SFIC模型视角下城市社区协同治理的挑战与对策

沈菊生, 吴梦玉

(安徽建筑大学 公共管理学院,安徽 合肥 230022)

一、 问题提出与文献综述

社区是基层治理的重要载体,社区善治是关乎人民安居乐业、国家长治久安的大事。2017年,《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出要统筹发挥社会力量协同作用,健全完善城乡社区治理体系。2021年,国务院办公厅印发的《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》明确指出,加强城乡社区服务体系建设,完善多方参与格局。由此可见,在国家治理能力现代化视域下构建城市社区协同治理机制具有十分重要的现实意义。然而,尽管社区协同治理实践在全国各地有序推进,但依旧面临着治理主体间权责划分不清、沟通机制不畅、公共精神孱弱以及制度保障缺失等多种难题。因此,如何破解协同治理困境以提升基层社区治理效能是当前社会治理的一个重要命题。

对于协同治理研究主题,学界做了大量的探讨,总体来说可归纳为以下三个方面。第一,基于协同治理理论概念的学理性探讨。协同治理理论提炼自西方公共管理的研究与实践,Donahue和Zeckhauser认为协同治理指政府通过让渡权力同多个主体共同享有自由裁量权,联合协作以实现公共目标的过程[1]。国内学者对协同治理概念主要有两种界定方式:一是将协同治理视为协同学与治理理论的耦合,如郑巧和肖文涛[2]、蔡延东[3]和田培杰[4]基于协同学理论提出协同治理是各个治理主体之间共同行动、资源共享、协同合作,以达到“1+1>2”的协同效应;二是借用国际组织的定义,刘伟忠[5]、李辉和任晓春[6]认为协同治理不是协同与治理的简单拼凑,而是多元利益主体通过正式或非正式的制度安排,以调和的方式共同参与到治理活动的持续性过程。

第二,基于协同治理实践应用及其困境探讨。国内学者将协同治理理论与基层治理实践进行有效对接,致力于为社区治理吸纳社区党建组织、社会组织及社区居民等多元主体,从而不断探索出“一核多元”[7]“三社联动”[8]“五社联动”[9]“1+N+X”[10]“党建+”[11]等多种基层社区协同治理方案,为加强基层社区建设提供了新思路。但与此同时,社区协同治理在实践上又出现许多问题亟待解决。其一,资源性困局。目前城市社区协同治理环境中,各项治理资源呈现出碎片化问题,使得协同治理基础薄弱,主体间无法形成有效的治理合力[12-13]。其二,体制机制困局。陈文[14]、侯利文[15]认为现行管理体制下纵向权力的分层设置及运行机理存在缺陷,行政化色彩较浓的居委会使得权力运行的效能往往处于低效或无效境地。其三,主体性困局。伴随社区居民在行为选择上趋于功利化,群众被动消极式参与使得社区治理力量单薄羸弱[16],难以形成治理效能。

第三,基于协同治理的理论分析模型探讨。国内外研究者基于现实治理困境需求,建构了相关治理理论模型,以寻求协同高效的治理方案。Bryson等为解决棘手的公共问题而构建跨部门协作模型,该模型虽涵盖协作形成、过程、结构和治理、约束和意外事件、结果和问责制等诸多要素,但对协同过程仅做了概括性描述,缺乏系统性阐释[17]。加拿大非政府组织CEFRIO基于对加拿大、美国和欧洲 12 项合作的比较研究所构建的六维协同模型,涵盖六项影响协同效果的因素,但模型默认所有参与者具有同一目标,较少考虑协同过程中各主体之间可能产生意外纠纷,因此该假设在现实中缺乏可行性[18]。王千文基于德尔菲法构建了涵盖策略规划、发展、执行与评估四个阶段的公私协力运作模型,但该模型的研究材料仅仅局限于城市更新模块,不具有普适性,适用范围较窄[19]。

