环境政策对公众垃圾分类行为的影响路径分析

张庆霞 呼军艳

（1.甘肃政法大学公共管理学院，甘肃兰州 730070；2.西北师范大学社会发展与公共管理学院，甘肃兰州 730070）

1 引言

城市生活垃圾已经成为影响人类社会可持续发展的巨大威胁，而城市生活垃圾服务作为一种具有较强公益性的公共产品，其供给需要中央和地方政府主导的政策推动。我国城市生活垃圾分类试点政策始于2000 年，通过垃圾分类试点的方式实施城市生活垃圾强制分类制度，但是，地方政府“非强制性执行”和城市的“达标式回应行为”加大了试点政策执行的难度，历时20 多年的垃圾分类试点工作依然没有取得全域性经验，政策实施效果收效甚微［1］。在这样的背景下，如何将治理体系的制度优势转化为治理能力的效能优势，是破解垃圾分类治理难题的关键路径［2］。

既有文献中对于垃圾分类政策为何没有达到预期的效果进行了大量的研究。已有研究或关注政策链条前端的政策前端，研究集中于讨论政策前端的“政策制定与执行”问题［3］，认为形成垃圾分类工作难题的深层次因素在于地方政府的执行行为和政策本身；或关注政策链条后端的公众垃圾分类行为，认为政策文本往往忽视了社会公众参与［4］。在城市强力推行垃圾分类政策的过程中，如何实现从“硬指标”和“军令状”到居民自主的垃圾分类行为的有序转换，实现公共行动规则与私人生活的逻辑衔接以及国家治理主体与社会参与主体的关系协调，统筹推进我国城市生活垃圾分类工作仍然是一个政策难题。基于以上的背景，本研究采用“宏观政策—微观行为”的研究思路，探讨前端政策与后端公众垃圾分类行为之间的关系及两者之间的影响机制，厘清二者关系背后发挥作用的“黑匣子”，进而形成公众行为和宏观政策的合力，为提升垃圾分类治理绩效提供新的视角。

2 模型构建与假设提出

公共政策是政策制定者有意识的设计行为，政策主体确定了政策目标并寻找合适的政策工具进行政策供给。政策制定者通过政策供给对具有高度复杂性和异质性政策情境进行方案探索与政策回应［5］。政策供给过程中，公民作为政策目标群体，其遵照或服从政策规定的行为受政策规制特征、政策情境感知和文化价值观的影响［6-7］。一方面，严格的政策执行提升政策的威慑作用，进而促进公民的遵从行为。另一方面，公众作为政策目标群体，其对情境的感知和卷入程度会影响公众的风险弱化诱发不遵从行为，这种风险弱化的产生机制在于公众认为采取政策试点的区域越有资源可以应对环境污染，使得他们在面对环境污染风险时也就越安全［8］。此外，公众在社会中行为具有社会定向特征，来自群体外的压力也会促使其采取相同的行为。

基于以上的分析，环境政策对公众垃圾分类行为的影响机制可以从直接和间接两个维度进行分析：一个是直接作用，即垃圾分类政策作为一种具有规制特征的政策，其通过提供公共行动规则，引导公众遵循相关规则，从而实现相应的政策目标；另外一个是间接作用。根据“个体—情境互动”理论，政策环境对公众垃圾分类行为具有形塑作用，垃圾分类中的目标群体政策遵从受政策环境变量的影响［9］。如何充分发挥治理主体的自主性，取决于政策主体的政策供给，也取决于公众在这样的社会制度环境中的主观规范水平和公民基于政策环境的风险意识水平。

2.1 环境政策对公众垃圾分类行为的直接作用

日常性公共政策是具有可操作性、执行路径明确且结果可预测的一类政策。这类公共政策供给的有效性取决于以命令和控制为主的执行手段与工作，也就是“政策导向机制”的建立［2］。基于政策导向功能理论，垃圾分类政策为公民提供一种公共行动规则，对公众的垃圾分类行为产生引导作用，而目标群体公共行动规则的遵守基于基本的“命令—服从”行政管制逻辑［10］。在行政导向机制中，上下级政府间具有政治势能的差异，地方政府因而往往会作出不同的执行策略选择［11］。垃圾分类治理中以行政发包模式对试点区域实行分类，垃圾分类治理本身的复杂性质决定了环境政策在公众垃圾分类行为治理效果上更多地体现为一种较弱意义上的规制，更具有操作性、包含强制性的规定以及强硬与柔性兼具的奖惩制度等制度细则均会影响垃圾分类政策的实施效果。基于以上分析，提出如下研究假设：

