农地流转价格的决定——从“一田二主”到“三权分置”

安乔治

（1.河北大学 经济学院， 河北保定 071002； 2.河北经贸大学 商学院， 河北石家庄 050061）

价格决定的根源是价值决定，客观价值论者认为在生产过程中要素创造价值，主观价值论者认为价值取决于个体对产品边际单位将满足的需求的重要性评价， 故客观价值论者认同成本决定价格，主观价值论者持供求决定价格的观念。 计划经济时期，成本定价法是确定产品价格的唯一方法，改革开放后成本定价法在很多领域依然使用，但“随行就市”逐渐引入。 无论政府定位在主导经济发展进程和经济结构调整，还是在市场经济中起基础性或服务性作用，政府都只是作为政策制定者或交易者影响市场价格。 市场价格由无数拥有不同知识的市场主体作出买卖决策，政策变动影响市场主体的预期，因而影响其决策，政府买卖行为加剧市场竞争。在时间维度上，当前价格是市场主体进行决策的依据，与其他人竞争资源来实施决策会形成新的价格，并实现资源在空间与时间上的配置。

一、“一田二主”下的农地价格

“一田二主”是传统社会中逐渐发展起来的农业土地制度，从开始的村内租佃逐渐过渡到相邻村落间以及更广地域范围内的租佃与流转，是农地市场从小到大以及市场化程度不断加深的过程。

（一）“一田二主”

秦汉“假民公田”，即“暂时出借公田给灾民，以便生产救灾”[1]；《宋会要辑稿》记载，宋孝宗时，资州“属县有营田，自隋唐以来，人户请佃为业，虽名营田，与民间二税田产一同”；宋神宗时，三司上书言：“天下屯田省庄，皆子孙相承，租佃岁久，兼每亩所出子豆斗比田税数倍”。[2]公田、营田、省庄田均为官田，佃户把国家之田视为自家之业，且承继于子孙，同理，私田佃户也如此，田面与田底分离，出现“一田二主”。

在农业社会中， 无论是官田还是私田所有者，其所有的土地要么自己耕作，要么出租给佃户。 自己耕作会被称作自耕农，并不排斥雇佣劳动，雇佣劳动收益不甚满意的话，把土地出租给佃户是替代性选择，如此，地主得到地租收入，佃户获得土地耕作权，占有除地租之外的剩余农产品。 佃户获得土地耕作权主要有两种方式，押租和土地投资。 押租是佃户向地主交一笔押金，作为信用保证金，这笔押金同时还计利息抵扣地租， 押金少时地租交得多，押金多时地租交得少，当押金利息抵扣全部地租时，佃户就不必再交地租；土地投资是佃户投入资本和劳动来垦荒、改良土壤、修建水利设施等，这些投入被称为工本费，“开垦时投入在田主土地上的工本相当于承佃时付给田主的押租，夺退佃时偿还工本的规范相当于夺退佃时退还押租的规范”。[3]佃户退佃或撤佃时， 地主退还工本费或押租金，相当于购回自己土地的田面权。

田底对应的是土地所有权，其具体表现是收租权，田底在不同人之间的交易实际上是收租权的交易，地主征收实物租或货币租，在本质上一样，地主收来实物租，通过市场出售拿到相应的货币，或者佃户把地租实物在市场上卖出换回货币，以货币租的形式交给地主。 佃户长期租入固定地块，地租基本稳定，不同地块的地租因土地质量、双方讨价还价能力等存在差异。 田底能够带来源源不断的地租收入， 在投资渠道与投资机会较少的农业社会，成为财富拥有者的理想投资去处，田底权的金融属性使其能在更大范围的市场中交易，1940 年， 嘉定县薛家埭等村田底权的87.2%属于外来人员。[4]

田面对应的是土地耕作权，在土地上耕作的成果是农产品产出，扣除地租之后的剩余即耕作过程的回报。 耕作权可以典、转租，由此衍生“一田三主”，也可以断卖，实现田面权的转移。 典租是在借贷市场上，债务人以地租充抵贷款利息，直到债务人缴清本金，债务关系结束。 “卖活契”是指五到十年、时期较长的典，俗称大典；到期不赎，被称为卖绝、断卖，承佃人要找回田价的不足部分。 理论上，地主和佃户都可以出典， 地主典田底而佃户典田面，但由于田底买卖与典具有相似功能，较为活跃的田底交易一定程度上替代典，故出典、断卖通常用来描述佃户的相应行为。