综上,学界从协同治理理论的概念溯源和内涵发展、理念的实践应用及困境、理论分析模型等多种视角进行解读,为进一步深入分析社区协同治理研究奠定了坚实的理论基础。然而就研究广度而言,上述协同治理模型普适性不强,仅将协同过程的分析描述为简单线性过程,对于协同主体间良性互动及其合力达成的具体路径缺乏较为详细、可操作性的阐述。因此,本文拟采用具有广泛普适性且以协同过程为内核的“SFIC模型”作为分析工具,对我国目前城市社区多元协同共治的实践困囿进行归纳总结,并提出破解协同壁垒的纾解方略,以期为社区协同建设提供研究思路。

二、案例引入与理论模型

1.案例背景、具体做法与成效

(1)案例背景 近年来,多元主体协同共治在基层社区得到不断推广实践,取得了一定的治理成效,但同时也出现了一些困境。为实地调查社区协同治理现状,2022年6月,研究团队前往合肥市A社区开展调研。A社区位于蜀山经济技术开发区中西区域,是合肥市第二批“五社联动”示范点,区域内辖多家企、事业单位,属于综合性社区。辖区面积2.912平方公里,在册总户数 3 162户,总人数9 484人,属于“万人社区”,其社区协同治理需求和治理困境具有典型代表性。其一,社区人员结构复杂,企业及流动人口(包括外来务工人员) 4 120人,流动人口使得社区管理与服务难度加大,协同治理的需求较为突出。其二,社区矛盾交织,形成“物业问题、业委会问题、安全问题、公共区域及设施问题、停车难问题、小区卫生及秩序问题”等六大类难题。社区矛盾俨然成为潜在巨大风险隐患的“容器”。

(2)具体做法 A社区在基层党组织的领导下,根据合肥市出台的“1+8政策文件”指导(1)“1”是指《中共合肥市委关于加强新时代城市基层党建完善基层治理工作的意见》;“8”是指《关于深化拓展网格化管理提升城市服务管理效能的实施意见 (试行)》等八个配套文件。,探索了多元主体协同治理模式,已初步形成以基层政府、基层党组织为主导,属地企业和社会组织为基础,社区精英、普通居民以及社区志愿者等为补充多方主体联动、协同共治的基层社区治理体系。具体做法包括:基层政府通过购买服务及聘请专职社工,为协同治理主体多元化注入动力,引入慈善机构,强化社区治理的经费保障,拓展专业社会组织、社会基金会、社会慈善资源;依托蜀山区社会治理学院教学点,聘请知名专家教授传授各类治理技术技巧,以提高社区主体的治理能力;在社区矛盾纠纷上,基层党组织、社会组织及社区志愿者根据问题性质不同、归属部门不同,形成精准的治理问题清单,以清单制推进社区问题的解决,从而减少社区纠纷,夯实社区治理成效。

(3)实际成效 A社区通过基层政府、基层党组织、社会组织及社区志愿者多元主体联动打造协同治理模式,治理效果显著,获得区政府认可及群众好评。2022年1-7月,A社区物业、社工及志愿者等多元主体共同协作解决社区突出难题,调解矛盾纠纷、回应居民关切75条,其中重点解决了垃圾站点改造、小区停车、高空抛物等问题,使其潜藏风险得到化解。在某种意义上,A社区协同治理实践一定程度上诠释了如何将矛盾“解决在基层、化解在萌芽阶段”。因此,系统性地分析合肥市A社区协同治理实践中的困囿和纾解方法,具有一定的研究价值及实践意义。