H1：在具有严格垃圾分类实施细则的区域，公众更愿意采取垃圾分类行为。

2.2 环境政策对公众垃圾分类行为的间接作用

垃圾分类试点计划是国家实施积极环境政策的一项重要的社会工程，除了受政策本身科学性和复杂性的影响以外，还会受特定情境下制度环境的干扰［12］。公众垃圾分类行为具有“社会定向”特征，在垃圾分类政策遵从行为决策时，会受自身文化价值的影响，而更多受周围社会成员的遵从或违反行为的影响［13］。基于社会认同理论，当垃圾分类成为社会规范的行为参考时，个体为了得到其他群体成员的认同或融于该群体而改变自己的行为意向［14］。进一步地，当垃圾分类行为意向与自己的价值观一致时，这种行为意向往往会转化为实际垃圾分类行动［15］。社会规范表现为一种非正式的社会影响，垃圾分类行为作为一种描述性规范，其对公众的行为影响类似于“羊群效应”，个体倾向于模仿绝大多数的行为。综上，本研究提出如下假设：

H2：社会规范在环境政策和公众垃圾分类行为之间起中介作用，即环境政策可通过非正式的社会影响进而对公众的垃圾分类行为产生影响。

H2a：环境政策可以显著提升公众的社会规范水平。

H2b：社会规范对个体的垃圾分类行为具有助推作用。

根据风险感知理论，风险感知作为一种个体的特质，必然会对其行为产生影响。当个体具有较高水平的风险感知时，其往往处于一种焦虑状态，需采取相应的行为来缓解这种焦虑情绪。这类行为可能包括消极的回避行为，也可能包括积极的风险减缓等预防性行为，寻求问题的解决或降低预期的影响［16］。风险相关的文化理论认为，外部环境政策作为社会文化背景，具有鲜明的社会群体空间特征，外部政策对公众风险感知具有一定的影响。面对垃圾围城环境风险，公众的行为决策取决于公众的风险研判，而公众的风险研判受外部政策的影响。张朝辉发现退耕还林配套政策可有效降低农户的风险感知［17］，黄震的研究结果也发现政策可以提升居民的信任程度进而降低风险感知水平［18］。因此，根据上述理论依据及研究结论，本研究假定：

H3：公众环境风险感知在环境政策和公众垃圾分类行为之间起中介作用，这种作用可能体现为一种遮掩作用。即环境政策会降低公众的风险感知，而具有较高风险感知的公众，在这种风险意识驱动下，更趋向于采取垃圾分类行为。

H3a：环境政策可以显著降低公众环境风险感知。

H3b：公众对于垃圾围城风险的较低感知水平会带来消极的垃圾分类预防性行为。

根据研究假设，本研究构建的理论模型如图1所示。

图1 本研究的理论模型

3 研究设计

3.1 数据来源和样本选取

本研究采取网络问卷的方式进行问卷调查，共回收问卷567 份，其中，单位或社区正在进行垃圾分类的样本157 份，社区或单位均未处于试点区域的样本共410 份。通过问卷数据分析公众垃圾分类行为的差异并分析在不同程度的环境政策激励影响下，即试点区域和非试点区域公众垃圾分类行为形成的机理。考虑到环境政策在垃圾试点和非试点区域存在较大的异质性，因此具有不同区域代表性的样本对本研究具有重要意义。样本中，试点区域样本占27.7%，非试点区域样本占72.3%。进一步分析样本的基本人口统计学信息，发现样本中男女比例分别为43.7%和56.3%，从年龄来看，18～44 岁样本占38.8%，45～59 岁样本占43.2%，60 岁以上样本占18.0%。总体来看，样本分布基本符合本研究需要。

3.2 变量测量

3.2.1 被解释变量：垃圾分类行为

受访者的垃圾分类行为测量包括3 个选项：（1）没有分类投放；（2）部分垃圾分类投放（比如衣服或废旧电池等）；（3）全部分类投放。这3 个项目分别赋值1，2，3 分，高的得分代表更严格的垃圾分类行为。