《民商事习惯调查报告录》江苏田面主“即积欠田租，业主提起诉讼，只能至追租之程度为止，不得请求退田”；华东军政委员会土地改革委员会关于苏南农村的调查“有田面权的农民可以将田面权出卖、出典、转租，但如果佃户三年不交租，地主就要抽回田面权抵作地租，另行招佃”；乔启明的调查“惟若原佃户因拖租不交，而其租价已超过田面之价时，则地主可将田面收回，如是则该佃户不能耕种”。[5]显然，相对封闭的不同地区在长期实践中形成对同类问题不同的处理办法，进而成为当地的习惯，为当地人视为理所当然。 来自不同地区的人们各自按照自己的习惯进行交往会发生冲突，冲突的解决与消弭意味着冲突双方或多方在理解对方习惯的基础上达成一致，形成广为接受且更具适应性的新惯例，当然，也不排斥某一方的惯例为其他方所接受，从而成为在更大区域和更广泛人群中适用的规范。

（二）田面价格的决定

在传统农业社会中，缺乏其他途径，土地是生存的基础，农民以家庭为单位群居在土地上形成村落，地理与自然的限制，让农村成为相对封闭的独立存在，田面交易局限于村级土地市场，受到亲族先买权、上手业主权、活卖、找价、回赎、绝卖、中人等习惯的制约。[6]在这一由家族成员与亲朋好友构成的狭小市场内，相同时间段，质量、位置、面积相似的地块其价格会高度一致，不同村级土地市场因为缺少联系，各自独立，田面价格的巨大差异会长期存在。

在为家庭成员进行生产的社会中， 农产品种类不在选择范围内，农民按照惯例种植农产品，产出量是家庭生存的根本，在同样的劳动和资本投入下，产出量高的土地是良田，产出量低的土地是劣地，在土地耕作权的转让中，佃户愿意为良田交更多的地租。 因此，农地的产出量决定地租高低，地租是佃户为获得土地耕作权进行的年支付，一次性支付长期地租即买下土地耕作权，这就是田面价格。

在以生存为核心的农业社会里， 富余的农产品才会拿到市场去卖，农业技术与投资为土地的产出量设限，再加上自然灾害的经常性威胁，能拿到市场上出售的农产品规模不大。 如果地租是货币形式，为了交租， 佃户首先拿部分农产品出售换得货币，再用这些货币去交租。 在市场发育程度较低的农业社会里， 实物租额是农产品供给的重要组成部分，其多少直接影响农产品的市场价格。 实物地租的多少虽然受双方的谈判能力影响，但主要是由地的优劣决定，农产品的市场价格不会影响实物地租的多少，但影响货币地租的高低。

利用曹树基[7]所列清代南康县28 件完整田面断卖契约中的数据，分析地租与田面断卖价格（即田面价格）的关系。 首先，这28 份契约签订于不同年份，来自若干不同的村庄，租谷和谷价存在差异；其次，工本退脚是佃户退佃时，地主退还佃户在土地上的投资，工本退脚相当于地主买回田面权的出价，即田面断卖价格。 年利率由地租价与工本退脚相除而得，衡量的是土地耕作权的出租为地主带来的年收益率，因为田面断卖契约中缺少对成交地块面积数据的描述，不同契约中的租谷量和工本退脚无法直接对比，年利率以货币计量为基础，既可直接比较高低，也可进行统计分析。

从表1、表2 中可以看出，租谷、地租价、工本退脚在不同契约中较为分化，谷价和年利率的分化程度要低得多。 租谷和工本退脚的多少与地块面积直接相关，在缺少对地块面积描述的条件下，无法计算单位土地的租谷和工本退脚，故租谷和工本退脚数据分化程度比较高的一个原因是地块面积存在差异。 谷价在集市上形成， 而集市是远比一个农村要广阔得多的市场，这个市场上由来自不同农村的很多人构成，达成交易的价格信息快速传遍整个市场，成为人们出价的参考，因此同种产品的价格会趋于一致；年利率是地主的土地资产收益率，地主在更大的范围内选择要购买的土地，以获得尽可能高的收益，不同地区的土地对于地主来说是相互替代的，在地租额高的地区多买，在地租额低的地区少买甚至不买。 地主在不同地区间配置土地资产的行为推动不同地区土地资产收益率，即年利率趋于一致。

