检察机关参与行政争议实质性化解机制立法研究

陈建强,陈烁舆

(天津市红桥区人民检察院,天津 300130)

行政争议实质性化解是指通过不同手段对行政争议进行整体性、彻底性的一揽式解决,实现对公民、法人和其他组织正当诉求的切实有效保护。[1]虽然我国针对行政争议有多条解决渠道,如行政诉讼、行政复议、信访等,但仍存在大量经过行政争议处理的案件未得到实质化解,变成群众“跑断腿”还办不成的烦心事。

检察机关作为法律监督机关,对行政诉讼依法履行监督职责。既要督促人民法院的公正司法,又要促进行政机关依法行政,因此承担着办理行政检察案件、推进行政争议化解的任务。2019年10月,最高人民检察院开展关于促进行政争议实质性化解的专项活动,提出“检察机关推进行政争议实质性化解”的重要使命和要求;2020年最高人民检察院工作报告中提出,“深入推进行政争议实质性化解,维护司法公正、促进依法行政”的要求;2021年结合党史学习教育常态化开展,把实质性化解行政争议纳入办理行政诉讼监督案件的必要环节;2022年在多个重点民生领域持续强化该项工作。从2019年到2022年,全国检察机关共使3.3万余件行政争议得到实质性化解,开展公开听证6400余件,领导包案1.2万余件,化解10年以上的行政争议1600余件,20年以上的行政争议400余件。[2]在办案量上升的背后,仍存在相关法律规定比较宏观、缺少具体操作程序规范,导致检察机关参与行政争议实质性化解陷入等待状态的困境。如何推动检察机关参与行政争议实质性化解的相关立法和指导性规则出台,避免检察资源浪费,成为突破行政检察面临困境的关键性抓手。

一、审视现实:开展检察机关参与实质性化解行政争议立法必要性分析

(一)践行以人民为中心的法治思想

以人民为中心是中国特色社会主义法治的根本立场,我国《宪法》明确规定,一切权力属于人民,宪法保证了人民当家做主的主体地位,也保证了人民在推进全面依法治国中的主体地位。[3]习近平总书记鲜明提出:“要积极回应人民群众新要求新期待,坚持问题导向、目标导向,树立辩证思维和全局观念,系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题,不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感,用法治保障人民安居乐业。”[4]当前,人民群众对行政法治的需求日益提高,检察机关参与实质性化解行政争议,有利于人民群众合法权益的保障,展现出了以人为本的检察理念,而检察机关参与实质性化解行政争议的相关立法是真正实现行政争议化解的有效指导依据。检察机关参与实质性化解行政争议工作的相关法律,是行政相对人受侵害时争取合法权益的有效保障,也成为行政相对人主张权利救济的根本依据,更是解决纠纷、保障人民群众利益的司法基础。可以说,开展检察机关参与实质性化解行政争议的相关立法工作,回应了以人民为中心的发展思想,保护了群众的利益。

(二)保障检察职权充分发挥作用

《人民检察院行政诉讼监督规则》第二条规定了“推动行政争议实质性化解”,赋予了检察机关参与行政争议实质性化解的法律依据,但是通常行政争议实质性化解涉及多个主体单位,如涉案行政单位、司法局、法院等,如何把握检察机关与其他主体间的关系,目前并无规范性文件加以规定。从制度角度诠释检察机关在行政争议实质性化解中的角色定位,对于检察机关相关工作的开展具有关键作用。

最高人民检察院开展的行政争议实质性化解专项活动中,确定案件化解的范围包括行政申请监督相关案件两类,以及需要实质性化解的行政争议的类型包括涉及民营企业合法权益保护等六类,[5]专项活动中划定的案件类型对实质性化解行政争议工作的开展起到了极大的指导作用,但是将短期的专项活动演化为常态化检察监督工作时,如果只把专项活动中给出的案件范围作为依据,既不能适用于复杂多变的社会实践,又导致检察机关开展工作缺乏法律依据。

行政检察监督倡导穿透式监督理念,检察机关参与实质性化解行政争议将权利救济贯穿始终,化解行政争议的方法多样,但是规定的原则性较强,可操作性有待进一步提升。完善的法律规范是检察机关依法开展工作的基础保障,在检察机关开展实质化解行政争议的工作中,制定完善有效的规范性文件是重要环节。[6]因此,将检察机关实质性化解行政争议的法律依据、工作模式上升为法律制度,是保障检察职权能够充分发挥其作用的内在要求。