2. SFIC模型介绍、适用性检视及修正模型的构建

SFIC 模型是学者 Ansell和 Gash 基于137个地方政策实践案例进行连续近似分析后提出的协同治理模型[20]。该模型中的S、F、I、C分别指影响协同治理成效的起始条件、催化领导、制度设计、协同过程。具体来说,起始条件(S)是各参与主体的权利、信息等资源禀赋状况以及既往的合作/纠纷史,决定多元主体初始信任水平的关键因素;催化领导(F),即对弱势参与主体进行赋权,激发参与者协同治理的主动性,推动协同过程的开展;制度设计(I),即设定明晰的行为准则和制度条例对协同过程中的程序和行为予以规范,确保各治理主体公平公正地介入协同过程的制度和机制;协同过程(C)是由五个细分变量所构成的闭合式循环过程,并在起始条件、催化领导及制度设计等前三个变量的作用下共同汇集于协同过程,并最终指向协同结果。

(1)SFIC模型在社区协同治理下的适用性检视 第一, SFIC模型具有较强的普适性和科学性。该模型作为协同治理领域的基础理论,并非是针对某个具体问题而设计的专门工具,而是具有较高的包容性与解释力。国外将SFIC模型应用于慈善组织的协同治理[21]、医学领域的协同作用[22];国内学者则试图运用此模型研究治理问题,如:环境治理[23]、医疗建设[24]、档案数据[25]、城市治理[26]等。因此现有SFIC模型的多领域应用研究表明其在研判社区协同治理方面亦有适用性。

第二,SFIC模型与协同治理模式的契合性。SFIC模型中所涉及的四大变量与本文所要研究的社区协同治理问题具有高度的契合性。具体体现为,在起始条件(S)中,社区治理主体间权力、资源、信息是否对等,是否存在纠纷史与合作史问题而影响初始信任机制的建立;催化领导(F)中,政府是否激励引导多元主体参与到社区治理,并且是否对社区组织进行放权赋能;制度设计(I)中,宏观顶层制度设计的参与机制是否足够开放,基础规则是否具有针对性;协同过程(C)中,是否建立“面对面的对话协商平台”,协商主体间是否具有共同体意识等。因此,社区协同治理的各个影响因子都可以很好地嵌入到该模型的框架中,并加以分析。

(2)模型修正与综合模型的构建 SFIC模型是国外学者以西方国情为背景,基于全球治理案例的抽象描述所构成协同治理一般模型,因此在借鉴西方理论模型分析中国本土化的治理研究时,不能秉持“拿来主义”, 需对该模型予以适当修正。另外,SFIC模型中四大核心要素共同指向于协同结果,但该模型缺少对协同效果的评估与反馈,有必要在原有模型基础上嵌入对协同效果的评估与反馈机制。具体而言,前馈预防性控制即在归纳总结协同经验的基础上对后续治理活动提供借鉴;反馈纠正性控制即发现社区协同治理过程中的困囿,分析原因,迅速予以纠偏;同期追踪性控制即强调治理实时性与灵活性,治理主体直接检验和监督协同效果,随时纠正偏差。基于以上分析,本文将评估与反馈机制嵌入SFIC模型,构建SFIC模型修正后的综合模型,如图1所示 。

三、基于SFIC修正模型的城市社区协同治理现实挑战

A社区通过构建多元主体协同治理机制,及时关切居民主体诉求并有效化解社区矛盾冲突,是构建基层社区治理新机制的一种重要尝试。但目前来看A社区协同治理机制不尽完善,所面临的现实挑战主要集中在以下五个方面。

1.起始条件(S):起始条件鸿沟导致协同基础薄弱

起始条件是实施协同过程的先决条件,多元主体间资源禀赋的差异及既往合作或纠纷史,共同决定着协同治理主体的初始信任值,进而导致协同主体的参与障碍。

第一,参与各方权力、信息、资源不对等。首先,社区街道办面临着“权力小、责任大”的权责失衡的困境,其虽负有属地管理职责,但受限于人、财、物各方面资源的制约,无权应对下层社区存在的诸多问题,需将问题反映至不同的政府职能部门以求解决,影响公共服务供给质量。其次,城市社区公共资源统筹利用方面,较为突出的问题是基层政府部门未能实现“条块思维”到“资源整合”治理理念的转变,导致政府部门虽掌握着海量社区治理数据,但数据权属、数据保密以及各部门间未建立统一的数据库,强化了数据壁垒和协同过程梗阻,致使政府部门与社区人员之间信息资源不对称。