表1 清代南康县田面断卖数据 （单位：文）

表2 田面断卖数据的描述性统计分析

租谷是地主出租土地耕作权的收入， 也是佃农为获得土地耕作权，即剩余农产品产出数量所支付的价格。 剩余产出数量是佃农接受要支付价格的决定因素。 在农业技术和农业投入既定的条件下，土地肥沃程度从根本上决定着农产品产出量，进而决定着租谷数量。 在劣等土地上增加投资可以提高其肥沃程度，因此工本退脚用投入的资本和劳动来衡量的内在逻辑是，在以自给为主的农业生产中，地主很难获得对应地块农产品产出的具体数量，由于投资与土地肥力，进而与农产品产出量密切相关，并且佃户投入在土地上的资本与劳动可以很容易地测算出来，用易于测算的投资替代难以确知的产量作为田面价格的决定依据，是合理且成本更低的解决方案。 统计结果显示，租谷与工本退脚这两个指标的相关系数是0.6721，这既说明用投资替代农产品产出量的有效性，也证实地租高低由产出数量决定。

二、三权分置下承包地经营权流转

2014 年确立的农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”政策，其目的是为农地经营权流转提供制度基础。 突破制度约束的实践发生在前，政策出台表明官方对实践中做法的认可，并通过改进制度让这种做法合规，进而在全国范围内推广。

（一）承包地经营权流转与农村土地市场的发展

农地集体所有是由社会主义公有制决定的，这一制度不变，农地集体所有无法改变；家庭联产承包责任制是在农地集体所有不变的基础上分离出承包权，并赋予农民以人口为基准确定家庭承包地规模。 农民身份意味着以交固定数额的公粮和集体提留为前提占有被分配的土地，并通过经营土地获得收益。 在无其他选择时，在承包地上从事农业生产可以为农村家庭成员的生存提供保障；工业化与城市化的发展提供了可替代的生存与生活方式，离开农业成为部分农民的选择。 从农业中离开的农民要么因为户籍制度的限制不能脱离农民身份，作为农村集体成员所获得的承包地依然由其占有， 归其处置； 要么因承包地长期不调整导致已经脱离农民身份的人仍占有承包地，也要对其进行处置。 两者已经脱离农业生产， 农地经营对他们而言已无可能， 撂荒是对可以带来收益的土地资产任其处于废置状态， 是自己无力经营又缺乏受让者的无奈之举。 农村集体组织的成员资格保障了成员的农地承包权， 但也排除了非成员获得农地承包权的可能，农村集体组织内部有限的成员数量以及成员间行为高度一致使承包权转让在制度约束下很难实现。 经营权与承包权分离，可以确保在承包权不变，形成更大范围和更大规模的农地经营权流转市场，既解决农地转让困境所导致的撂荒问题，又促进农业的规模化经营。

工业化与城市化的快速发展吸引农村劳动力不断外流，为农地经营权流转市场提供规模庞大的供给，“土地承包关系长久不变”为需求者带来较为稳定的市场预期，因此农地经营权持续向家庭农场、农业合作社和农业企业转移，即使没有“三权分置”政策，承包地流转的趋势也在持续。 1992 年全国转让农地1161 万亩[8]；根据国家统计局数据，2005 年全国家庭承包耕地流转总面积近0.55 亿亩， 流转率4.57%，2013 年、2014 年全国家庭承包耕地流转总面积分别达到3.41 亿亩和4 亿多亩，与上一年相比均增加六千多万亩， 达到增长额的峰值，2014 年底流转率30.36%。 中共中央办公厅、 国务院办公厅2014 年11 月6 日印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，2016 年10 月22 日印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，显然，“三权分置”政策不是2013 年、2014 年家庭承包耕地流转总面积较上一年大幅上涨的原因，但之后对稳定市场预期，促进更多组织进入农业还是作出了贡献。

