建筑工程概算审核执行中的问题与对策

李昱华

（漳州市政府投资项目评审中心，福建 漳州 364000）

0 引言

2019年7月1 日，中共中央、国务院印发了《政府投资条例》，提出要加强政府投资项目建设管理，严格投资概算、建设标准、建设工期等要求，严格概算执行和造价控制，健全概算审批、调整等管理制度。为提高建设项目投资效益，合理确定和有效控制建设项目投资，通过调研某市2019年、2020年项目完成概算审核后续预算编制、预算审核、招标等方面的推进情况，进一步摸清政府投资项目概算执行情况，为做好政府投资项目概算审核工作提供参考[1-4]。本文对调研方法、成果及存在的问题进行分析，并提出解决措施。

1 样本设计与抽样调查

采用随机抽样的调查方式，以某市2019年和2020年审核完成的概算项目作为一个调查总体，随机抽取50个项目作为样本。

1.1 样本情况

2019年某市共完成政府投资项目初步设计概算审查186个，概算送审投资额305.29亿元，审定金额272.18亿；2020年共完成政府投资项目初步设计概算审查230个，概算送审投资额323.02亿元，审定投资额287.26亿元；中心近两年的审核年均完成208个项目，年均送审投资额约314.16亿元，年均审定投资额279.72亿，项目数量及投资额逐年略有上升。

以2019年、2020年已完成的项目合并起来建立一个总的调查对象，样本总数为416个，将项目以1-416进行编号。通过随机抽取生成的方式，随机选取其中50个项目作为样本进行调查。

1.2 问卷调查

课题小组先设计问卷调查内容，收集项目概算审核完成后落地情况相关资料，包括预算审核书、工程中标协议书、设计变更情况以及对概算审核工作的意见及建议等，发出50份调查表，收到50份反馈表，初步整理汇总成问卷调查情况总表。

1.3 实地调查

问卷调查汇总完成后，通过数据的对比分析，找出样本差距，按照分类及侧重存在问题的样本原则，从50个样本中选取了15个项目进行实地调查。通过现场座谈询问、翻阅相关资料，了解概算批复完成后项目单位执行概算过程中好的经验做法，以及哪些不足之处、相关问题等。

2 样本分析及存在的主要问题

2.1 样本分析

从项目类别来看，抽取的50个项目中，安置房项目4个，市政道路及景观14个，给排水工程11个，学校医院15个，其他项目6个。

从项目实施情况看，50个项目中，项目概算审核完成后未开展下一步工作10个，占总数的20%，有开展下一阶段工作（包括预算审核等）的40个，占总数的80%。

在10个未开展下一步工作的项目中，由于土地征迁问题影响报批的项目有3个；由于与招商项目配套相关联的无法落地而暂缓建设的项目有3个；因前期报批手续未完成的有4个。

在40个开展下一阶段工作项目中完成招投标工作的35个，占比87.5%；预算编制完成未进行招标工作的5个，占比12.5%。对40个项目开展概算建安价与预算对比，预算价超过概算建安价的项目数有9个，占比20%，其中不超过概算建安价及预备费总和有6个，超过的3个；预算价小于概算建安价31个，占比80%，其中预算价小于概算建安价20%以内的有20个，20%以上的有11个。

2.2 主要问题

主要针对10个未开展下一步工作的项目、预算价超过概算建安价及预备费总和的3个项目以及预算价小于概算建安价20%以上的11个项目进行分析。

2.2.1 施工图阶段对比初步设计方案变更较多

设计方案变更主要表现为两种情况：一是初步设计标准过高概算随意放大，施工图缩小范围降低标准，主要集中在预算价小于概算建安价20%以上的项目；二是初步设计与施工图差距不大，在施工图阶段提高建设标准，增加设计内容，主要集中在超过概算和预备费的项目中。

项目初步设计概算报送时建设范围及建设规模较大，到施工图设计时缩小范围、降低设计标准，表面上看投资控制住了、节约了资金，实际建设内容与初步设计内容不一致。例如台商投资区某安置房，初设阶段采用的桩径、桩长都偏大，地下室所有的板厚加厚，导致钢筋量增加，单地下室土建部分预算就比概算少了3000万元，预算价比建安价少了26.9%。某高新区琥珀路，概算阶段考虑道路两边15m退让绿地，土方换填考虑了全段路基，预算阶段两边的退让绿地取消，路基宽度减小土方数量减少一半，总的投资额相差1000万元，以上2个项目预算价小于概算建安价24%。

项目初步设计概算报送时建设范围及建设规模相同，在施工图设计时提高建设范围、设计标准，导致预算价超过概算建安价。如芗城区某学校，施工图阶段增加了一座消防水池及相应的设备，导致预算超出概算14%；龙海某小学扩建工程，施工图阶段增加了旧校区的立面改造及管线清淤内容，导致预算超出概算建安价15%。

2.2.2 初设阶段存在专业暂估价

由于初步设计无详图而只有概念性设计，不能准确地计算出工程量，但工程设计采用的技术比较成熟而又有类似工程概算指标可以利用时，可以以专业暂估价计入概算。概算暂估价计取多采用指标法、询价法，与实际预算价存在较大的差异。如龙海某安置房智能化工程，概算阶段采用限额指标500万元计入，实际预算价300万元，相差40%；市区气象站项目，因专业性要求需后期确定，部分专业设备采用暂估价计入，后期预算价根据图纸规格尺寸，导致设备一项相差20%。

