检察机关提起环境公益诉讼的完善

黄佳妮,郭兰英,张建萍

(1.华东政法大学 刑事法学院,上海 201620;2.山西省政法管理干部学院,山西 太原 030012)

党的二十大报告作出了“完善公益诉讼制度”的重要部署,让公益诉讼再次走进我们的视野,而在检察机关提起公益诉讼案件中环境公益诉讼案件占比最为突出。自2017年7月至2022年6月30日,检察机关共立案办理公益诉讼案件67.4万余件,其中生态环境与资源保护领域案件近34.4万件,在全部检察公益诉讼案件中的占比超过50%。检察机关提起环境公益诉讼制度是解决环境问题纠纷的一种有益手段,国外也有许多有益经验值得借鉴。(1)如英国法律明确规定,为了公共利益,检察院可提起公益诉讼。为防止重复起诉的情况发生,英国一般由检察长作为提起公益诉讼的代表,检察长可以应告发人的请求决定是否提起环境侵扰诉讼,也可以为保护公众的环境权依自身职权直接提起诉讼;法国规定当事人只需在败诉时再缴纳诉讼费用,进一步降低了当事人的诉讼成本,除此之外,法国环境诉讼制度也承认集体诉讼的资格地位,在《环境法》中还对集体诉讼资格的批准制度做出了明确的要求规定;巴西检察机关在并没有局限在“诉讼”这一手段上,而是采取了诸多“非诉”手段参与环境治理,诸如:合法肉制品计划、ADPF诉讼等项目。这也体现了在行政机关监管不力的情况下,检察机关以更强的敏锐性和更灵活的解决手法处理环境污染行为的能力。但目前理论界对其研究仍存在不足:第一,学者对于检察机关提起环境公益诉讼制度的研究以理论层面的研究为主,缺乏对该制度实践运行状况的考察研究;[1]第二,学者的研究方向侧重于国家试点地区,[2]对非国家试点地区的关注度低。针对以上问题,此次调研活动将对比各调研地现状,侧重于对非国家试点地区现状进行考察研究,以期全面把握我国检察机关提起环境公益诉讼的现状及存在的问题。

一、检察机关提起环境公益诉讼的实证分析

检察机关提起公益诉讼在2017年正式立法之后,案件迅速增多,目前已经形成了以诉前程序为主、诉讼为辅的民事与行政公益诉讼并存的发展模式。[3]笔者通过查阅无讼案例、北大法宝、威科先行法律信息库和中国裁判文书网,以时间为索引,以“检察院”和“环境公益诉讼”为关键词,随机抽样,整理出了361个案例,以此为分析对象,对2017年后我国环境公益诉讼的发展情况进行了分析。

(一)被告范围的扩展

通过对2017—2022年的数据进行分析发现,检察机关提起环境公益诉讼的被告类型主要有公民(241例)、行政机关(65例)、公司(18例)、组合(15例)(2)笔者在此所用“组合”指代公司和公民共同作为被告的分类情形。、个人独资企业(4例)和其他(18例)。行政机关能够成为第二大类型被告,与两个因素有关:一是2017年《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)的修正完善使得检察机关提起环境行政公益诉讼的权力法定化,大大降低了阻碍。二是2019年以来检察机关陆续开展了“回头看”活动,对行政机关在检察建议后的工作情况进行考察,严格监督行政机关滥用权力或者不作为现象。

(二)环境被破坏类型突出

案例实证中,检察机关提起环境公益诉讼的环境被破坏类型有生态破坏(178例)、水污染(48例)、危险废物污染(46例)、土壤污染(42例)、固体废弃物污染(32例)、大气污染(15例)。不同于环境污染的“排放”,生态破坏是一种“索取”。常见的生态破坏现象包括非法开采树木、捕猎野生动物、非法开采矿产资源等。在2017-2022年的案件中,生态破坏案件远超过环境污染案件,这说明我国给予了生态环境高度的关注。但案件数量的增长尚不能证明生态破坏得到有效治理。

目前,大气和水资源仍然是我国的重点污染现象,然而在司法实践中,由于大气污染和水污染刑事案件数量较少,检察机关无法及时获得相关线索,提起环境公益诉讼。土壤污染、危险废物污染、固体废弃物污染案件数量较往年数据并没有明显变化。但是在生态文明建设的大背景下,检察机关仍然需要加大这三类案件的执法力度。

(三)诉讼请求类型尚需精确

检察机关提起环境公益诉讼的诉讼请求类型依被告主体的不同,可以分为两类:(1)行政机关为被起诉主体,诉讼请求可分为“确认违法型”“继续履职型”和“处理补救型”。(2)非行政机关为被起诉主体,诉讼请求可分为“停止型”“修复型”和“赔偿型”。从361个案件分析,目前环境公益诉讼主要存在四个问题。

