技术逻辑与治理逻辑双重视角下的城镇开发边界划定探索——以江西省全南县为例

朱 揆

上海同济城市规划设计研究院有限公司 上海 200092

1 引言

在中央建立国土空间规划体系并监督实施的背景下，无论从自然资源部对各地实践的行政要求，还是从国土空间规划管控体系建立的技术需求来说，市县国土空间总体规划中的“三条控制线”(即生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界)都无疑是当前国土空间规划编制最核心的问题。相比于生态保护红线和永久基本农田单纯强调底线控制，城镇开发边界需要综合考虑规模控制和城镇发展问题，加之土地财政普遍是地方财政的重要来源，导致城镇开发边界几乎成为当前国土空间规划中一切矛盾的焦点。

2 城镇开发边界的概念演变及讨论

对城镇开发设定边界的思想可以追溯到现代城市规划诞生之初的田园城市理论，城市无序蔓延在当时普遍被认为是“城市病”的重要来源之一。不过，关于“城镇开发边界”这个概念，规划学界的既有研究倾向于将其溯源到城市增长边界（UGB）上[1]。这个概念是为了应对二战后至1960年代西方经济持续繁荣所带来的郊区化问题，伴随着“精明增长”、“新城市主义”等思潮产生的一种规划控制手段，较为典型的案例是美国波特兰市的城市增长边界管理[2]。这一概念在1970年代引入中国，在较长时间内仅停留在学术讨论的范畴。

我国最早将城市增长边界概念正式引入规划实践工作，是在2005年原建设部颁布的《城市规划编制办法》中提出“研究中心城区空间增长边界”。此后2008年国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要》也要求“实施城乡建设用地扩展边界控制”。不过，这两项要求仅停留在文件上，并未有相应的实践支撑，也未能引起普遍关注。

城镇开发边界真正进入普遍实践源于2013年中央城镇化工作会议的明确要求“尽快把每个城市特别是特大城市城镇开发边界划定”。会议精神直接引发了2014年7月原国土资源部会同住房和城乡建设部共同推进的14个城市开展划定城市开发边界的试点工作。这一试点在2015年扩大到全国600个城镇。随着试点的扩大，城镇开发边界中的政策成分不断提高。2016年中共中央、国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，2019年1月23日中央全面深化改革委员会审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，2020年出台的《市级国土空间总体规划编制指南（试行，征求意见稿）》，这些重量级政策文件的连续出台，将“城镇开发边界”推向中国国体空间规划体系改革的最前沿，并从制度上将其固定为国土空间管理的核心内容之一。

鉴于城镇开发边界概念中的政策属性及其在国土空间治理体系中的核心地位，脱离空间治理讨论城镇开发边界划定显然是无意义的。关于城镇开发边界的划定方法，至少需要从技术和治理两个维度来思考。如果说技术维度需要解决的问题是某块土地适宜或者不适宜进行城镇建设，那么治理维度需要解决的问题就是某块土地应当或者不应当纳入城镇治理。前者主要考虑的是建设成本，而后者主要考虑的是治理成本。这两者的来源是截然不同的。前者来源于地形地貌、水文地质、气候风向、光照土壤等相对客观的物理条件，因此比较容易通过技术手段捕捉和分析；后者则来源于管理制度、社会环境、土地权属乃至既往的治理行为，往往隐藏在大量的、杂乱无章的地方治理决策背后，通常无法从地图研究中获知。

总而言之，当我们想要提出一个切实可行的开发边界划定方案时，不可避免地要依次回答三个问题：1、什么是建设成本最低的方案？2、什么是治理成本最低的方案？3、二者如有冲突应如何平衡？因此，必须将技术和治理的视角结合起来，才能得出切实可行的城镇开发边界划定的工作思路。

