基于资产控制的高职院校仪器设备采购管理优化

张晓湘

（湖南工业职业技术学院资产管理处，湖南长沙，410208）

内部控制是确保高职院校组织目标实现和促进组织权力规范的基础性机制，在提升高职院校治理能力、服务改革发展等方面发挥着重要的基础性作用。《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求高职院校重点建立完善资产内部流程控制体系，以实现资产安全完整及合理分配，防范资产管理风险，杜绝舞弊和腐败现象。高职院校资产内部控制体系是以制度流程为保障，以内外部监管评价为指引，对内部业务活动进行自动检查、调整和制衡的自律闭环系统。[1]在高职院校资产内部控制体系运行过程中，对实物资产提出了管理规范、取得及验收严格、日常监管到位的控制目标，要求对实物资产取得和配置、使用维护、处置这三个阶段进行严密管控，以确保控制目标的达成。高职院校实物资产控制的最大风险点是资产的取得与验收，因此要强化实物资产的取得控制，特别是资产采购控制。高职院校承担为创新型国家建设提供人才支持和智力支撑的使命任务，仪器设备是教学科研创新的基础保障，仪器设备购置成为高职院校最为常见的实物资产采购行为。从资产控制角度，针对高职院校仪器设备采购的特点，在分析其现状及问题的基础上，提出高职院校仪器设备采购管理的系统优化策略，是促进高职院校资产在合法合规的基础上实现安全、有效利用的现实需要。

一、高职院校仪器设备采购的特点

高职院校仪器设备具有典型的教学科研一体化功能、明显的分置式场地布局、当然的设备共享性需求以及客观的技术高端性配置，因而其采购的质量要求和技术复杂程度较高，采购需求与采购实施之间存在的矛盾也较为突出。高职院校仪器设备采购具有下列基本特点：

（一）采购经费多元化

相较于一般的行政事业单位，高职院校仪器设备采购经费除政府的经常性拨款这个主渠道以外，学校的事业性收费、科研性经费、各类专项经费也占据了较大比重。同时，产教深度融合发展下社会捐赠、行业企业投入、所属企业收入、对外技术服务及培训收入等也成为高职院校仪器设备采购的重要经费来源。资金来源渠道的增多，带来了资金额度及其到位周期的不确定性，造成采购预算编制及其实施的变数增大，对于采购工作的准确、完整和及时性提出了更高要求。另外，高职院校尽管实施采购经费的校本级集中管理，但在预算经费拨付后，各职能部门、教学部及二级学院、重点实验室等都有较大的自主权，因而经费管理事实上处于较为分散的境况。

（二）采购对象专用性

专用的教学科研设备是高职院校仪器设备采购的重点对象，通常具有技术性要求的前瞻性、先导性和专用性等特点。教学科研设备的技术含量、精密度和可靠性等技术参数指标要求高，许多专用设备有着特殊的参数要求。如对于科研专用仪器设备，要求其性能指标处于国际、国内先进水平，若设备是仅应用于小众专业领域的非标设备，市场上可供选择的潜在供应商和潜在供应产品资源可能较为稀缺。至于进口的科研设备，更是有着特定的采购审批程序，而且其采购价格受汇率及关税波动影响，对采购的及时性提出了挑战。[2]总之，由于高职院校所需仪器设备涉及较多的专业领域，设备种类、型号、技术参数等要求相对更为复杂繁多，对技术指标的设计及招标过程中的技术响应符合性审查难度也随之增大。

（三）采购周期时效性

高职院校的采购工作本身具有较强的政策性，遵循相应的法律法规及规范性程序，是资产内部控制体系的必然要求。在高职院校申购的仪器设备中，教学设备有着季节性的时效要求，科研设备的到位速度直接决定科研项目的研发进度，进口高精尖设备则与前沿科技竞争赶超息息相关。基于高职院校仪器设备的专业性及资金来源的多样性，采购规定流程包括计划编制审批、招标文件公示、开标评标、中标结果公示以及合同审签等环节，采购流程的时间跨度与高职院校教学科研设备的急迫需求的时效性存在较大矛盾。

