民事执行检察监督实证探究——以Q市近3年的检察办案数据为分析样本

李 赈,朱 瑞

(安徽省潜山市人民检察院,安徽 潜山 246399)

一、民事执行检察监督现状

2020年至2022年,Q市人民检察院共受理民事执行监督案件54件,提出检察建议39件,回复并采纳38件,不支持监督申请9件,终结审查6件。对案件数据进行详细分析可以看出以下特点:

(一)依申请监督较少,依职权监督较多

2020年当事人申请监督的案件数为10件,依职权办理的案件数为0;2021年当事人申请监督的案件数为9件,依职权办理的案件数为9件;2022年当事人申请监督的案件数为10件,依职权办理的案件数为16件。近三年来,当事人申请监督案源较少,稳定在每年10件左右,依职权监督案件数占比较高,且出现上升趋势。

(二)申请监督理由多为执行效果不佳

当事人申请执行监督案件理由多为法院执行无效果或效果不佳,该案目前仍未执行到位,可能存在消极执行行为,对于具体执行行为或者审查行为违法申请监督的情况较少。近三年来,当事人对执行审查行为违法申请监督的仅3件,占比10.7%,其余均为对执行实施行为申请监督,占比89.3%。

(三)检察建议采纳率高

近三年检察建议的采纳率为97.4%,所提出的39件检察建议在1个月回复期内回复20件,占比52.6%;3个月回复期内回复38件,占比100%。该数据一方面反映出检察机关围绕精准监督作出了实际努力,另一方面也反映出了该市检察机关与对应的法院存在着良性互动。

(四)检察建议多为浅层次违法问题

样本中的检察建议所针对的问题多为:未听取当事人意见并未将终本裁定送达给当事人、未穷尽财产调查措施、未严格执行相关程序规定、未将相关材料入卷的程序性问题。涉及到审查行为违法以及超标的执行等深层次问题较少,提出执行人员存在严重违法问题并移送相关违法违纪线索数尚未实现零的突破。

二、民事执行检察监督问题检视

(一)案件受理标准不一

《人民检察院民事诉讼监督规则》(以下简称《监督规则》)第三十七条对于应当依职权监督仅列举了6种情形,对于其他违法情形是否能从文义角度理解为“可以”依职权进行监督呢?实务中,存在着依职权监督案件受理标准不统一的问题,如部分检察机关发现法院在执行过程中不存在《监督规则》规定的应当依职权监督的6种违法情形,但存在着程序上或者审查上的违法时,部分检察机关只要发现属地法院存在1处违法情形便制发检察建议,而部分检察机关则需发现存在3处违法情形时才制发检察建议督促纠正。

当事人申请监督是否存在前置条件理解不一。《监督规则》第二十八条规定,当事人认为执行活动存在违法情形,向人民检察院申请监督,法律规定可以提出异议、申请复议或者提起诉讼,当事人没有提出异议、申请复议或者提起诉讼的,但有正当理由除外。实践中,大多数申请执行监督的理由均为:执行效果不好,至今仍未执行到位,请求检察机关予以监督。申请执行监督的案件中几乎均未向法院提出过书面异议或复议。因此,倘若以复议、异议作为执行监督的前置条件,则几乎所有案件都不符合受理标准。若不以此为前置条件,基层法院每年执行不到位的案件有上千件,若执行监督案件数量激增,能否顺利办结执行监督案件都将成为检察机关必须面对的现实问题。

(二)调查核实权运用不够充分

民事执行监督是针对人民法院在执行过程中存在的违法情形进行监督,其调查核实应为双向核实,即向法院与当事人双向查实,而并非听取一家之言。由于人员配备及机制缺失等方面的问题,检察机关的调查核实多为查阅法院的执行卷宗,然而仅凭执行卷宗有时很难完整反映出执行工作的全貌,同时对于不配合或者敷衍应付调查的情形也没有明确手段或措施。对于当事人而言,其在一定程度上存在着功利目的,对于“执行难”与“执行不能”缺乏理性认识,认为可能作出不利于自身的处理结果或认为程序繁琐,便不愿意配合,也为案件的调查核实增加了难度。