(三)法治现代化的必然要求

党的二十大报告系统阐述了中国式现代化的中国特色、本质要求和重大原则,提出在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的重大论断。习近平总书记指出:“一个现代化国家必然是法治国家。”[7]现代化进程不断对法治提出需求,完善的法治才能有效保障现代化进程。法治的完善是一个动态的变化过程,不仅要在法律的广度上进行延展,更要在深度上探索,要事事有法可依。我国社会主义法律体系框架已经形成,但是在某些领域内法律规定依然不够精细,要想更深切地推进法治现代化建设,就要用更加细致、全面的法律规定指导行政机关执法和司法机关司法。

检察机关秉持客观、公正立场,以监督角色开展实质性化解行政争议活动,相较于人民法院和司法行政机关,不管是专业性还是中立性均具有更高的公信力,是强化行政争议实质性解决流程的关键环节,可以推进行政争议解决体系逐步完善。[8]检察机关作为司法机关推进行政争议实质性化解,引导社会治理在法治的轨道上进行,维护了法律的权威,既履行了检察职责的应有之义,又保证了法治体系的宏观优化效果。因此,检察机关参与实质性化解行政争议相关法律法规的制定,有利于我国完善行政争议化解体系多元化建设,极大地推动了国家法治体系现代化发展。

二、法律论证:检察机关参与行政争议实质性化解立法路径

(一)立法路径证成

检察机关参与行政争议实质性化解立法旨在通过立法模式解决两个问题,一是赋予检察机关参与行政争议实质性化解的法定权力,即解决权力来源问题;二是完善检察机关参与行政争议实质性化解的工作方式,即解决细化规定问题。由上述两个问题展开,对立法路径展开分析论证。

1.立法赋权。将该制度经立法嵌入现行行政争议实质性化解的制度框架中,以实现赋权的目的,有两种立法路径,一是将该制度分别加入《行政诉讼法》《行政复议法》等程序法中;二是制定一部整合各种行政纠纷解决机制的单行立法,将其命名为“多元化纠纷解决机制促进法”,在构建行政争议化解体系时,将检察机关参与的规定一并纳入其中。

笔者认为,行政争议实质性化解立法宜采取单行立法的模式,并在单行法中规范包括检察机关在内的多元主体的权力与工作方式,原因在于:首先,单行法模式可以节约立法资源,减少立法成本。现行规范行政争议解决程序的《行政诉讼法》和《行政复议法》仅将化解行政争议作为原则性规定,如果将检察机关参与规定于其中,所需要修改的法律数量大,将产生高昂的立法成本。此外,多位全国人大代表以及学者均在倡导推进单行立法,且地方立法实践中对行政争议化解制度的探索较为充分,具有从地方到中央的借鉴价值。其次,单行法模式可以避免既有制度和条文之间产生冲突。在分别修法时为满足立法目的、保障法律体系的一致性,容易导致对检察机关权力界定存在矛盾和冲突,可采取修法的方式将检察机关参与该项机制纳入现行法律中,避免这一冲突。再次,争议化解作为特殊的解纷机制,与复议程序、审判程序具有明显的界限,程序上具有可分性,单独立法具备客观可能性。最后,进行多元化纠纷解决机制单独立法是建设中国特色社会主义法治体系,践行“枫桥经验”的必然选择。分别修法模式不利于构建起统一的解决体系,可以通过立法明确多元化纠纷解决机制在法治体系中的重要地位,实现各机关积极参与、多元共治、各取所长、各尽其能的目标,构建分工配合的社会治理体系。

2.规定工作模式。鉴于立法的原则性和模糊性,以单行法模式赋权于检察机关后,检察机关还需要通过制定司法解释和内部规范性文件不断细化和完善行政争议实质性化解工作方式,为实际工作的开展提供有力支撑。《人民检察院组织法》第二十三条第一款规定:“最高人民检察院可以对属于检察工作中具体应用法律的问题进行解释。”可见,制定司法解释是法律赋予最高检的重要职责之一,最高检应立足于检察工作实践将法律规定予以细化。同时,应注意与最高法的司法解释做好衔接工作,避免职权划分上的重复或空白。

此外,检察机关开展行政争议实质性化解的方式也需要以司法解释的方式确定,案件受理范围、化解方式等细化规定必须涵盖于其中。最高检为了更好地规范、指导行政诉讼监督工作,通过了《人民检察院行政诉讼监督规则》这一部重要的司法解释,其中对行政检察工作作了详尽规定。因此,行政争议实质性化解无需单独出台司法解释,可以单独设章的方式将其加入到监督规则中。

