风景名胜区基本建设程序全过程探讨——基于宁国青龙湾省级风景名胜区建设项目

张贤友 （宣城市自然资源和规划局信息编研中心，安徽 宣城 242000）

0 前言

房建和市政工程基本建设程序包括项目立项审批、规划审批、建设与监督等多个阶段，涉及部门诸多，一般项目涉及发改、财政、招投标、规划、住建等部门，有的工程还涉及环保、市政、交通、供电、水利、林业等部门。目前，建设领域行政审批改革取得重大进展，但需建设单位办理的审批备案、许可等环节仍较多。2018 年3 月国务院机构改革，省市县各级政府机构也进行了相应的改革，同时伴随着我国经济技术的快速发展，建设类法律法规和技术标准也进行了修改和完善，很多从事基建工作的工程技术人员从业不久或者没有及时更新知识，对工程建设整个程序不甚了解，甚至部分工程咨询机构对工程建设整个程序也知之甚少，造成建设单位基本建设程序违法违规。为避免此现象的发生，笔者结合对青龙湾省级风景名胜区基建检查存在的问题，依据现行法律法规和规范性文件对风景名胜区建设程序全过程梳理，供风景名胜区管理机构和城乡建设责任主体、房屋建筑和市政工程技术人员参考。

1 法定规划

1.1 青龙湾省级风景名胜区规划现状

安徽省人民政府于2015 年5 月批准成立青龙湾省级风景名胜区，与青龙湾国家森林公园、青龙湖光倒刺鲃种质资源保护区相互重叠；2022 年12 月批复同意《青龙湾风景名胜区总体规划（2021-2035）》，规划总面积50.1km2，批复要求依据总体规划编制详细规划，由于自然保护地优化整合需变动风景名胜区界限，尚未编制详细规划。

1.2 规划的作用

规划实存于各行各业，也与日常生活息息相关，简单说就是对未来实施事件做出整体性、系统性安排。城乡规划是以促进城乡经济社会全面协调可持续发展为根本任务，促进土地科学使用为基础，促进人居环境根本改善为目的，涵盖城乡居民点的空间布局规划。风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。分国家级风景名胜区和省级风景名胜区二个级别，由国务院和省级人民政府批准设立。风景名胜区规划属于城乡规划范畴，侧重于严格保护、永续利用。科学保护和合理利用风景名胜资源，一是要成立风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作，国家级、省级风景名胜区管理机构分别由国务院、省级人民政府批准成立；二是要组织编制风景名胜区总体规划和详细规划，经批准后公布并提供查阅，详细规划是指导工程建设的法定依据，依据批准的详细规划开展风景名胜区保护与建设活动，无规划不建设。

1.3 规划编制与报批

风景区法定层面的规划分总体规划和详细规划，各级规划应委托相应规划资质的单位编制。总体规划自景区设立之日起2 年内编制完成，国家级风景名胜区总体规划经省级政府审查后报国务院审批，省级风景名胜区总体规划经省级政府批准后报国务院备案；依据批准的总体规划及时组织编制详细规划，国家级风景名胜区详细规划经省林业部门审查后报国务院林业主管部门审批，省级风景名胜区详细规划报省林业主管审批。

2 项目决策

2.1 青龙湾省级风景名胜区内在建项目

青龙湾起步区景观提升工程一期项目，项目编码NGS-GC-GK-2023，主要建设内容为入口驿站、环湖绿道、挡土墙、地面铺装及绿化等，2023 年3 月21日发布施工招标公告，4 月11 日发出中标通知书，中标价2290.8 万元，5 月17日签订施工合同。经查，该项目未进行项目决策阶段研究和报批，设计方案和初步设计（含工程总投资）均未报批。

依次完成项目建议书、项目可行性研究报告、项目设计方案、项目初步设计文件的编制并经职能部门批准，即完成项目决策。

2.2 项目产生

风景名胜区管理机构应依据与总体规划同时编制的风景名胜区近期建设规划，制定年度建设计划和投资估算，按照属地管理原则，报县级以上人民政府批准并纳入建设项目库。

2.3 项目启动

风景名胜区管理机构可自行编制项目建议书，报发改部门批准，又称项目立项。建设工程项目建议书是为了向相关决策者提供一个全面的项目概述和分析，以便评估项目的可行性和价值，并做出是否启动项目的决策。

2.4 项目研究

风景名胜区管理机构可委托咨询单位依据项目建议书及其批准文件、行业编制要求、政策性文件、技术规范和标准等编制项目可行性研究报告。建设工程可行性研究报告是对拟建项目进行全面的可行性评估和分析，为决策者提供必要的信息和分析，帮助决策者评估项目的可行性和价值，并做出是否批准的决策，同时为项目的实施提供指导。

2.5 项目批准

风景名胜区管理机构将项目可行性研究报告报送发改部门，发改部门在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上做出是否批准的决定。

2.6 项目设计

工程设计分方案设计、初步设计、施工图设计三阶段设计，总投资规模1000万元以下的或者应对突发事件需要紧急建设的项目可按初步设计、施工图设计二阶段进行设计。

2.6.1 方案设计

风景名胜区管理机构按照规定选择有相应资质的设计单位，依据可行性研究报告及其批准文件、专业编制要求、技术规范和标准、委托合同等编制工程方案设计，报自然资源和规划管理部门审查，设计单位根据审查意见修改完善，自然资源和规划管理部门对符合要求的方案设计出具同意备案文件。