表3 农民工与承包地经营权流转数据

统计结果显示， 农民工月工资与农民工规模这两个指标的相关系数是0.965，农民工规模与家庭承包耕地流转总面积的相关系数更是高达0.982，即较高的工资水平吸引更多农民向本地和外地的非农业转移，这表现为农民工规模的持续增长，进而引起家庭承包耕地经营权从农民工流转到从事农业生产的农民、企业和合作社手里，家庭承包耕地流转率一路上涨至2017 年的36.98%，2018、2019年虽略有下降，分别为36.78%、35.9%，与其他年份相比仍然较高，2020 年受新冠肺炎疫情影响， 本地和外出农民工规模与2019 年相比均有下降， 其结果是家庭承包耕地流转总面积减少两千多万亩，流转率下降到34.08%。家庭承包耕地流转总面积和流转率数据说明近20 年中国农地流转市场发展快速，规模不断扩张。

（二）土地流转价格的决定

在农地经营权流转的实际中，流转价格是农民从转出的每亩承包地经营权中所获得的年收入，显然，农民得到的是租。 对于转出承包地经营权的农民而言，撂荒都已经能够接受，有租金是更为满意的状况，租金高一点还是低一点并不会影响农民的转包决策。 租的高低由农地不同用途间的竞争所决定。

利用杜挺（2018）[9]的研究统计结果来分析土地流转价格的决定。 杜挺整理2009 年和2017 年两期土地流转价格调查数据，2009 年和2017 年样本的土地流转价格平均值分别是7210 元/公顷、9537.58元/公顷，8 年间增长了32.28%，标准差、变异系数、偏度从不同维度反映土地流转价格的分化程度，与2009 年相比，2017 年土地流转市场的两极分化有所缓解，价格差异更小，分布更集中。

表4 2009 年、2017 年土地流转价格描述性统计分析

杜挺（2018）从八方面构建土地流转价格影响因素指标体系， 包括耕地质量等别、 地表起伏度、GDP、人均GDP、经济作物播种面积比例、土地流转率、人均耕地面积和农民人均可支配收入。 表5 相关分析结果表明， 土地流转价格与耕地质量等别、人均耕地面积显著负相关， 即耕地质量等级越低，耕地质量越好，土地流转价格越高，人均耕地面积越低，土地流转价格越高；土地流转价格与人均GDP、经济作物播种面积比例、土地流转率、农民人均可支配收入显著正相关。 再通过空间计量模型做进一步分析，参考优选参数和其他指标，选择使用空间误差模型（SEM），结果列在表6 中，经济作物播种面积比例（作为反映区位经济因素的指标）和土地流转率（是反映市场发育程度的指标）与土地流转价格显著相关， 人均耕地面积系数由2009 年不显著到2017年显著的变化，与之相反，耕地质量等别系数和GDP系数由显著到不显著。 从而得出结论：市场发育过程中，耕地质量等别等自然因素对土地流转价格的影响逐渐减弱， 区位经济因素的作用不断增强，土地资源约束逐渐成为影响土地流转价格的重要因素。

表5 相关分析结果

表6 空间计量分析结果

以杜挺（2018）的数据结果为基础展开进一步分析。 在所有因素中，流转率和经济作物播种面积比例在两个年份中的影响都较为显著。 流转率衡量农地流转市场的发育程度，市场发育初期，农民没有其他的就业渠道，即使一些农户有经营更多耕地的需求，希望通过增加经营地规模以充分利用劳动力或用于种植具有更高价值的其他作物以获得更高的收入，但苦于缺少耕地流转的供给。 工商业的发展为农民提供新的就业途径和更高的收入水平，吸引越来越多的农民从农业生产中转出，转出农民的承包地流入市场， 既满足农户规模化经营需求，也为农业企业和组织留下市场空间，农地流转率持续提高，市场发育程度不断加深。 农户、农业企业和组织所从事的农业生产是为社会生产而非自给自足，满足消费者需求是其生存与发展的根本，因此，这些农业经营者要根据市场状况在种植品种之间做选择：需求与消费结构决定着农产品之间的相对价格， 农业技术和投资决定农作物的单位产量，共同决定种植不同农作物的收入和利润。 农业技术与资本品在一段时间内相对稳定，需求与消费结构的变动要灵活与快速地多，农业经营者依据市场价格提供的信息调整种植结构。 耕地可用来种植不同农作物， 也就是说同一块耕地具有若干不同的用途，可以生产出不同的农产品， 满足消费者不同的需求。 因此，消费者的需求结构决定农业经营者的种植结构，即耕地在不同用途上的配置，以及此种用途下农产品产出的市场价值。 耕地不同用途之间的竞争，决定着地租的高低。