第二,合作史和纠纷史兼而有之。考察A社区协同治理实践发现,A社区人员结构较为复杂且流动人口居多,因物业服务水平问题引发的矛盾冲突也与日俱增,主要表现为物业服务水平与收费标准不相符以及物业费使用明细缺乏透明性,社区居民对物业人员产生强烈的抵抗情绪,折射出社区居民与物业的矛盾削弱了协同治理模式的初始信任值,导致主体间协同治理动力不足。对此,A社区着手构建“五方联动”运行机制以及网格化治理模式,初步形成基层政府、基层党组织、属地企业、社会组织及社区居民等主体协同参与的社区大联动治理模式,并对社区居民的诉求做出了及时回应,降低了居民和物业公司间的冲突和纠纷次数。总体而言,社区既往的合作及纠纷史对各个治理主体而言既有激励,亦有制约,为后续协同合作提供了可能性。

2.催化领导(F):政府催化协同作用有限

Ansell 和 Gash 认为当参与激励机制较弱、起始条件欠佳时,协同中领导者的作用显得格外重要[20]。因此,催化领导是整个模型中保障多元主体有效协同的重要领导力量,但考察发现A社区的领导作用还有待提升。

第一,“权随责走”的机制需完善。从A社区现行的行政体制和管理实践来看,基层政府为推进工作、落实任务所开展的绩效考核、目标责任制、专项整治等,加大了基层社区工作者的任务负担。具体而言,基层政府将大量行政指令及公共服务任务下达至A社区居委会,居委会工作人员被动性地承接政府交办的计生、社保、救助等繁杂行政性事务,且社区基层人员的薪资待遇及荣辱升迁与上级下达的任务完成情况紧密挂钩。关系形态的错位催生社区工作者负荷不断加重而无暇顾及社区自治事务,陷入无法有效发挥社区自治功能的内卷化境地。

第二,治理参与的引导动员不足。政府主导型社区治理的局限性日渐凸显,如政府虽在“1+8政策文件”的社区建设规划中明确倡导多方主体紧密协作,构建共建共享共治的城市基层治理体系,但因正向激励措施不足,致使多方力量参与社区治理动力缺乏。一方面, 基层政府对A社区建设所涉及的企业或项目税收减免和表彰不力、与社区建设相符的项目审批流程过于繁杂、社会组织参与社区建设项目的空间不足等问题,阻碍了主体参与的积极性。另一方面,政府在A社区工作者的岗位设置、人才培养、政策环境等方面的支持力度也略显欠缺。比如政府未建立完善的薪酬待遇机制,制度性激励机制也略显薄弱,导致社区工作者起薪低且岗位认同感不足,职业晋升呈现“制度性窄化”倾向,致使基层社区工作人员离职率居高不下。

3.制度设计(I):制度设计开放性与清晰性不足

制度设计在SFIC模型中的作用是制订协同基本协议及规则,为多元主体参与社会治理提供了基本范式。目前,制度设计程序的开放性和基础规则的针对性是A社区亟待解决的问题。

第一,制度设计中意见征集不足,缺乏开放性。社区多元治理主体联合参与准则的制定,对明确责任分工和保障整个协同过程透明性、明确性、合法性至关重要。在A社区的政策制定中,意见征集的形成及模式均有欠缺。具体而言,A社区尚未构建开放性与参与性较强的意见征集平台,其征集渠道主要是在社区先锋政务网站发布相关的政策意见征求稿。而政务网站对于一般基层社区居民的实用性较弱,且存在答复不及时、在线交流活动欠缺、意见建议征集效果不佳等问题。长此以往,民意征询欠缺致使制度设计未能充分发挥社区公众的集体智慧,易使得政策制定者具有单边主义行为倾向。

