普惠性托育服务体系建构的国际经验与本土启示

邓祖丽颖 李晓敏 赫子凡

20世纪90年代，经济合作与发展组织（以下简称OECD）国家将学前教育目光下移至婴幼儿照料服务体系建设，通过颁布一系列的法律法规、战略规划和支持计划不断提升婴幼儿托育服务质量，赋予了婴幼儿保教重要的战略意义。2021年8月20日，十三届全国人大常委会第三十次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国人口与计划生育法〉的决定》，把“推动建立普惠托育服务体系，提高婴幼儿家庭获得服务的可及性和公平性”写入法律。

我国正处于建构普惠性托育服务体系的初期，政府应该如何为婴幼儿、家庭、托育机构提供支持，已成为当前我国托育服务发展亟待破解的重要议题。本研究通过梳理OECD国家支持普惠性托育发展的相关政策，为我国普惠性托育服务体系建构和完善提供有益经验。

一、OECD国家支持普惠性托育服务体系的三种类型

（一）现金支持政策

OECD国家的现金支持政策具有覆盖面广、支出占比大的特点。有研究发现，无论是保守主义国家（德国、荷兰）还是自由主义国家（瑞士、英国、加拿大和澳大利亚），它们的现金支持政策支出均占国家婴幼儿托育服务财政总支出的一半以上。

以德国为代表的保守主义国家随着女性就业率的上升，以全职母亲作为婴幼儿托育的主要责任主体的传统观念受到了冲击。为保证所有儿童获得平等入托的机会和权利，政府提供多种形式的财政资助和费用减免。德国在婴幼儿托育服务的现金支持政策方面主要是发放现金津贴，包括儿童津贴或儿童免税金、儿童补助金、父母津贴。此外，单身父母还享有额外津贴，以弥补家庭中缺少潜在一方的收入来源。英国作为欧洲具有代表性的福利国家，婴幼儿托育服务政策种类丰富，不仅有针对儿童的福利保障，还有针对家长的福利支持。加拿大在婴幼儿托育政策上也侧重于发放儿童津贴以减轻家庭的育儿负担，该国的儿童津贴分为基本福利金和福利补助金。此外，政府还颁布了税收优惠政策，对家庭在育儿支出上有一定的免税额优惠，家庭儿童越多，免税额优惠越大。2006年，加拿大又推出了普惠性儿童养育福利计划，对家庭的婴幼儿托育选择进行补助。

（二）时间支持政策

社会学家安德森根据不同福利国家家庭对婴幼儿托育服务的认识和实践差异，提出了“家庭主义”和“去家庭化”的概念。“家庭主义”强调家庭作为婴幼儿托育服务的主要承担者，“去家庭化”则与之相反，强调减轻家庭的照顾责任，由政府和市场供给。日本、德国和意大利采取了“显性家庭主义”取向，主要通过提供较长的带薪育儿假来支持家庭积极承担婴幼儿的照顾责任。

日本社会普遍认为家庭尤其是母亲这一角色提供的托育对儿童的成长具有不可替代的作用。日本早在2005年就出台政策，女性享有14周的生产休假。同时，父母双方可以在子女1岁以内时申请育儿休假，如因特殊情况子女没有在1岁后进入托育机构的话可延长至2岁，在育儿休假期间劳动者的社会保险费得到免除，且将获得由雇佣保险支付的“育儿休业及给付金”，金额标准因休假时间的长短有所区分，休假180天以内时为工资的67%，超出180天时为工资的50%。德国早在1986年就推行为期10个月的育儿假政策，其间家长每月可领取约307欧元的补贴。此后，育儿假逐渐被延长至最多3年。意大利为平衡家庭特别是女性在育儿和工作之间的矛盾，在1971年推行了领取80%工资的5个月强制性产假，以及领取30%工资的10个月非强制性产假制度。