3 基于技术逻辑的全南县城镇开发边界划定方法

3.1 城镇开发边界划定的规则和主流技术方法

根据2019年6月公布的《城镇开发边界划定指南（试行，征求意见稿）》和2020年8月公布的《市级国土空间总体规划编制指南（试行，征求意见稿）》规定，城镇开发边界划定的基本规则是一刀切的比例控制，即城镇开发边界面积不大于城镇集中建设区的1.5倍，其中城镇弹性发展区面积不大于不大于城镇集中建设区的15%。这种规则相对简单粗暴，难以顾及特殊地形下城镇建设的现实需求，但有利于国家对各地统一执行最严格的管理。

在此基础上，目前通过技术方法划定城镇开发边界的思路有三种，基本都源自城市增长边界（UGB）的划定方法[3]。其一是排除法，即通过用地生态适宜性、生态安全格局、资源环境承载力等指标，结合生态红线、基本农田等明确的管制区，通过GIS叠置分析等方法，划出不适宜进行开发建设的区域，从而倒推城镇开发边界；其二是择优法，即通过建设用地适宜性、生境质量、基础设施水平等指标对用地条件进行评价，选取条件较优的用地划入开发边界范围；其三是模拟法，即利用元胞自动机、神经网络模型等各类数学模型等对城市未来的增长边界进行模拟预测，基于模拟结果划定开发边界。当前城镇开发边界划定的实践中，综合使用多种模型得出城镇开发边界划定成果是比较常见的方法[4][5]。

3.2 全南县中心城区建设用地增长模拟

首先从以人定地和用地增长预测两个思路，通过多元线性回归、灰色模型等预测方法对全南县中心城区建设用地规模进行估算[6][7]，最终取取低方案1255公顷，中方案1317公顷，高方案1460公顷。

表1 多方法预测全南县中心城区建设用地规模结果

在明确中心城区集中建设区规模的基础上，使用FLUS模型进行中心城区建设用地增长模拟。FLUS 模型是用于模拟人类活动与自然影响下的土地利用变化以及未来土地利用情景的模型。

该模型的原理源自元胞自动机（CA），并在传统元胞自动机的基础上做了较大的改进。FLUS模型在土地变化模拟过程中，提出一种基于轮盘赌选择的自适应惯性竞争机制，该机制能有效处理多种土地利用类型在自然作用与人类活动共同影响下发生相互转化时的不确定性与复杂性，使得 FLUS 模型具有较高的模拟精度并且能获得与现实土地利用分布相似的结果。该模型目前已有较为成熟的电脑插件，可应用于GIS平台。

通过统计往年土地利用面积及其变化情况后得到不同时期土地利用类型面积数据及土地利用转移矩阵，分析土地利用类型面积增幅增速和土地利用类型空间转移，然后选取预测模型驱动因子——地形因子、交通区位因子、社会经济因子等，再采用栅格计算器计算预测影像和真实分类影像的像元差，计算出各土地类型预测面积，并将各驱动因子加载到GeoSOS-FLUS平台，各自归一化后即可由FLUS模型预测未来土地利用情景，其结果如图所示（见图1）。

图1 城镇建设用地增长模拟

3.3 基于生态安全格局理论的生态适宜性评价

对生态用地的界定，根据土地主体功能角度来划分，包括以提供生态服务功能为主的林地、草地、湿地等，非生产性、非建设性、以提供人类生存的必要生态系统服务、维持自然生态安全和稳定区域生态平衡。一定区域内存在着对城市生态安全起着至关重要作用的潜在生态用地，识别这些关键性的生态用地，对维护城市生态安全有着重要的意义[8]。

本研究依据生态安全格局理论，首先综合水源涵养功能重要性评价、生物多样性保护重要性评价、地质灾害规避与防护重要性评价、水资源安全重要性评价的结果，识别生态源地；第二步是利用最小累积阻力模型（MinimumCumulativeResistance，简称MCR）来构建反映生态用地空间运动趋势阻力面；第三步是识别和控制重要生态廊道，包括山体和水系廊道；第四步是叠加分析和生态空间优化，形成生态空间格局图（见图2、图3）[9]。