第二,制度设计多以纲领性总体设计为主,缺乏针对性。国家有关部门尽管出台了许多推进社区协同治理的政策文件,如《关于加强和完善城乡社区治理的意见》《关于加强城乡社区协商的意见》《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等,但这些政策文件多为纲领性的总体设计,出台的政策条文措施不够具体,未明确划分各职能部门和社区内部治理主体的任务目标、责任清单、权力清单,缺乏对社区治理进一步的规范和引导。另外,地方政府制定政策存在“公式化”思维,未依据上级指导性政策提出进一步细化的地方性政策。因此,过于宏观的制度使政策实施效果难以达到预期目标,甚至成为多元主体协同效能发挥的桎梏。

4.协同过程(C):治理主体沟通交流不畅

协同过程是SFIC模型的关键环节,直接作用于社区治理结果。目前,A社区协同治理中的对话平台建设较为滞后且协同共识尚未形成,使得该社区的协同过程仍未形成良性动态循环。

第一,沟通平台建设滞后,信任机制构建受限。多元治理主体间的深度对话是协同治理模式得以有效实施的前提条件,然而在实际运行过程中,A社区尚未搭建畅通高效的面对面对话平台,仍采取小区物业工作协调会及“邻聚”议事厅等传统模式来建立多元主体间的对话,导致各主体无法展开深入交流,彼此信任机制构建受限,特别是社区居民对物业人员的信任感与认可度不高。此外,面对面对话平台的欠缺,使部分社区基层人员无法及时获知政府、社会组织、物业公司等治理共同体的利益诉求与意见建议,导致参与协同行动的目标冲突与利益分散,彼此间缺乏社区治理的深入参与,进而影响社区治理共同体内部信任与合作的构建。

第二,协同共识尚未形成,政策执行无所适从。居民作为社区治理的主体之一,其有序参与是社区治理的应有之义。而A社区较传统社区而言,人员结构复杂且流动人口居多使邻里界限感更强、社区异质性更为凸显,阻碍社区居民情感联结及社区共同体构建。同时,社会分层导致部分人在身份认同上出现错位和分化,“同质化”倾向明显。加之A社区人文关怀工作建设相对滞后,包括社区基础设施不尽完善、弱势群体关怀力度不到位以及公共空间建设不足使居民缺乏对社区归属感与认同感,因此居民群体对社区治理事务持一种漠不关心的“冷”态度,表现为对社区政策响应度偏低,政策理解不够深入等。因此,社区情感共鸣缺失难以形成一致的协同共识及行动策略,使得政策执行效果大打折扣。

5.协同治理结果:评估反馈机制欠缺

城市社区协同治理结果的效果评估与信息反馈机制是实现治理效能科学评价和协同治理能力提升的重要抓手。在A社区治理实践中,一方面,协同治理成效的评估标准滞后。当前A社区对基层治理工作的评估标准主要基于传统常规化的过程评估、收效评估及效率评估。随着协同治理机制的深入推进,治理评估标准并未与之相适应地嵌入协同要素的考核指标。另一方面,信息反馈机制有待健全。在A社区协同治理成果输出环节中,缺乏对多元主体协同行动过程中出现问题的及时反馈与经验总结,对偏离现象予以矫正的对策不到位,难以实现问题导向下对协同阶段性成果的回溯与检验。

四、基于SFIC修正模型的城市社区协同治理优化路径

1.城市社区协同治理优化的维度:目标、过程和结果

基于上述分析,社区协同治理实践亟需突破起始条件鸿沟、政府催化协同作用有限、协同治理制度设计迟滞、治理主体沟通交流不畅以及协同结果的评估反馈机制欠缺等现实挑战。鉴于此,本研究从目标、过程与结果三个维度对城市社区协同治理的优化路径进行思考。