3.2.2 核心解释变量：环境政策

环境政策从广义上来说包括与环境相关的法律、法规、规范、标准、计划等。在垃圾分类治理领域，从中央到地方层面制定了具体的垃圾分类治理项目并在一些城市率先开展政策试点。试点城市在纵向压力和资源条件的组态效应下，主动或被动地选择制度改革。因此，本研究将已经开展试点的区域作为环境政策相对较为严格的区域，将尚未开展试点的区域作为政策相对宽松的区域。此外，尽管许多城市已经成为垃圾分类试点区域，但是其落实情况存在一定的差异。这种落实情况的差异主要来源于相关立法工作的推进过程。只有出台严格的执行法规、标准体系和奖惩制度，垃圾分类制度才能真正落到实处。因此，本研究采用2021 年年底垃圾分类政策状况作为代理变量，如果已经出台相关的实施细则、标准体系和惩罚制度，则说明该区域的环境政策更为严格；已经计划或正在出台相关政策，认为环境政策严格程度中等；如果没有出台相关法规政策，则认为该区域环境政策严格程度为不严格。3 种状况分别赋值3，2，1 分。

3.2.3 中介变量：社会规范和环境风险感知

社会规范是指导或限制群体成员行为的规则和标准，其目的在于实现群体目标和群体活动的一致性。本研究中社会规范是指个体所感受到的社会关系圈对自己垃圾分类行为的期待。通过3 个题项进行测量：（1）您的家人希望您进行垃圾分类；（2）您的朋友、同事或邻里希望您能进行垃圾分类；（3）您的单位或您所在社区要求您进行垃圾分类。把3 个题项的得分相加，得到社会规范的总得分。

风险感知是指个体对外界客观风险的主观感受。学术界大多采用问卷测量的方式进行概念的测量。例如Sitkin 和Pablo 从不确定性、潜在损失、灾害情景、个体的嵌入程度4 个方面设计量表进行个体风险的测量。学者Lindell 和Hwang 采用风险的发生概率与造成后果的严重程度2 个方面进行风险感知程度的测量［19］。具体包括2 个问题：（1）风险的发生概率，采用问题“你所在的城市发生垃圾围城的可能性有多大？”（2）垃圾围城造成的严重后果，采用问题“您认为未来垃圾围城会污染空气、水和土壤，进而影响您的身体健康的程度？”2 个问题均采用李克特五级量表进行测量，把2 个问题得分相乘，得到风险感知水平。乘积的值越大，则风险感知水平越高。

3.2.4 控制变量：人口统计学特征变量

本研究中还包括受访者的人口统计学特征变量，包括性别、年龄、教育水平、职业和家庭年收入。

4 实证分析与结果

本研究利用Mplus7.4 软件进行结构方程模型实证检验，包括3 个步骤：一是检验环境政策对垃圾分类行为的直接效应；二是检验社会规范遵从在环境政策与垃圾分类行为之间的中介效应；三是检验环境风险感知在环境政策与垃圾分类行为之间的中介效应。具体结构关系的检验结果如下。

4.1 变量基本情况

本研究中主要变量的均值、标准差的分析结果见表1（最小值为1，此处均未列出）。本研究分别以性别、年龄、教育水平、职业和家庭年收入作为分组变量，对公众垃圾分类行为进行检验，其中性别维度的检验采取Mann－Whitney U 检验，其他控制变量采取Kruskal－Wallis 检验。检验结果表明，除性别以外，其他控制变量对公众垃圾分类行为的效应均存在显著差异。

表1 主要测量指标和变量的描述性统计 分

4.2 假设检验

本研究采用Mplus7.4 软件进行结构方程模型分析，检验环境政策通过两条不同的路径对公众垃圾分类行为的影响机制，包括社会规范的强化作用和风险感知的遮掩作用。结构方程模型评价结果见表2，模型指标评价均满足评价标准，说明拟合效果理想。

表2 结构方程模型拟合检验结果

结构方程模型假设检验结果见表3，检验结果表明，环境政策对公众垃圾分类行为具有正向直接作用，假设H1 得到验证，即采取严格环境政策比如垃圾分类试点、制定详细的奖惩措施均会提高公众垃圾分类行为。