2.2.3 前期周期过长，导致价格差距较大

初步设计概算的编制时点与施工图预算的编制时点相距时间较长，若逢市场材料价格波动大，造价会受一定影响，导致概算与预算的偏离较大。如龙海市某小学概算审核套用的是龙海市202009期信息价，预算采用的是202012期，恰逢钢材价格上涨导致造价突破概算。

2.2.4 项目概算审批完成后，项目暂停实施

项目概算批复后，由于土地征迁、征拆过程阻力较大，导致项目推进较慢或无法落地开工。如漳州台商投资区龙江支路（纵一路至龙江大道）道路工程2019年11月完成项目概算审核工作，由于土地拆迁进度不符合建设要求至今还未进行预算编制及审核工作。

部分项目与招商项目结合较为紧密，招商项目无法落地，导致项目建设没那么迫切，推进工作放缓。如漳州高新区靖园片区靖发路（金圆路—南江滨路）市政道路工程、漳州高新区靖城园区内环南路（草坂路-金圆路）市政道路工程因对口的高新企业战略调整，撤出投资，项目暂停。

从样本总体情况看，概算执行总体情况能满足审批要求，项目总体实施情况良好，能控制在合理的价格区间内，但是仍然存在项目超概、推进周期长、概预算价格差距较大等问题。

3 原因分析

3.1 业主对项目初步设计和概算理解存在偏差

因审批部门严格控制调整概算，业主单位为避免项目调概，往往希望把概算做大，给后续工作留下空间；业主受设计单位的影响，认为只有把概算做大了，后续的报批就简单。对概算作用认识不足，导致概算未起到控制投资作用。

3.2 各方参与者对概算执行责任不到位

项目建设过程中各方参与者对控制概算投资的责任执行不到位。设计单位未履行好概算控制责任，没有做多方案比选和技术经济分析，概算批复后没有严格按照已批复的初步设计图纸进行深化设计；概算编制单位没有严格根据初步设计图纸进行概算编制，多算高套现象普遍存在；业主单位没有以批复的概算内容要求设计单位限额设计，概算批复后肆意提高建设标准，增加建设内容，随意突破概算。

3.3 前期手续办理周期较长、报批困难

项目前期工作种类繁多，如概念性规划、控制性详细规划、修建性详细规划、环境影响评估报告书、用地预审等前期手续的准备、报批时间长；涉及到用地、用林、用海等前期手续需上报省级部门批准，办理难度大，影响工作进度。

3.4 缺少系统的计价体系

长期以来福建省概算编制都是套用预算定额，取费文件及依据也与预算一样，因初步设计深度要求比施工图设计的深度浅，这就导致概算预算采用的不同深度的图纸，编出的实际套价文件列项基本相同，而没有考虑适当的放大系数，从而导致预算超概算。

4 概算执行控制措施

4.1 主要亮点经验

通过实地调研，座谈、翻阅资料后，发现项目建设单位概算执行的一些好的做法：

（1）组建高水平专业管理团队，前期调查和资料收集完整。如：芗城区漳华新村安置房项目，业主组建一个高水平的前期报建团队，熟悉前期工作流程，做好项目方案比选及经济分析，做好地勘工作以及项目周边的资料收集工作，概算批复后，项目实施很顺利，投资控制工作做得很好。

（2）严格执行概算批复，落实限额设计。如：漳州卫生职业学院北仓片区一期工程（I标段），项目单位相关管理人员主要由教师队伍组成的“外行人员”。在概算批复后，项目严格按照批复的概算内容执行，将限额设计落实到后续的施工图设计，将设计变更控制在合理的预备费中，项目实施步骤明确，进展很顺利。

4.2 概算执行控制的措施

（1）实行项目前期工作全过程代办。依托行政服务中心平台采购一批项目前期工作全过程代办服务企业，根据前期工作的特点要求，对服务企业资质、人员、场地等条件的筛选，入驻一批专业的前期代办服务企业。设定合理的付费条件，使项目前期工作市场化、标准化，加快项目实施，有力地推动项目的建设。

（2）合理确定建设标准。材料与设备费用在工程成本中所占比重较大,约占工程建安费用的70%以上。材料与设备的质量标准，直接关系到后续的项目实施，不随意提高建设标准，必须根据项目特点和实际需要,合理确定建设标准。

（3）减少变更，落实各方责任。项目建设单位以及参与项目建设的代建单位、设计单位、概算编制单位等都应摈弃过去重技术轻投资的思想,真正认识项目前期概算投资控制的重要性,减少变更，确保政府投资项目的投资得到有效控制,力争政府投资效益的最大化。

（4）加强对政府投资项目实施情况的监督检查。参照《政府投资条例》，投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当采取在线监测、现场核查等方式，对项目概算的执行情况进行监督检查。按照核定的概算严格控制，在施工图设计、招标、验收、结算等重要节点应当开展概算控制检查，制止和纠正项目违规超概算行为。

5 结束语

本文对某市2019年、2020年的项目概算审核后续情况进行摸底调查，概算执行总体情况能满足审批要求，项目总体实施情况良好，能控制在合理的价格区间内，但是仍然存在项目超概、推进周期长、概预算价格差距较大等问题。笔者认为，实行项目前期工作全过程代办；合理确定建设标准；减少变更，落实各方责任；加强对政府投资项目实施情况的监督检查，是解决存在问题的有效办法。

总之，建设工程造价控制是一个全过程的控制，同时又是一个动态的控制过程。从工程造价各阶段的作用和特点可以看出,初步设计阶段的概算能较全面、具体地反映整个工程的建设费用,使投资者真正做到“心中有数”。所以,实际工作中,应充分发挥好工程概算的控制作用，对保证项目顺利开展具有重要意义。