(1)城市社区协同治理的目标:构建社区协同治理机制,满足社区治理需求溢出,提升社区协同治理效能 需求溢出理论认为多元主体合作是建立在个体行为无法有效地消解需求溢出基础上,且需借助于群体之力,通过彼此相互输出利他性资源来获得解决问题之道的一种互助合作机制[27]。但在构建协同治理模式应对社区居民需求溢出的问题时,需要兼顾“三化”功能。其一,兼顾“公平化”。基层政府应科学配置社区治理主体权责和资源,平衡弱势协同治理主体权力赋予、资源配置、信息协同等方面的差异,以此消解机制建构的约束性条件,使得多元主体协同共治成为可能。其二,兼顾“多元化”。政府作为调解者及推动者,可以充分发挥领导者的能动性,提供多种正向激励措施来影响利益相关者参与到协同治理过程中。其三,兼顾“智能化”。以基础硬件设施、5G网络及光纤宽带为支撑,搭建社区面对面对话交流平台,是提升社区治理信息化水平和推动社区高效治理的必备要素。

(2)城市社区协同治理的过程:刚性制度设计与柔性人文关怀的双重嵌入 基层社区治理作为社会治理的基石,必须融入刚性制度设计与柔性人文关怀,坚持居民自治基础地位不变,强化制度保障功能和人文关怀功能。一方面,制度设计是协同治理机制的重要保障,是指导社区治理主体处理社区专业性治理问题的基本范式。需着力完善社区协同治理的配套规则与制度,以有效解决多元治理主体在治理环节中产生的无序或失控状态。另一方面,当代社区较传统社区之间邻里界限感更重,仅有刚性的制度设计,缺少柔性的人文关怀易导致主体情感异化。为避免其对社区治理产生消极影响,以人文关怀为出发点,以社区居民的情感需求为导向,深入到微观居民日常生活层面,为社区居民构建社区公共空间以链接居民与社区的情感交流,使得从内生机制上增强社区居民的整合力与凝聚力,进而驱动居民参与到社区治理环节中。因此,基层社区治理需以刚性制度设计为基,柔性人文关怀为本,推动社区协同治理机制由制度理性向人文感性的整体跃进,使得社区治理既有力度,也有温度。

(3)城市社区协同治理的结果:形成稳定性、规范化、常态化的效果评估与信息反馈制度 面对现代社区治理风险性与复杂性双重叠加的情况,效果评估与信息反馈工作作为协同治理机制运行的终端环节,关乎协同治理机制是否能处于稳定阈值的区间内运行。因此,亟需完善效果评估与信息反馈机制的相关制度安排,包括明晰评估标准和反馈程序,从而构建一套“评估-反馈-调整-回应”的标准化流程,实时评价社区治理场域内多元主体治理成效,以评估结果中的问题信息为导向,编制相应的纠偏措施并反馈至协同治理行动中,使多元主体协同治理活动得到相应调整,并将调整后的整改情况予以回应。

2.城市社区多元主体协同治理的优化路径

基于上述城市社区协同治理实践优化三个维度的思考,并结合SFIC模型的社区治理要素,提出以下完善城市社区协同治理的对策建议。

(1)促进城市社区协同治理机制建设 当前城市社区需从夯实起始条件基础、强化催化型领导、系统改良协同过程等三个方面来构建协同治理机制。首先,在“公平化”方面,夯实起始条件基础,激活多元主体参与动能。一是寻求资源权力对等,通过权责清单和执法清单制度来明晰多元治理主体之间的权责边界和职能关系,并围绕清权、减权、制权、晒权使得基层治理主体有职权、有资源为群众服务。同时,以基层政府主导,联合相关基层单位、企业、社会组织共同搭建统一的数据资源共享平台,以“一张网”整合汇聚各方资源下沉社区,打破多部门间数据壁垒、数据协同梗阻等局面,实现信息协同共享。二是合理解决社区冲突矛盾。一方面,完善多元化纠纷调解机制。社区党组织、物业人员及社区工作者依托“社区-物业-业主”三方沟通渠道和反馈机制,实时收集记录居民的合理诉求,精准形成社区治理的问题清单,多元治理主体依托清单制推进社区矛盾与纠纷解决。另一方面,健全物业管理与监督机制。有关监管部门应强化信用约束机制,设定物业服务满意度评价指标体系,定期将考核结果公布于物业行业信用信息系统,对损害业主权益、涉黑涉恶的物业公司记入企业信用档案,从而解决物业与社区居民既往的纠纷史,夯实协同治理模式的起始条件。