(二)多元化纠纷解决机制单独立法路径

行政争议实质性化解单独立法宜采取“从地方到中央”的立法路径,总结地方立法经验,出台《多元化纠纷解决机制促进法》。2015年《厦门经济特区多元纠纷解决机制促进条例》公布以来,已经有14个省级行政区出台了条例,此外不乏市级行政区也出台了条例。从目前14个省级行政区人大常委会制定的地区性法规所积累的经验来看,该部法律内容主要包括职责分工、化解体系、衔接程序、保障措施等。根据地方实践,该项立法应作出以下规定。在“职责分工”章节中规定,检察院依法履行法律监督职责,建立参与纠纷化解工作机制,做好相关工作。该条文基于宪法赋予的检察权,将检察机关参与行政争议化解限定于检察监督权力行使过程中。在“化解体系”中,当事人可依法自主选择的行政解纷途径主要包括和解、调解、行政裁决、行政复议、诉讼及其他。检察监督中的化解并未单独进行列举,检察机关主导的化解可归类于其他途径,也可探索参与其他化解途径。在“衔接程序”章节中以独立条文规定,检察院办理行政申诉案件可以引导当事人达成和解,或进行协商和解。该条文依然未突破检察监督权的限制,视为对解纷方式的具体性规定。

(三)细化检察参与规定路径

构建以《人民检察院行政诉讼监督规则》为主体,以最高人民检察院指导性案例为补充的行政争议实质性化解工作指引体系。实践中,根据《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引(试行)》,各级检察院已经开始了该项工作,一些检察院创新性地探索新的化解类型和化解方法,为立法提供了实践可能性。由于程序法立法不同于实体法中对于权利以及权力的创设,法无规定即权利(力)不存在,争议化解程序即使尚无法律规定,实践中也可先行探索,使这种立法方式具备理论基础。在修改《人民检察院行政诉讼监督规则》时,可将该制度作为专章置于“第七章 对行政案件执行活动的监督”一章之后。将争议化解作为办理案件的必经程序,同时也是一种案件办理结果,适用于生效裁判、审判程序、执行活动监督等三类基本案件的办理。

除法律规定化解的工作方式外,仍需以具体案例统一监督尺度、指导办案实践,在以制定法为主要司法依据的中国建立案例指导制度是创立判例法色彩的“中国式”案例的使用途径。[9]根据《人民检察院组织法》第二十三条第二款规定:“最高人民检察院可以发布指导性案例。”2021年9月27日,最高人民检察院发布第三十批6件指导性案例,这批案例以行政争议实质性化解为主题,以指导性案例的方式补上了立法体系中的最后一块拼图,使立法可以全方位指导行政争议化解工作。随着行政争议实质性化解工作的持续推进,司法实践不断深化,最高检应继续出台指导性案例,进一步统一司法尺度。

三、面向未来:检察机关参与行政争议实质性化解机制立法建议

(一)厘清检察机关参与化解的角色定位

2021年4月8日,最高人民检察院检察委员会审议通过了修订后的《人民检察院行政诉讼监督规则》,意味着检察机关在职权监督范围内的施展空间增大,也为进一步实质性化解行政争议提供了法律基础。虽然第二条规定要推动行政争议实质性化解,但是作为一种监督性的行政争议化解,其是主动还是被动还有待进一步明确。此外,该监督规则的效力仅及于检察监督案件,对于其他案件应在立法中单独规定。因此,针对不同的案件类型,应赋予检察机关不同的角色定位。

1.复议阶段、审判阶段的案件,检察机关应处于被动参与的角色。宪法赋予的检察权无法及于该阶段,客观上无权开展化解工作。在行政诉讼阶段,虽然检察机关担任监督角色,但是检察机关的法律监督权仅为程序性的权力,它只能监督审判权的行使是否合乎法律规定,不能代替审判权直接作出终局性的处理结果,所以不能直接作为权力主体将争议实质性化解。当行政争议仍然在行政复议或者行政诉讼阶段处理时,检察机关需要对复议机关和人民法院保持足够的谦抑,经邀请方可参与化解,并以发表法律专业意见、承担见证等辅助性角色参与。

2.检察机关办理的行政监督案件,以及非复议阶段、审判阶段的所有案件,检察机关应处于主动、主导化解的地位。不言自明,检察机关应对正常受理的监督案件主动开展争议化解工作。对于经复议、审判救济仍存在争议,但不符合行政检察监督案件受案范围的案件,应规定检察机关将其以“争议化解案件”单独立案。该类型案件要进行两项重点工作,一是促进争议当事人和相关部门交流沟通,以释法说理等方式为行政争议双方当事人搭建沟通、交流的桥梁,引导双方合理表达诉求,并在法律规定的范围内寻求理性的解决方案;二是在行政争议实质性化解工作中主动整合行政、司法和社会各界资源,建立健全行政争议多元协调化解平台和长效机制,从源头上防范与化解行政争议,确保权力在法治的轨道上运行。