表3 结构方程模型中路径系数估计

进一步根据表3 的中介效应分析结果，在控制其他变量后，社会规范和公众风险感知2 个变量对公众垃圾分类行为起到部分中介作用。其中，环境政策在影响公众垃圾分类行为的过程中，社会规范起着正向的中介作用，即环境政策可以有效提高公众的社会规范水平，进而可以促进公众的垃圾分类行为，假设H2 得到验证。而另一条中介效应结果分析发现，环境政策并没有降低公众的风险感知，反而提升了公众的风险感知，而公众的风险感知水平与垃圾分类行为之间存在正向关系。假设H3a 没有得到验证，假设H3b 得到了验证。这表明环境政策对垃圾分类行为的影响并不存在遮掩效应，而是表现为一种强化效应。

5 结论和建议

5.1 研究结论

本研究以公众垃圾分类行为为研究对象，借鉴已有相关经典理论，实证检验了环境政策对公众垃圾分类行为的影响机制，丰富了对公众垃圾分类行为的认识。本研究主要结论为：

（1）环境政策对公众垃圾分类行为具有正向的促进作用。研究结果表明，环境政策的出台可以有效提升公众的社会规范水平，进而有效促进公众采取积极的垃圾分类行为。政策在形塑垃圾分类行为时，其隐含的软约束机制通过社会成员的互动推动了公众的行为趋同，社会规范作为一种非正式的约束制度对社会成员的“越轨”行为进行矫正，使其符合社会的期望。

（2）风险感知在环境政策和垃圾分类行为之间起到了促进作用，而非遮掩作用。已有的研究认为政策性因素会降低公众的风险感知水平是因为两个机制的作用：一方面，出台政策的科学性和合理性提升了政策对象的政策认知水平，进而降低了公众的风险感知水平；另一方面，政策出台在提升公众对政府的信任感的同时降低了风险感知水平，而较低的风险感知水平可能会带来较低频率的风险规避行为。本研究中环境政策反倒提升了公众的风险感知水平，这种不一致产生的原因可能在于政策工具类型的变化。本研究中垃圾分类相关环境政策是一种具有强制性的管制政策工具，强制性政策工具的使用对公众存在风险传导效应，也就是说，垃圾分类政策的出台会影响公众对环境风险的认识，当公众认知到较高的环境风险时，会改变自身的垃圾分类行为。

5.2 管理启示

政策规制是现代化治理背景下实现环境有效治理的政府政策工具选择。政府宏观环境政策规制的目的在于取得环境治理效能的最大化，在中央政府的总体环境规制政策下，地方政府的实施细则等政策性文件在弥补了中央层级环境政策规制的不足的同时，也为地方执行灵活的政策提供了空间。本研究认为，通过不同渠道对中央和地方环境政策的宣传与实施，也是一种社会规范的形成过程和风险的沟通过程。基于以上结论，得到以下政策启示：

（1）在环境政策的实施过程中，正式的环境政策演化为非正式社会规范，而基于社会资本需求的主观规范形塑了公众的垃圾分类行为。社会规范作为一种非正式的制度，其来源于正式制度，在环境政策这种正式制度的创设和实施过程中，非正式社会规范相伴而生并产生更具有非强制性和广泛性的影响力［20］，这种非正式规则对群体中的个体产生非正式约束力，并对其垃圾分类行为产生引导与约束［21］。

（2）适当制度条件的创设有利于增强公众的环境风险意识，进而激发公众的亲环境行为，从而建立全民参与的环境治理新体系。环境政策的制定与颁布执行，为公众提供了态势感知的途径。态势感知理论认为，公众对态势的认知、理解和预测会决定其决策与行为［21］。不同区域环境治理政策的出台使得垃圾围城问题的严重程度会作用于不同特征的公众，形成对垃圾围城的原因及损失的不同态势理解，进而会基于态势发展作出预测并采取不同的风险规避行为。风险感知信息主要通过两条路径影响公众的环境行为：一方面，环境风险感知会强化公众的负面情绪，进而会提升自身的环境保护行为；另一方面，处于积极情感的公众认为自身的环境行为带来了环境改善，进而会产生更多正反馈的强化行为［22］。因此，政府通过政策过程开展间接的风险沟通，从而提高了公众的态势感知，提升公众对垃圾围城后果严重性的认识，进而使得公众自发地采取更多的亲环境行为。