图2 全南县生态空间格局优化图

图3 全南县中心城区预测建设用地调整图

最后，通过叠加分析调出位于生态空间内的预测建设用地28.38公顷，并根据实际情况对预测结果进行微调。这里需要明确的是，双评价也可以作为模型评价的一种方法。

4 地方治理对全南县城镇开发边界的诉求

尽管通过模型评价和软件模拟划定城镇开发边界的各种技术方法均已趋于成熟，内部逻辑自洽并无问题，但是在实践中技术逻辑往往依然只能解决少部分问题，模型分析的结果与地方政府的诉求相差甚远。

这一现象显然不能完全归咎于地方政府的非理性。技术分析结果始终难以满足地方治理需求的一个核心原因在于地方官员普遍采用治理逻辑，而非技术逻辑来思考城镇开发边界划定的问题[10]。换言之，管理和使用规则，而非模型分析，才是地方空间治理关注的核心问题。地方政府的责任决定了他们想要的是对治理最有利的方案，而这通常不是技术上最合理的方案[11]。

事实上，规划学界很早就认识到了这一点。例如赵民曾提出，城市开发边界不仅仅是一条“技术线”，而且是一条“政策线”[12]。然而，国土空间规划改革以来，制度设计普遍存在重技术轻治理、重“条条”轻“块块”的问题，而中国土地制度历来与地方财税、考核、监管等全域治理活动联系紧密，仅依靠技术规则、条线管理难以取得令人满意的成效。

4.1 宏观视角下治理逻辑普遍缺失的问题

从较为宏观的角度来看，城镇开发边界划定至少面临以下三个无法回避的问题：

1、如何寻找一条能够在普遍意义上取代土地财政的新路？

通过城镇开发边界压缩地方建设用地规模，无疑会导致多数市县陷入财政困境，进而无法延续过去三十年间以政府投资引导地方经济发展的道路。土地财政终结之后，地方政府的财政缺口如何填补？亦或者，中国是否做好了应对大多数市县经济增长大幅减速的准备？

2、如何改变以GDP为核心的地方考核方法？

如果确如中央政府提出的那样，部分市县需要服从国家战略，以生态保护或农业生产为主要战略，那么如何在这些市县与经济发达的市县之间建立起公平的考核方法？如依然采用GDP为核心的考核方法，则不可能存在安心服从国家战略的市县。

举例而言，江西省县级工业园的考核要求其每年至少引进20亿元的投资项目，当地工业用地亩均投资最高值仅为200-300万元/亩，以此计算每年仅工业用地需求就达到667-1000亩，如此规则之下，何谈规模缩减？

3、如何建立起存量规划时代的规划管理方法？

国土空间规划的要求是“能用管用好用”，换言之，本轮规划较以往规划更加注重实用性。然而，在技术规则纷纷出台时，国土空间规划的管理规则却迟迟未定，在不知管理和使用规则的前提下，要编制具有实用性的规划，显然不具有足够的可操作性。

4.2 微观视角下治理逻辑普遍缺失的问题

从较为较为微观的角度来看，城镇开发边界划定则面临现实的管理操作问题，即边界管理如何与具体的规划管理、土地审批等实务工作对接。在管理规则尚未明确的情况下，为了应对编制任务，稍有经验的地方管理者和规划师都试图将这个新概念与以往的城规或土规中关于边界的概念挂上钩，以期凭借以往经验来猜度城镇开发边界的管理规则。此时，不同参与者都会本能地作出最谨慎的猜测。于是同样是基于治理逻辑，不同层级的地方管理者，会基于不同的猜测，提出不同的要求。

地方行政主官倾向于认为城镇开发边界就是城规的中心城区范围线，开发边界外是不能进行城市开发的，因此他们通常要求开发边界越大越好，为未来发展留足空间。而在接受规模受限的事实后，他们又通常采取抓大放小、抓近放远的策略，确保其任期内的发展不受阻碍，较少考虑中长期的规划问题。因此，地方顶层治理逻辑，会要求将实现城镇发展重大战略所涉及的空间全部纳入城镇开发边界，例如全南县的寻全高速西延线出入口区域、赣广高铁站前区等，尽管这样做可能导致县城被切割成群山之中的破碎板块。