二、高职院校仪器设备采购中的问题

随着职业教育提质培优和高质量发展，高职院校在充实和更新仪器设备方面投入的资金急剧增加。在仪器设备采购总量增大和工期要求紧张的大背景下，高职院校的仪器设备采购体系同高质量、高效率的采购需求以及资产控制的刚性要求相比，还存在明显不适应的问题，仪器设备投入没有产生最大化效益。

（一）采购前期工作不充分

高职院校对仪器设备采购前期的论证、计划编制等准备工作重视不够，容易导致采购质量偏离教学科研实质性需求。高职院校尽管规定了采购计划的论证程序，要求组织专业领域专家就仪器设备的实用性、性价比等指标进行可行性论证，但有些高职院校或因为时间紧、任务重，或因为管理及论证人员不专业，导致采购计划论证不充分，采购需求与技术参数匹配性不佳。多数高职院校没有建立用于产品比较的产品信息库，对产品性能参数及对应采购预算价格难以进行严谨比对确认。高职院校普遍缺失采购价格定价机制，最通常的做法是直接向供应商询价或通过平台参考网进行项目价格测算，对于技术参数复杂及市场价格不透明的专用设备预算价格就陷入盲人摸象之中。许多高职院校本身缺乏仪器设备相关技术人才，申购仪器设备的技术人员前期调研不够深入，对其性能及参数不甚了解，无法列出有针对性的详尽的技术参数。由于技术指标难以准确反映实际需求，或者技术参数与实际使用功能存在偏离，容易产生技术性指标响应与教学科研功能适用性之间的偏差。高职院校基于避免与《政府采购法》中 “不能有指向性” 的规定相冲突的考虑，采购文件中不能编制详尽精准的技术参数指标，导致进入招标程序的仪器设备技术参数与实际需求之间存在差异。[3]

（二）采购过程实施效率低

高职院校自主采购制度设计的科学性和针对性不强，多半直接引用《招标投标法》和《政府采购法》等法律法规而没有进行校本化，导致采购行为的过程性及程序性规定不够明确具体，实施中要么自由裁量而失去管控，要么宁紧毋松，照搬公开招标而失去灵活性和采购效率。部分高职院校内部的采购程序过于烦琐，采购部门、招标部门、业务归口部门之间互相推诿，互相配合不够，导致采购周期长而效率低。个别采购部门贪图省事或者为避 “分包” 之嫌，通常将通用、专用设备及非标设备合并为一个标包，导致供应商超能力范围 “转包” 响应及执行采购项目，增大供应商成本导致价格偏高，并增大了流标概率。高职院校需要购置的专用仪器设备，其市场潜在供应商本就有限，但依照政府采购的一般要求，同品牌、同型号设备的多家代理商应计算为一个供应商，如此一来就容易出现投标供应商不足三家而流标。

（三）采购风险控制不严密

在采购控制方面，很多高职院校从内部控制体系建设的角度明确规定了采购流程和规范，但在最终供应商的遴选及审批方面的操作细则不够详细，定标决策机制相对宽泛，可能导致二级单位事实上的采购中标决定权。有些二级单位私自邀请潜在供应商制订项目前期方案，导致项目技术要求提前被潜在供应商掌握，使招标采购的公正性得不到保证，容易造成项目采购价格虚高，也容易滋生腐败行为。在评标方面，无论是从国家强制性或指导性法规层面还是从高职院校采购规范性制度方面，对各类采购项目评标细则的规定尚不完善，统一的量化标准不多，实际操作中呈现五花八门的状况。多数高职院校仅设置有政府采购基本流程，没有专门设计竞争性谈判、单一来源、询价等特定采购方式的不同业务流程。业务流程的不规范导致评标的科学性及公正性大打折扣。评标过程中，部分评标专家或招标代理机构受制于专业知识的局限性，对技术指标不熟悉而出现评价判别偏差。高职院校难以对代理机构招标过程实施有效监管，或者疏于监管，采购人的定标权保护不力，容易出现代理机构与特定供应商合伙围标、串标等现象，导致采购的仪器设备性能不满足或价格严重偏离预算。