(三)执行监督质效不高

所有执行案件进入执行程序都经历了较为繁琐的诉讼环节,而向检察机关申请执行监督大部分又必须为案件已执行结案,此时当事人已经饱受“讼累”。检察机关的监督是一种外部监督与柔性监督,大多数人愿意首先选择寻求法院内部的其他救济渠道,部分当事人存在不穷尽法院内部救济途径就不愿与法院“翻脸”的心态,从而不愿向检察机关申请监督。同时法院在执行的过程中必定会对被执行人的财产状况进行查询,几乎不存在有可供执行的财产而拒不执行的情况,因此申请监督人期望在检察机关的介入下执行到位存在一定困难。

(四)检察建议缺乏跟踪落实

根据样本数据进行分析,38份检察建议均得到了回复与采纳,但回复的内容大多简单,都表述为:“你院××号检察建议我院已收悉,我院已按要求采纳并整改。”大多缺乏充分的材料予以佐证。同时由于受考评规则的影响,基层检察机关片面追求检察建议采纳率,多注重提出检察建议后能否收到回复函予以结案,而缺乏对回复函的真实性跟踪落实。

三、民事执行检察监督问题原因探究

(一)执法理念上的差异

人民法院的执行理念大多侧重于案件的实体效果,即实际执结率,而对于其他程序性问题关注较少。基层法院执行案件“案多人少”的问题更加突出,以Q市法院而言,执行局的人数为20人左右,具有办案资格的员额法官仅为3人,而每年受理的案件数为3000件左右,法官助理以及一些聘用制人员成为协助开展财产线索调查和执行和解工作的主力,部分人员能力素质有待提高。综合案件体量以及部分执行人员业务素质的原因,不可避免地出现重实体结果轻程序规范的现象。当前倡导民事执行检察监督工作要做到“监督与支持并重”,在此背景下,法院更渴望检察机关能够在法院破解执行难以及息诉罢访问题上给予支持,而不愿过多地监督。但监督是检察机关的主责主业,必须通过在监督中支持,脱离了监督则支持也失去了存在的基础,因此业绩考核中提出检察建议数与检察建议采纳数便成为了核心指标。

(二)案件受理标准缺乏明细规定

监督范围的规范是构建科学有效民事执行检察监督制度的基石。[1]《民事诉讼法》第二百二十四条规定,人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督,而《监督规则》规定了6种应当依职权受理的情形,属于系统内部的限缩性解释。但是其他情形能否依职权受理,目前没有具体的规定,属于存在争议的条款,因而造成在实务中,出现依职权监督案件受理标准不统一的现象。同时,对于当事人申请监督的案件,是否必须以复议、异议为前提,在实践办案中也存在着不同的理解。《监督规则》第二十八条规定,当事人认为执行活动存在违法情形,向人民检察院申请监督,但法律规定可以提出异议、申请复议或者提起诉讼,当事人没有提出异议、申请复议或者提起诉讼的,人民检察院不予受理。倘若完全按照此条规定审查案件能否受理,则对于大部分当事人而言较为严苛,比如针对消极执行的行为,当事人除了不断跟进外,没有异议或复议的渠道,此举可能就会导致当事人救济无门。