2.6.2 初步设计

建设工程初步设计是在方案设计批准的基础上，对项目进行具体设计，控制项目的总投资额，为后续的施工图设计提供依据。

风景名胜区管理机构可在方案设计报审的同时，按规定选择有相应资质的勘察单位进行项目地质勘察，编制合格的项目地质勘察报告。

设计单位依据备案的方案设计和项目地质勘察报告编制初步设计，风景名胜区管理机构将符合编制要求的初步设计文件报发改部门审批；发改部门组织专家审查，设计单位根据审查意见修改完善，发改部门对符合要求的初步设计和概算批复同意。

2.6.3 施工图设计

设计单位依据批准的初步设计编制施工图设计，风景名胜区管理机构将符合编制要求的施工图设计文件委托有相应资质的施工图审查机构审查，设计单位根据图审意见修改完善，图审机构对审查合格的施工图文件出具施工图审查合格证。

属于特殊建设工程的消防设计，风景名胜区管理机构消防应向住建部门申请消防设计审查，设计单位根据审查意见修改完善，住建部门对符合要求的特殊建设工程核发消防设计合格书。

2.7 其他项目

2.7.1 突发项目

为应对突发事件需要紧急建设的项目，可以合并编制项目建议书、可行性研究报告和初步设计，报发改部门合并审批。

2.7.2 先行项目

县级以上人民政府决定先行下达投资计划的，即非项目库的项目，应及时补办项目相关审批手续。

2.7.3 较小项目

总投资在1000～3000 万元的新改扩建项目，可以合并编制、审批项目建议书和可行性研究报告；总投资在1000 万元以下且建设内容单一、技术方案简单的，可以直接编制、审批初步设计；不论项目规模大小都应编制报批初步设计，以便控制项目的总投资。

2.8 总投资控制

总投资额递减顺序为项目建议书总投资估算→可行性研究报告总投资估算→初步设计总投资概算。若初步设计总投资概算大于可行性研究报告总投资估算10%及以上，可修改初步设计，也可修改可行性研究报告并重新报批；若可行性研究报告总投资估算大于项目建议书总投资估算10%及以上，可修改可行性研究报告，也可修改项目建议书并重新报批；否则，不得实施项目。

3 择优选取工程服务商和施工承包商

3.1 青龙湾省级风景名胜区内已建项目

宁国市农村饮水保障工程一期项目，项目编号NGS-GC-GK-20220，主要建设内容为对宁国市西村和万福实施城市供水管网延伸、新建青龙乡龙阁村单村水站等，2022年9月30日发布施工招标公告，10 月26 日发出中标通知书，中标价1053.6 万元，11 月22 日签订施工合同。经查，该项目未进行项目决策阶段研究和报批，设计方案和初步设计（含工程总投资）均未报批，施工图纸未经图审，未办理开工备案手续、工程竣工验收和工程质量等级核验。

2018 年6 月1 日施行的《必须招标的工程项目规定》，对项目的勘察、设计、施工、监理的委托必须招标的标准进行了明确规定，必须招标标准限额以下的，风景名胜区所在地县级以上人民政府有规定的从其规定。

3.2 服务单位的选择

项目咨询、招标代理、勘察、设计、图审、监理、质量检测等服务单位的选择，单项合同估算价100 万元以上的必须招标，一般为公开招标；100 万元以下的，风景名胜区所在地县级以上人民政府有规定的从其规定。

3.3 施工单位的选择

施工单项合同估算价在400 万元以上的必须招标，一般为公开招标；400 万元以下的，风景名胜区所在地县级以上人民政府有规定的从其规定。

4 首要责任

风景名胜区管理机构作为建设单位，应按规定与中标人或受托人签订合同，向住建部门申领施工许可证，同时申请质量安全报监，成立建设单位项目管理机构并任命项目负责人、建立质量安全生产责任制度、委托质量检测机构、组织施工图会审、主持工地第一次会议、对外协调、工程管理、扬尘控制、支付工程款、督促农民工工资支付、组织竣工验收、办理竣工备案和不动产登记等，按照《安徽省建设工程质量安全实施细则》履行建设单位的首要责任。

5 行政审批和行政许可事项

风景名胜区建设工程涉及行政审批或行政许可事项较多，风景名胜区管理机构应尽数办理，保证建设程序的合法性。

5.1 规划审批

总体规划分级别报国务院审批和省政府审批；详细规划分级别报国务院林业主管部门和省级林业主管审批。

5.2 决策审批

风景名胜区所在地发改部门审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计、总投资估算和概算。

5.3 招标审批

风景名胜区所在地财政部门审批招标方式和建设资金。

5.4 核发许可

风景名胜区所在地自然资源和规划部门核发规划选址和用地预审、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、用地批准书、规划核实、不动产登记；

风景名胜区所在地住建部门核发消防设计审查合格书、施工许可证、工程质量监督、消防工程验收合格书、工程竣工备案意见书；

风景名胜区所在地城管部门审核市政道路开挖、市政给排水、消防管网、燃气管线衔接；

风景名胜区所在地生态环保部门审批建设项目环境影响评价报告书、报告表、登记表；

风景名胜区所在地水利部门审批生产建设项目水土保持方案、江河湖泊水工程建设规划同意书等；

风景名胜区所在地林业部门审核审批建设项目使用林地；

风景名胜区所在地电力部门审核供配电电源衔接。

6 结语

本文对风景区内建设项目全过程管理的研究和报批事项进行梳理，旨为风景名胜区管理机构理清思路，以便节约时间、缩短建设周期，轻车熟路的办理建设手续，保证工程建设的基本建设程序合法合规。