（四）采购执行质量难保证

高职院校采购管理的惰性和相关规范性制度的缺失成为采购执行质量难保证的主要症结。有些高职院校基于科研任务而紧急采购进口高精尖大型仪器设备，仓促寻找货源，采取单一来源方式，由竞争不充分导致价格虚高以及售后服务质量难以保障，甚至采购到低劣产品，同时也因供应商履约能力问题使得采购执行时间更长。有些技术要求较高的仪器设备，其采购项目的评分标准中，价格部分所占权重过大，而对技术、质量、性能、售后等分项的权重设置较低，容易引发低档次仪器设备挤兑高档次仪器设备，带来产品采购质量风险。在验收方面，存在货物变更手续不全或不合规、验收成员与设计评审人员交叉重叠、货物清点及安装调试不规范等问题。同时，由于对供应商征信体系及其违规记录的应用受制于现有制度规范，高职院校对防范违约失约，特别是在设备安装运行、人员操作培训、产品维修及技术升级、配套软件性能测试及升级等方面的履约不充分现象，缺乏有效的制约手段，因而提高采购质量及设备使用效益的效果不明显。[4]有些高职院校中出现仪器设备采购项目低成本中标，但供应商技术能力不足而不能正常履约，造成项目执行质量低劣甚至烂尾。

三、优化高职院校仪器设备采购管理的路径

针对以上高职院校仪器设备采购管理的问题，全面改进高职院校仪器设备采购管理体系，需要进一步强化和完善仪器设备采购全流程控制、全环节管理，要重点在手段利用、方式改革和机制建设等方面着力创新，并努力提高采购人员的专业能力。只有这样，才能促进高职院校提高仪器设备采购效率和资金利用率，同时有效防范腐败行为的发生。

（一）完善采购前期管理机制

做好采购工作的源头是采购预算和采购计划的合理编制，因此高职院校首先要强化仪器设备采购预算及采购计划管理。要健全采购预算归口管理，由财务部门和采购管理部门牵头制订各类设备专项采购的归口管理办法，明确二级单位专项资金管理及采购管理的主体责任。内设二级单位在综合分析年度工作计划、资产存量、预测新增需求量的基础上进行仪器设备采购预算编制，确保采购预算做实做细。要依据批复的采购预算，充分考虑专业发展及技术研发方面的需求轻重缓急程度，合理设定拟采购仪器设备的数量及技术配置标准。采购管理部门、财务部门要对采购预算及采购计划进行指导和监督检查，坚持 “无计划不采购” ，严格控制计划外的临时性采购。[5]其次，要严格采购需求论证，确保仪器设备技术特征要素设计的科学性。对仪器设备申购必要性、选型适切性、规格参数科学性、环境条件要求、自身条件对应性，以及先进性、实用性、可扩展性等进行综合判断，以降低重复购置、采购机时不当等情形的发生概率。二级单位要开展周密的立项前调研，向拥有同类设备的兄弟院校了解技术参数及实际使用效果，必要时实地考察多个潜在供应商的产品。归口管理部门应加强仪器设备使用效益的评价考核，督促二级单位开展仪器设备使用效益自查、自评和核查，并将核查结果作为后续设备采购论证的重要参考依据。[6]除此之外，需要建立实施仪器设备采购价格定价服务体系。采购管理部门应主导建立价格信息库，对重要仪器设备实施价格跟踪监控，促进价格信息资源共享。定期举办校内学科专业实验技术交流论坛，邀请先进仪器设备制造企业及校内专业人员交流实验技术以及各项设备的前沿成果，还可联合兄弟院校共建区域性校际仪器设备展示平台，促进仪器设备技术信息的共享。要杜绝单纯依靠咨询供应商确定价格的现象，防范可能出现的因技术规格设定特定技术指标而导致的倾向性和排他性采购行为。

（二）严格招标评标过程管理

高职院校要严密规范地组织仪器设备采购招标评标，确保采购过程的合法、有序、高效。在执行政策规范方面，对小微企业的投标价格优惠、节能环保产品加分等政府采购倾斜性政策，满足过程可追溯要求的评标现场全程录音录像等规范，必须严格落实到位。在规范评标工作流程方面，基于政府电子交易平台已逐渐成熟以及政府采购限额的提高，高职院校需要建立校内电子采购系统，采用在线询价和反向竞价等方式采购，进一步强化自行采购行为的过程监管。在电子交易平台采购的实施过程中，高职院校必须重点强化人员身份验证、岗位业务授权、系统操作记录、电子档案的管理。为进一步增强招标评标的公平性，高职院校要加强与招标代理机构的沟通协调，将采购人需求通过书面警示或召开会议警示等方式公开告知，杜绝资格要求或评审因素中出现倾向性和排他性内容。对于技术、品质、售后要求较高的产品，评分标准应综合平衡价格和品牌、质量以及性能的分值，避免价低质次的产品中标，带来产品质量风险。要加强对采购代理机构的评价考核工作，量化评价内容，重点对编制招标文件、组织开评标的能力、质量和规范性等进行全面评价，对采购答疑和协助处理投诉的积极性、配合程度等进行考核，确保代理机构规范、高效、守法地实施招投标代理服务。