（三）公共服务支持政策

随着越来越多的女性进入劳动市场，且核心家庭逐渐成为现代社会的主要家庭结构，婴幼儿托育服务也经历着从家庭主导向社会多元支持的转变。公共托育机构服务成为协助家庭成员平衡工作与生活的重要途径。调查显示，瑞典、法国的入托率在OECD国家中居于前列，分别为46.55%和56.32%，政府提供了较为充分的公共化的托育服务，以帮助家庭分担托育责任。瑞典被誉为“儿童天堂”，其婴幼儿托育服务采取公共托育政策，实行托幼整合模式，由教育部门管理所有类型的托幼服务。经过多年发展，瑞典托育服务的普及性和普惠性进一步提高。

法国为扩大公共托育服务供给，于2004年实行“托儿所计划”，增设托育服务名额，并在2015年之后的3年里增设27.5万个公共托育服务名额。同时，为鼓励企業开办托育服务机构，政府推行免税优惠、成本税前抵扣等优惠政策，以增加家庭对托育服务的可获得性。

除此之外，德国政府为减轻家庭的托育成本，为家庭提供了教育代金券、免费托育服务，对领取儿童津贴和住房福利金等处境不利的家庭提供免费的婴幼儿托育服务。德国政府还制定了“日托扩建法”，规定到2010年10月在全国范围内扩建23万个额外托位，以满足社会日益增长的托育服务需求。英国在对家庭和儿童进行现金支持的同时，大力发展公共托育服务，对达到享受免费学校膳食标准的家庭中的2岁幼儿提供每周15小时的免费教育，对所有3～4岁幼儿提供每周15小时的免费托育服务，且有特助需求的家庭可延长至每周30小时。

二、OECD国家支持普惠性托育服务体系建构对我国的启示

（一）实施普惠性儿童津贴，减轻家长育儿负担

目前，我国的儿童福利津贴仍属于以帮助困难儿童为主的补助型津贴。而从国际经验来看，普惠型儿童津贴制度是降低家庭养育成本和满足家庭育儿需求的重要支持方式。同时，儿童津贴的发放既需要考虑家庭的子女数量，又需要考虑家庭的现有经济水平，以促进再分配公平。国家可以通过发放儿童津贴或家庭津贴等直接的经济支持方式来减轻家庭的育儿负担，在再分配的原则下获得国家提供的福利，以及市场原则下的市场供给，还可以通过降低税率等间接方式使公共托育服务惠及更多家庭，使双职工家庭可以更快投入到社会生产劳动中去。

（二）完善育儿假期和福利，强化家庭育儿功能

母亲参与婴幼儿照料，对婴幼儿的情绪、语言、认知等多方面的发展具有重要的优势。我国及OECD国家的相关政策都坚持婴幼儿照顾坚持以家庭为主。所以，政府应该支持和鼓励家庭尤其是女性育儿，缓解家庭抚育压力，强化家庭自身育儿能力。我国于2014年将女性职工生育享受的产假延长至98天，其中产前可以休假15天，难产的女职工增加产假15天。生育多胞胎的，每多生育1名婴儿，产假增加15天。尽管我国的育儿假期和福利不断优化，但与OECD国家相比，我国的带薪陪产假、带薪育儿假、共享休假制度尚不完善。基于此，我们可以借鉴OECD国家的经验推行带薪陪产假、带薪育儿假制度，特别应该鼓励父母双方共享假期，支持父亲分担育儿责任。

（三）支持托育机构普惠性发展，丰富托育服务形式和内容

我国的公共托育体系还不健全，特别是普惠性公共托育还不能满足广大家长的需求。借鉴OECD国家的经验，我国可以加大对托育机构的支持，引导社会多方力量的参与，建构多主体、灵活多样的婴幼儿托育服务体系。国家可以通过土地利用、报批建设、人才支持、财税补贴、金融支持、监督管理等全方位支持政策，逐步形成布局合理、设施完善、服务便捷、保障有力的普惠托育服务体系，为婴幼儿家庭提供质量有保障、价格可承受、方便可及的托育服务。

（本文系2021年度河南省高等教育教学改革研究与实践项目“基于1+X证书制度与托育需求双重背景下早教专业人才培养模式研究与实践”的研究成果之一。项目编号：2021SJGLX902）

（邓祖丽颖单位系郑州幼儿师范高等专科学校；李晓敏单位系河南大学教育学部；赫子凡单位系北京师范大学教育学部）