害国家和社会公共利益的行为支持具有监管职能的行政机关提起民事诉讼。二是在行政机关不作为或违法执法损害国家和社会公共利益时，支持具有原告资格但力量薄弱的相关主体提起行政诉讼，从而通过支持当事人起诉行政机关，达到监督行政机关依法执法的目的。检察机关支持起诉对保护当事人诉权、补强诉讼力量具有重要意义。特别是在行政诉讼受理难、行政公益诉讼缺位的背景下，对于监督行政执法机关依法行政，保护行政相对人合法权益作用明显。随着立案登记制度的施行和行政公益诉讼的展开试点，支持起诉的适用空间将会有所收缩。

四、提起行政公益诉讼

行政公益诉讼是指在行政主体违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织无直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，由检察机关向人民法院提起行政诉讼，以维护国家和社会公共利益的诉讼制度。在行政公益诉讼中，检察机关以公益诉讼人的身份启动行政诉讼，提请法院判令被告行政主体撤销或者部分撤销违法行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等。行政公益诉讼具有谦抑性的特征，在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其在一定期限内纠正违法行政行为或者依法履行职责，经过诉前程序没有取得监督效果，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关方可向人民法院提起公益诉讼。

与其他诉讼主体相比，检察机关拥有专业法律监督队伍和法定的调查权，且不牵涉地方和部门利益，能够较好地发挥其自身优势，代表国家参与诉讼。行政公益诉讼必须坚持以公益为核心，避免不当介入到普通行政诉讼领域。同时，作为行政执法监督和行政诉讼领域的一项新生制度，2015年7月最高人民检察院出台的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》将行政公益诉讼的适用范围进一步限定为在检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的案件类型，試点方案限定的案件类型有利于突出重点，聚焦核心，通过稳步试点，建立科学有效的行政公益诉讼制度。

五、追究刑事责任

对人民检察院在行政执法检察监督过程中发现的行政机关工作人员涉嫌渎职、贪污受贿等刑事犯罪的，及时交由侦查部门立案侦查，通过提起公诉和法庭审判，依法追究其刑事责任。具体程序方面，《广东省检察院关于完善民事行政检察与职务犯罪侦查部门协作机制的意见》第3条第1款明确规定：“调查发现审判、执行人员或者其他国家工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权犯罪，需要移送本院职务犯罪侦查部门立案侦查的，应当逐件登记并提出处理意见，经分管检察长批准后，将证据材料与调查情况移送本院职务犯罪侦查部门，由职务犯罪侦查部门决定自行调查或者将案件指定下级人民检察院办理。”

在追究相关人员刑事责任的同时，检察机关仍可以就完善制度，加强管理，改进工作等方面向所在行政单位发出检察建议。因此，在正确适用行政执法检察监督方式上，检察机关内部的行政检察部门和刑事检察之间的相互协调和配合非常重要。

六、移交党纪政纪部门处理

党纪政纪规定与宪法、法律价值取向一致，违反党纪政纪的人员在行政执法过程中也很容易出现偏差。山东省检察机关行政执法检察监督工作中，明确要求对于违反党纪政纪责任的，应及时移交纪检监察机关处理。移交案件时制作书面的《案件移送函》，說明应追究党纪政纪责任的具体人员、事由和依据。纪检监察机关收到《案件移送函》后，及时展开调查处理，并将调查处理结果函告检察机关。

七、提出口头纠正意见

对于行政违法行为显著轻微，且执法机关对于检察机关的检察监督认可度和接受度较高的情形，可通过提出口头纠正意见的方式予以监督。甘肃省人民检察院《民行工作情况反映》，2015年第1期中提及，甘肃省玉门市检察机关在2014年集中开展的行政执法检察监督活动中，针对该市食品药品监督管理局、农牧局、工商管理局、国土资源局等行政单位执法过程中存在的不守法、不规范问题提出口头纠正意见32条，均得到被监督单位重视和采纳，监督效果良好。

口头纠正具有简单易行的特点，在行政执法机关自觉配合的情况下，也能起到一定的监督效果。但口头纠正意见不如书面的《检察建议书》正式和规范，无法留底备查，能够引起的行政执法机关的重视程度通常也低一些。

八、责令撤销不当行政行为

对经审查确属明显不当的行政执法行为，责令作出该行为的行政主体予以撤销。例如，甘肃省玉门市检察机关审查后发现该市农牧局作出的两起行政处罚决定明显不当，损害了被处罚对象的合法权益，遂责令农牧局撤销该明显不当的行政处罚决定并依法重新作出处罚。责令撤销不当行政行为这一检察监督方式出发点是好的，但已然超出了检察机关检察监督职权的范围，难谓妥当。

九、派驻检察监督

对于行政执法不规范和违法执法行为易发的重点领域，借鉴刑事执行检察监督中派驻检察的做法，下沉检力，有针对性地设立派驻检察室，开展常态化的行政执法检察监督。最高人民检察院《民事行政检察工作情况》第467期提到，针对乡镇基层行政执法单位规范执法、依法行政的意识和水平不高的现状，云南省检察机关在全省范围内设立了140多个驻乡镇检察室和1000多个民行检察联系点，对于监督乡镇基层行政执法单位规范执法效果明显。又如，在生态行政违法行为检察监督方面，福建省检察机关在生态环境重点行政部门建立巡回检察室，积极介入环境污染调查和处置，有效防止了行政执法部门不作为或者怠于追究相关主体环境污染责任等行为的发生。

注释：

[1]参见王立：《检察建议约谈制度研究》，载《人民检察》2010年第19期。

[2]参见杜睿哲、赵潇：《行政执法检察监督：理念、路径与规范》，载《国家行政学院学报》2014年第2期。