其次,在“多元化”方面,强化催化型领导,提升社区自治权力。一是放权赋能,构建“自治型”社区。基层政府应瞄准社区治理的实际用权需求进行精准赋权,并由市级等更高一级领导层全面跟进督导放权事宜,统一制定下放权限目录、时限,同时设立基层减负监测点,动态监测社区减负的落实情况,确保“应放尽放”。另外,当需要社区承担一定的阶段性、临时性工作任务时,按照“权随责走、费随事转”的原则移交权力给社区,以真正实现社区自治权力的归位,严防社区自治组织的自治属性被大量的行政事务所“淹没”。二是催化领导,激励多元主体互动。政府作为协同治理倡导者,应当加大社区治理的专项资金保障力度,在硬件提升和人员配备等方面需专款专用。同时,对于市场主体适当引入免税制度、补贴奖励和费用减免等正向激励机制,切实调动市场主体融入社区建设的积极性。在社区工作人员层面,健全社区工作者激励机制,构建与岗位级别、工作时限、学历程度相匹配的社区人员队伍薪酬体系,动态调整薪酬正常增长机制。另外,健全社区工作者职业成长机制,为优秀社区工作者设置定向招录编制岗位的发展通道。

最后,在“智能化”方面,系统改良协同过程,确保动力来源的可持续。依据SFIC 模型,建立面对面沟通平台以凝聚多元主体共识,使协同治理过程更加顺利。具体来说:一方面,社区治理效果评估标准应因时而化、因时而进、因势而新,即评估指标设计需凸显协同治理要素,依据多元主体权力资源对等情况、治理主体共同参与政策协商议事程度、社区治理数据共享与整合程度、面对面对话平台建设的完善程度等,相应嵌入治理资源协同度、治理主体协同度、治理技术协同度、治理功能协同度等评价指标。另一方面,由基层政府、社区工作人员、物业管理人员及本辖区内居民对平台建设进行讨论和表达,明确对话平台的设计理念、运行模式、发展规划等具体事宜,形成具有多元主体共识对话平台的系列制度性文件及对话程序,进而消解平台落地实施的潜在阻碍因素。

(2)推动城市社区协同治理善治进程 城市社区协同治理的发展需着重兼顾刚性制度设计与柔性人文关怀,以推动社区善治的现代化进程。在制度设计方面:一是增强制度设计的开放性。社区应切实结合大众主流沟通媒体,推出社区APP客户端、社区公众号、社区论坛、社区微博等多途径,构建广泛征询社区居民意见的网络空间场域。此外,积极引入科技辅助多元主体参与机制,搭建“互联网+治理”基础数据平台,协助社会各界人士融入社区整体规划与建设中,使制度设计环节更具开放性与科学性。二是加强制度设计的精细化。国家层面要强化宏观社区治理的专门性法律法规的顶层设计,着力厘清社区多元治理主体的职责职能边界,消除职责交叉或职责盲区等弊病。地方政府需了解上情,加强政策学习,领会宏观政策精神实质;也要摸清下情,以实地调查、访谈、问卷等方式深入了解基层社区实际情况,以此建构多层级的(市、区、县)具体社区治理规章制度和行动方案, 提升政策制定的精准度和执行的科学性,促进国家顶层政策设计与地方性政策高效联动。