(三)监督缺乏刚性制度保障

实践中,法院的民事执行监督在很多方面缺乏着刚性制度保障,例如,对于检察人员行使调查核实权时,法院或当事人不配合的情形,没有刚性处理措施,只能向有关单位提出处理的检察建议。对于法院逾期回复、甚至不回复的情形,除了提请上级检察院监督外,也无较好手段抗衡,同时部分法院的回复仅为一纸回复函,对其真实整改情况无法深入调查。《民事诉讼法》第一百一十四条规定,人民法院在调查核实过程中,对有义务配合但拒不配合或妨碍的相对人,拥有一定的强制权。而在宪法中,与审判权具有同等地位的检察权,在有关单位或者个人拒绝或妨碍人民检察院调查核实时,只能向有关单位或者上级主管部门提出检察建议,责令其纠正。此处的检察建议手段本身就是一种柔性的处理方式,倘若是单位不配合,在提出检察建议后或许会得到一定的惩戒。但如果是个人不配合,其没有上级主管部门,因此由哪个单位对其予以处理依然缺乏相关指引。相较于公安机关与法院的惩戒措施,检察机关的处理建议明显刚性不足,对于不配合的情形缺乏强有力的保障。即便有关单位或主管部门采纳检察建议责令纠正,由于办理建议程序的滞后性,可能给调查对象转移、隐匿甚至销毁重要证据以可趁之机。[2]

四、民事执行检察监督机制的完善

(一)更新办案理念,发挥“一手托两家”作用

“理念新则天地宽”,理念转变到位,办案监督自然就会有新思路、新方法、新局面,就会与其他部门形成良性互动的工作关系,这其实就是监督过程中的双赢多赢共赢。[3]在民事执行监督领域,对于人民法院执行过程中确实存在错误的,应当及时制发检察建议督促其纠正,同时及时告知当事人,缩短办案周期,以此提高检察机关案件办理的社会效果;对于人民法院执行工作确无错误,属于执行当事人申请监督的,检察机关应当配合好法院做好当事人的释法明理工作,促使当事人息诉。

法院在办理执行案件中,还曾遇到有关单位不配合的情形。如我院2022年办理的黎某申请执行监督案,该案的申请人黎某因某村委会拖欠其劳务工资7000元,历经数年仍未偿还,后经过诉讼进入执行程序,然而执行过程中仍然效果不佳。当事人向我院申请执行监督后,我院及时与法院执行案件承办人进行了沟通,检察机关向属地乡镇政府进行了沟通对接,告知尽快安排财政所支付黎某工资。后该镇政府及时通知法院进行了扣划。对于行政单位不配合执行的,及时发出检察建议督促其予以协助与配合。因此,在执行监督程序中,若发现法院执行工作受阻,检察机关可以发挥“一手托两家”的作用,积极与行政部门沟通对接,既做好监督,也做好支持工作。

(二)完善民事执行检察监督启动机制

当事人向检察机关申请监督民事执行活动的案件,检察机关一般都会予以受理。但不少情况下,如:去年开展的政法队伍教育整顿活动中,各地受理了许多依职权监督的案件,其中有很多案件不符合《监督规则》规定的6种情形,依规定之外的违法情形能否依职权受理,一些轻微违法的案件是否需要监督,以及何种违法程度需要监督亟需完善。笔者认为,该规定属于检察系统内部的规定,即使突破内部的限缩性规定也并未与《民事诉讼法》的相关规定产生冲突。结合《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作意见》的规定,目前法律的执行和实施仍是亟需补齐的短板,检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分。因此,应当理解为其他违法情形检察机关也可以依职权进行监督,但是监督需坚持比例性原则。即发现民事执行案件中存在1处程序瑕疵等轻微违法问题时,可以提出口头检察建议,当一个案件中存在2处及以上问题时则可以依职权立案,提出书面检察建议。若发现该执行案件中存在损害当事人合法权益的问题时,则不考虑问题数量直接制发检察建议。

(三)完善民事执行检察监督运行机制

实务中,在办理民事执行监督案件时,调查核实手段大多运用较为单一,多为调阅案件卷宗的方式。与此同时,部分案件的卷宗并不能够全面完整反映出当时的执行情况。如,在财产查询反馈清单中可以看出被执行人有可供执行的财产,但是前往银行或者在系统里进行划扣的时候却由于被执行人转移了财产而无法采取相关措施。适时通过询问的手段,耐心倾听当事人的声音可以在执行不能案件以及执行和解案件中发挥不可忽视的作用。只有建立在倾听基础上的民事执行监督,才能在彼此之间充分沟通的前提下达成共识,保障民事执行监督正当性的合理实现。[4]同时探索跟踪问效措施,如针对相关文书未送达的,要求其提供送达回证复印件或者邮寄底单;针对案件可以恢复执行的,可以要求其提供案件受理通知书等;同时可以询问当事人,法院是否已经采取相应措施,防止检察建议的回复仅是一份回复函。