(二)明确案件化解范围

最高检明确行政检察监督案件应进行“一案三查”,将行政争议实质性化解作为必经的办案程序,有必要将该程序法定化,同时明确检察机关参与实质性化解行政争议的范围和重点。此外,以下三种案件类型应一并纳入检察机关办理的行政争议化解案件范围。

1.未进入实体审理的案件。一些因超过起诉期限或者不能满足其他起诉条件的案件,未进入实体审查环节,行政相对人的利益诉求未经法定解纷程序调处,矛盾逐渐放大,行政相对人仍不断申诉、信访,为社会增添了不稳定因素,不利于法治政府和法治国家的建设。应当将此类案件纳入实质性化解行政争议的案件范围中,检察机关通过重点审查未进入实体审理的案件原因,有针对性地开展化解工作。

2.未得到实质处理的案件。法院对行政争议的裁判确有错误,检察机关可以采用抗诉、再审检察建议等监督法院的方式,促使法院启动审判监督程序,实现当事人合法利益诉求。针对裁判结果明显缺乏合理性的案件,检察机关可以采用协商解决等方式促成化解。法院虽然判决原告胜诉,但是没有能够解决其真实诉求的案件,根据《行政诉讼法》规定,能够直接终局性确定当事人权利义务关系的只有变更判决,但是该类判决涉及情形较少,较多的撤销判决、履行判决仍无法触及实体诉求,检察机关应主动介入并提出可行的解决方案,避免案件再次拖入法律程序,仍不能实现相争相对人诉求的情形。

3.未申诉案件。将三类未申诉案件纳入化解范围也至关重要:一是“潜在之诉”,即处在行政复议阶段的行政争议,如果在行政复议阶段反复化解依然未能成功,依照程序就会进入行政诉讼,将进一步浪费诉讼资源,如果检察机关能够及时介入诉前的复议阶段、化解纷争,不但能够让群众尽早满意,更能够节约大量的司法资源;二是“过期之诉”,即法院以超过诉讼期限为理由不予受理的行政争议,此类争议虽然超过起诉时限,但是行政相对人确实有诉求没有得到满足;三是“遗落之诉”,即行政相对人对于行政决定并没有行使复议、起诉和申诉的权利,但在非诉执行阶段提出合法诉求而引起的行政争议。

(三)把控行政争议实质性化解方式

《人民检察院行政诉讼监督规则》第六条规定,人民检察院办理行政诉讼监督案件,应当查清案件事实、辨明是非,综合运用监督纠正、公开听证、释法说理、司法救助等手段,开展行政争议实质性化解。

1.监督纠正。监督纠正指检察机关办理案件时,经审查符合抗诉或者提出再审检察建议条件的,应当依法抗诉或者提出再审检察建议。做出监督纠正有以下两种情况:一是人民法院审判活动、执行活动存在违法;二是法院裁判并无不当,但是行政行为存在违法或者程序瑕疵,损害了行政相对人、利害关系人的合法权益。人民检察院向人民法院提出抗诉或者再审检察建议后,可以协同审理案件的人民法院共同开展行政争议实质性化解工作。

2.公开听证。公开听证是指通过为各方平等交流对话、辨法析理提供平台,充分保障当事人的知情权和参与权,可以消除当事人的疑虑,为行政争议化解奠定基础。[10]在公开听证的立法中应明确以下原则:一是要坚持平等性原则。行政相对人一般处于弱势地位,通过构筑平等讨论的平台,相对人可以通过公开听证充分讲明自己的意见、诉求,切实保障相对人的知情权、参与权;二是要查明案情。解决行政争议的前提是要查清案情原委,使争议双方对化解结果真正信服,真正实现争议实质性化解的目的;三是要增强听证效力。借助社会力量参与,由专业人士对行政相对人的疑问进行解答与说理,引导和解。

3.释法说理。一方面,对于行政相对人来说,无论其诉求是否合理,都要解释清楚立法意志,回应其争议诉求;另一方面,也要向被诉行政机关阐明法理,促进纠正行政违法行为,减少同类行政争议发生。释法说理时,应当将工作记录在案。相对人作出息诉服判意思表示的,应当形成听取意见笔录、息诉承诺书或者当事人意见反馈记录等书面材料。