自然资源部门主官倾向于认为城镇开发边界就是土规中的适建区加上有条件建设区，开发边界外不允许进行城乡建设用地审批，因此通常要求开发边界不能影响重大项目的土地审批，换言之，不能影响本部门核心业务和主要政绩来源。因此，地方中层治理逻辑，会要求将已确定的或大概率会实施的建设项目全部纳入城镇开发边界，例如全南县工业园的几个园区，冷链仓库、旅游服务中心等项目，尽管这样做可能导致城镇开发边界在空间上变得破碎而不连续，影响未来的实际管理（见图4）。

图4 全南县重大战略设施和重大项目分部图

基层管理人员会认为开发边界就是城规的城市规划区，开发边界内归县局管辖，开发边界外归乡镇管辖。因此他们通常要求开发边界划得足够细致，将可能导致不必要的额外工作的土地划到开发边界之外。因此，地方底层治理逻辑则会关注很多细节。

此处举三个实例：

1、江西省规定，城市规划区范围之内的宅基地建房由县级以上规划部门审批，城市规划区范围之外的宅基地建房由所在乡镇人民政府审批后上报县级规划部门备案。实践中上级规划审计部门对县级规划部门极为严格，而对乡镇人民政府比较宽松，导致县级规划部门对农民建房审批十分慎重，耗时长且程序复杂，而乡镇人民政府关于农民建房的审批程序十分快捷。这导致了案例一的城镇开发边界诉求。在该案例中，城镇开发边界沿巷道和沟渠将某村的一半划出开发边界，原因是基层官员知晓该村庄因为是城边村，村民能够在便捷地享受县城公共服务设施的同时占有独栋宅基地，因此拆迁意愿很低。如将该村纳入开发边界而又迟迟不能完成征地拆迁，则可能因为农民建房审批程序过长而导致农民上访，为规划管理平添麻烦。

2、案例二，开发边界沿道路和田埂将两块土地分别划入城镇开发边界内外。根据国土三调，这两块土地都属于园地，且从技术分析上来看都是适宜建设区。然而，图中西北侧的土地是葡萄园，葡萄种植的前期投资较大，并且已成为当地村民重要的收入来源，征地成本高难度大；而东南侧土地则是菜地，经济价值不高，征地成本低难度小。

3、案例三，城镇开发边界完全依据城镇小区和村庄之间的围墙划定，原因是该村庄历年以来积累了大量的违规建房问题，如纳入城镇开发边界中，可能因城管督查而带来大量难题。县级自然资源部门的基层管理人员认为，凭借自身力量短期内必然无法解决如此众多的违章建筑问题，为避免影响自身的考核成绩而力主将该村划出城镇开发边界（见图5）。

图5 地方管理者对城镇开发边界的要求实例

5 结论和讨论

从技术角度来看，以城市增长边界为源头的一系列城镇开发边界技术方法已经相对丰富且趋于成熟，通过多方法结合在技术层面完成城镇开发边界的划定工作可行性很高。然而从治理角度来看，影响城镇开发边界划定的因素大都是独立而分散的治理诉求，可能源于社会治理的方方面面，缺乏系统性，因而既难以纳入具有普适性的模型分析之中，又难以通过地图进行统一识别、分析和解决。不过，正是这些琐碎的问题，导致地方政府心目中理想的开发边界划定方案与技术逻辑下的分析结果往往大相径庭。

基于治理逻辑下城镇开发边界影响因素的以上特点，实践中尚未发现高效的、具有方法论指导的解决途径，能够将治理逻辑与技术逻辑很好地结合起来，只能采取“一事一议”的方式，逐项权衡利弊，反复沟通。

尽管如此，在国土空间规划编制中引入治理思维显然是意义的。只有将治理思维和技术思维有机结合起来，才有可能做出真正“能用管用好用”的规划。这就要求规划师们必须进一步提高田野调查的能力，深入了解地方治理的痛点和难点，以便作出有针对性的规划应对。