（三）健全采购结果管理制度

高职院校的采购管理部门要加强对仪器设备采购合同执行进行过程的跟踪与监督，重点监控设备品牌型号、数量、供货时间、安装调试及初步验收等方面，确保合同全面有效履行。[7]申购单位因市场或技术因素变动而主动变更设备的，或者因为其他原因被动变更设备的，均要对设备品牌型号及数量变更的情由进行详细说明，并按规定呈报审批后再与供应商签订补充合同。为规范仪器设备的履约验收，高职院校要进一步落实二级单位验收主体责任，在规范验收流程方面，首先要由二级单位依据合同组织预验收并形成预验收结论，预验收达标的项目才允许提交正式验收申请。正式验收应由采购管理部门组织职能部门、校内外专家以及二级单位技术人员共同组成验收小组实施，对于大型仪器设备及专业性强的项目，原则上应聘请有资质的第三方专业机构进行验收。进口仪器设备若涉及商检要求，还需邀请海关进出口检验检疫部门等校外单位参与。高职院校要实施违约失信追究，建立供应商黑名单制度和招标代理机构代理行为监控制度，确保仪器设备采购结果的 “物有所值” 。

（四）构建专业化队伍成长环境

高职院校仪器设备采购具有较高的政策性和专业性要求，需要提高相关人员的政策把握能力、管理服务能力和廉洁从政修养，采购工作人员必须具备相关专业背景及采购业务能力。加强仪器设备采购专业化队伍建设，高职院校要将相关人员的专业知识、职业素养、综合素质的提升以及继续教育纳入重要议事日程，在岗位设置及安排、人才引进培养计划及实施等方面予以重点关切。要定期组织专业技术、采购管理政策及相关知识的培训，开展预防腐败的专题教育，并积极完善相关人员职务职称晋升机制和表彰制度。与此同时，要分门别类组建专业化项目论证专家库并定期调整，依据需要聘请校外权威专家作为项目论证成员。高职院校要坚决摒弃过分依赖代理机构的弊端，灵活实施自主采购与代理采购等不同采购组织方式，在实践中提升采购相关人员的专业能力，避免高职院校采购专门人员的 “传话者” 尴尬地位，破解仪器设备采购项目实施受制于采购代理机构的困境。

（五）优化内部控制运行机制

高职院校要进一步优化采购内控机制，形成内部合理分工、相互监督制约、岗位衔接紧密的采购运行机制，同时加强梳理排查全过程风险，加强对关键环节的重点防控。[7]要按照资产计划管理决策、执行与监督相互制衡的要求，遵循高职院校的重大事项议事决策规程，在仪器设备采购体系中实施不相容岗位设置，明确各岗位职责权限的内容及边界，切实做到分事行权、分岗设权、分级授权。为提高仪器设备采购效率，高职院校要建立限时办结工作机制，规定从采购项目申请到招标确定最终供应商，到签订采购合同、履约验收、货款支付等环节的时限。建立仪器设备采购项目督办及动态查询系统，使相关单位及人员随时掌握项目进度，并实行时限前提醒和超时警示。采购管理部门应设置 “招采专员” 岗位，专职履行沟通并确认仪器设备采购项目的技术指标、功能参数、投标限价、交货期、支付方式等技术及商务要素，执行采购项目实时跟踪，深度掌握仪器设备的安装调试、运行及后续维修保养等情况，督促供应商及时整改相关问题。采购管理部门要建立仪器设备对比信息数据库，定期采集设备功能测试结果、售后服务、配件优惠、系统兼容性等对比信息并进行综合评价，为以后同类设备选型提供基础依据。