一是加大外部案件线索移送力度。即对于在办理案件过程中发现的执行人员可能存在贪污受贿等严重违法情形的,及时向纪委监委移送案件线索。同时对于有关单位妨碍检察机关调查核实、法院拒不配合调查或者拒不接收检察建议的,亦可向纪委监委移送相关线索,以保障检察履职。

二是加大内部案件线索移送力度。诉讼监督如果只有监督违法行为、错误决定的权力,而无必要的职务犯罪侦查权作为支撑,诉讼监督就会软弱无力。[5]市级以上检察机关具有十四项罪名的侦查权,其中涉及民事行政审判与执行领域的罪名占有较高的比例。而四大检察业务最广泛的案件仍然是在基层检察院办理,基层检察院对发现司法工作人员涉嫌违法犯罪线索有着天然的地域优势。因此,不妨定期由各基层检察院向市级检察院报送自侦案件的线索,由市级检察院筛查后予以处理,以此补强自身的诉讼监督职能。

(四)完善民事执行检察监督保障机制

首先,推动建立案件卷宗调阅登记制度。即前往法院调阅相关电子卷宗或者复印纸质版卷宗时无需待领导审批,只需登记后即可调阅。同时调阅卷宗应当调阅该案件的完整卷宗,而并不只限于该案的部分材料。虽然当事人申请监督存在固定的理由与请求,但是检察机关的监督不应仅限于当事人的请求开展,而应对该案进行全面排查与分析,此时调阅案卷的全部卷宗则应当是进行调查核实的最基本要求。

其次,推动建立总对总财产查控机制。如A省S县检察院在该省的检察专刊作经验交流时,介绍该县检察院在办理申请执行监督案件中,对法院可能存在怠于履职情形的,可积极到银行、不动产中心、深圳财付通公司等单位调查被执行人财产。但此种调查核实方式也存在着诸多不便,如对于当事人的财产不知道在哪个银行时,则需要“大海捞针”,可以借鉴人民法院的总对总查控系统,将检察机关的专线也接入其中,以此方便查询当事人财产信息,核实人民法院是否存在消极执行的行为。

再次,推动建立检察建议内容跟踪落实制度。对于公益诉讼检察以及其他的执法检查活动,都存在“回头看”这一程序环节,而民事执行监督领域却鲜有所见。部分民事执行活动的回复仅一纸回复函,亦无佐证材料,笔者认为,可以从两方主体的角度共同努力。对于法院可以要求其提供佐证材料,其对于检察机关可以采取询问当事人的方式来了解法院是否已经采取相应的措施。同时,上级有权监督的机关对于下级检察机关在民事行政监督案件中仅以一份回复函结案的案件可以加大抽查力度,发现法院并未实际整改的,应当对办案人员在考核中予以扣分。

最后,推动建立检察履职不配合惩处协作机制。由于立法上没有对检察机关赋予惩戒的权力,但《监督规则》中规定“拒绝或者妨碍调查核实的,人民检察院可以向有关单位或者其上级主管部门提出检察建议,责令其纠正;涉嫌违纪违法犯罪的,依照规定移送有关机关处理。”理论界有观点提出,在立法上赋予民事检察调查核实刚性措施。但是,一个制度的修改应当经过充分的调研、论证,未经论证、考察,通过立法直接赋予检察机关调查核实的强制性措施,显然不合时宜。[6]故在缺乏立法规定的前提下,可以由检察机关申请,以地方党委政法委牵头,会同相关部门签订关于配合检察机关履行法律监督职责的相关文件。其中,检察机关行使调查核实权需提供相应的保障,当出现当事人或者其他单位不配合的情形时,检察机关可以及时移送线索或者处理的检察建议,相关部门及时对相对人予以惩戒。