在人文关怀方面:一是社区应秉承“以人为本,服务为先”的价值理念,着力完善文化体育、商业服务及医疗教育等基础配套措施,满足社区居民群体的日常基本需求,营造现代社区和谐温馨的生活氛围。二是社区着力关注边缘性弱势群体,对于社区空巢老人、留守儿童及失业群体,时常进行关心慰问、培训就业技能,给予物质及精神上支持,实现对弱势群体的“善治”,并营造守望相助的社区氛围。三是社会组织、物业公司等多元主体应秉持“易进入、可参与、能共享”的原则,构造“线上与线下”相融合的社区公共空间。线下以喜闻乐见的方式组织各类互动活动,线上依托互联网媒介开展云端活动,以此丰富社区公共生活,增进社区邻里情感联结,塑造社区居民的公共精神。

(3)强化城市社区协同治理制度安排 系统性构建评估标准、反馈程序的制度安排,是指引效果评估与信息反馈工作的重要切入点。具体来说:一方面,社区治理效果评估标准应因时而化、因时而进、因势而新。即评估指标设计需凸显协同治理要素,依据多元主体权力资源对等情况、治理主体共同参与政策制定及协商议事程度、社区治理数据共享与整合程度、面对面对话平台建设的完善程度等,相应嵌入治理资源协同度、治理主体协同度、治理技术协同度、治理功能协同度等评价指标。另一方面,在反馈机制环节上,协同治理效果要面向“上传-下达-回应”的协同全流程,实时上传社区治理效果评估信息,社区治理主体依据已有评估信息确定矫正路径,并下达治理整改方案。此外,治理主体需回应整改治理效果,从而全面推进评价与反馈工作的科学化、规范化与专业化。

五、结论与启示

社区协同治理模式是多元主体在规则秩序、行动逻辑与制度环境等综合作用下,对社区治理资源、权力责任与治理价值进行重塑,使失序社区场域加以秩序重构并形成多元主体协同共治的“情景地图”。换言之,协同治理模式中多元主体合作共治思想正是对打造共建共治共享的社会治理格局的现实回应。多元主体协同共治使治理力量由“分散”到“协同”、治理方式由“行政命令”到“平等协作”、治理结果由“低效”向“高效”转变。

近年来,社区协同治理已成为共识或趋势,而协同治理机制建构是一项极其复杂的系统性工程。本文以SFIC模型为分析框架,系统性阐述A社区协同治理困境,并基于城市社区协同治理目标、过程和结果三个维度出发,具体回应协同治理机制的建构路径。首先,在协同治理活动生成与发展上,需朝着条件公平、主体多元及社区智能的方向迈进。一是需重点关注治理主体间资源禀赋差异及既往纠纷史,使起始条件“公平化”;二是政府需发挥“元治理”作用,引导治理主体共同探索协同治理机制,实现治理主体“多元化”;三是社区需以开放性的对话交流平台为支撑,推动社区“智能化”发展。其次,在协同治理过程中,必须注重刚性制度设计与柔性人文关怀的双重嵌入,使得社区治理兼具力度与温度。最后,明晰效果评估与反馈机制的标准和程序,从而构建一套“评估-反馈-调整-回应”的闭合回路流程,实现以评促改、以评促建。可以预见,未来城市社区异质性、开放性和流动性更强,协同治理作为指引公民责任回归及公共精神建构的重要理念,将是增加共建共治共享的群体数量、化解微观治理主体主动性供给不足、实现基层社区治理共同体建构的强大助推器。

毋庸置疑,推动多元主体协同共治和消解城市社区协同治理困囿这一进程并非一朝一夕之功,后续仍需相关领域研究者更深入探讨社区协同治理机制建构的本质属性及内在规律性问题,以及不断审视社区治理场域内制度、权力、利益和价值的博弈机制、演变逻辑及发展路径,以助推多元主体协同联动的广度、效度、深度及频度。