市场发育程度提高， 表现为更大的交易范围、更多的交易者与更高的交易量，交易双方讨价还价确定的具体价格包含双方对交易品的主观评价信息，这些信息被其他市场主体解读、分析以及理解，成为他们对同类产品与相关产品进行评价和判断的依据，基于这些评价和判断，市场主体磋商出新的成交价格，同样，新的价格为市场主体传递新的信息， 这个往复不断的过程包括信息的加载与传递，证实或证伪交易方的判断，吸取经验教训强化或调整行为。 市场发育程度越高，越多人共享同样的价格信息，采取相似的行动，使独立交易形成的价格趋于一致；市场发育程度越高，越多的产品和要素借助价格机制进行配置，产品与要素相对价格的变动信息被更多市场主体知晓、理解并用于要素配置，要素才可能从低市场价值的用途转入较高市场价值的用途，赢得更高的价格。

市场发育程度提高表现为不同市场主体交易的增加，同一要素对不同主体而言意味着不同的需求、不同的用途或不同的使用方式，故要素在市场主体间的交易本质是在不同用途上的配置，土地流转率的提高是拥有承包权的农民把更大规模的耕地转包给他人，也是越来越多为市场生产的农户、农业企业或组织按照市场需求调整农作物种植结构。 经济作物播种面积比例的变动是农产品消费结构变动引致土地用途发生改变的结果，把耕地用于满足市场需求的用途上可以带来更高的收入，耕地的承包者也获得溢价。

三、市场化与农地流转价格

把“一田二主”和“三权分置”两个历史时期联系起来看，“一田二主”所处的是自给自足走向交换经济。 改革开放初的20 世纪八九十年代，其显著特点是为家庭生产与为他人生产同时存在，为家庭生产约束着商品市场的扩张，为他人生产的规模限制要素市场的发育程度，因此，价格的影响力仅限于市场参与者的行为和市场交易。 “三权分置”的历史背景是自给自足已消失不见，根据市场需求、利用价格机制配置资源为他人生产已是社会共识与常态，所有人和所有资源或主动或被动地卷入社会分工，消费者用货币为处于社会分工中不同位置的劳动者和要素投票，确定其市场价格。

无论是田面与田底在漫长的传统社会中的最终分离，还是新时期农地集体所有、家庭承包、经营权自愿流转的政策执行，其核心都是个体实践的扩大化、制度化，进而形成专门的农村土地市场，在广度与深度上的扩张，即市场化。

“一田二主”的田面价格是农地经营权的买断价格，是地租的资本化，体现的是买卖经营权的价格，“三权分置”的农地流转价格是承包地经营权的年转让价格，是农地经营权的租，因此能与农地流转价格进行比较的是“一田二主”的租，货币形式的租额。自足经济中，佃户为家庭生产，租额多少由土地产量的高低决定；市场经济下，农业生产者为他人生产， 租额的多少由土地生产什么这一土地用途来决定，换句话说，经营土地的佃户所面对的消费者是家庭成员， 其生存目的达成与否由土地产量决定，农业生产者所面对的消费者是市场成员，市场成员的需求结构决定了不同用途的土地收益。 因此，无论是“一田二主”还是“三权分置”下的经营权流转价格，即地租，都由经营者根据对产品的估价来确定。正如米塞斯所说“消费者的欲望是多方面的，每个企业家代表其中的一部分， 或者以不同的产品，或者以不同的生产方法生产同一种产品。 人们在其可取得的消费品的限度内，存在各种消除其不适之感的‘可能’，企业家之间的竞争，最终就是提供这些‘可能’的竞争。 消费者决定购买此物而搁置彼物的行动，决定了生产这些产品的生产要素的价格。 企业家的竞争，在生产要素价格的形成过程中反映出消费品的价格”。[10]