1.预防性诉求欠缺。设计环境公益诉讼制度的目的不仅在于保护受损的环境公共利益,更应当保护生态环境免受侵害。通过实证研究,我们发现环境公益诉讼案件对于保护环境具有滞后性。在已经产生严重污染或者实际损害公共利益较长时间后,才提起诉讼会使得生态环境修复难度加大。如在2017年山东的一起环境公益诉讼案件中,(3)参见山东省烟台市人民检察院诉王振殿、马群凯环境民事公益诉讼案,山东省烟台市中级人民法院(2017)鲁06民初8号民事判决书。被告常年将废酸液储存在有渗漏问题的废水池中并进行违法排放,对周边土壤、地下水等造成极为严重的污染,经评估鉴定,其不仅需要高达72万元的生态损害修复费用,而且因为长期且大面积的污染,修复需要很长的周期。

2.惩罚性诉求不足。惩罚性赔偿,顾名思义,要让被告承担远超其危害行为自身所造成的实际损失的法律责任。虽然检察机关的诉讼请求也包括被告支付生态环境损害费的内容,但是该诉求所要求的损害赔偿均以对环境造成的实际损害作为赔偿的内容,这是“填平式”的补偿而非惩罚性的赔偿。如在2019年重庆的一起环境公益诉讼案件中,(4)参见重庆市人民检察院第三分院诉刘云贵、刘晓等环境污染责任纠纷案,重庆市第三中级人民法院(2019)渝03民初86号民事判决书。被告最终承担的环境损害费数额为186598.33元,该赔偿数额包含的内容如公式所示:186598.33元=财产损害431.25元+生态环境损害53760元+应急处置费用105982.08元+应急监测费用26425元。惩罚性生态损害赔偿,会给可能造成环境污染的主体以更大的警示,从而减少他们危害环境的犯意。

3.诉讼请求定式化。在对环境行政公益诉讼案件进行实证分析之后,笔者发现在检察机关提出的众多诉讼请求中“确认违法”和“继续履职”占比最多,而其他的诉讼请求只在少量案件中出现。原因在于若检察机关只要求行政机关履职,行政机关为了避免责任会在诉讼期间积极履职,消除违法现象,那法院也将会因为缺乏现实基础无法支持检察机关的诉讼请求。为了提高诉讼成功率,检察机关往往注重同时提起“确认违法”和“继续履职”的诉求,与此相对,其他的诉讼请求便不会得到重视。

4.“照单全收”率高。在检察机关基于维护生态环境的目的提出诉讼请求后,一般法院都会予以支持。但在实际的环境损害案件中,由于各地检察机关表达诉讼请求的能力存在差别,可能导致所提出的诉讼请求并不能完全解决环境受损问题。因此,法院直接判决支持检察机关的诉讼请求并不能有效解决问题。如2019年重庆市某检察机关要求该县林业局督促盗伐行为人补植树木,法院支持该诉求判决被告补种树木,而简单的补种其实并不一定是最好的环境修复方法。

(四)高效的举证方式仍需发掘

环境公益诉讼举证方式多种多样,多采用低成本、易获取的方式。以现场图片为例,一般而言,有现场平面图、现场拍摄照片等,随着科技的发展,出现了GPS示意图(位置面积)、卫星图片以及利用无人机对现场环境进行航拍等方式,极大地丰富了我国环境公益诉讼的举证方式。当涉及较为复杂的环境损害时,则通常需要制作环境现场检测报告,出具由委托机构鉴定的意见书等。在对案例进行相关研究之后,笔者发现环境损害鉴定费用较为昂贵,大多为5000元及以上,使得举证成本增加。而专家咨询的方式虽然成本较低,且专家咨询意见影响力也较大,但不属于我国法定证据种类。更多低成本、高效率的举证方式还有待挖掘,从而提高诉讼效率。

在举证程序上,检察机关提起公益诉讼前作出公告是法定程序的要求。(5)《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条规定:“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护等损害社会公共利益的行为,拟提起公益诉讼的,应当依法公告,公告期间为三十日。公告期满,法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的,人民检察院可以向人民法院提起诉讼。”反思公告期的设置使得检察机关必须经过30天的公告期才能对环境受损案件提起诉讼,且以法律规定的相关机关和相关组织起诉为优先。这种程序上的设置很有可能导致错过最佳取证时间或者给环境造成更大的破坏。

二、检察机关提起环境公益诉讼存在的问题

基于前文所述的361份判决书实证分析结果,结合在山西省人民检察院调研考察的情况,(6)2020年12月,笔者赴山西省人民检察院进行调研,省检院为调研组提供了2020年山西省检察公益诉讼工作白皮书、本省26个典型案例等公益诉讼案件资料,同时受访人员也提出了诸多问题,对课题研究具有重要参考价值。笔者认为,现阶段我国检察机关提起环境公益诉讼的问题与困境如下:

(一)案件线索来源有限

目前,不同地区的检察机关都遇到了线索来源少、线索转化难、成案难这一系列棘手的问题。此处笔者主要就案件线索来源予以探讨。从内部来看,由于检察机关要保持一定的谦抑性,因此在办理环境公益诉讼时,案件来源限定于在“履职过程中发现”,这实际上限制了检察机关为发现线索而“主动出击”的可能性。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》)第四条规定(7)《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第4条:“人民检察院各业务部门在履行职责中,发现可能属于民事公益诉讼案件范围的案件线索,应当将有关材料移送民事行政检察部门。”可以看出,在司法实践中,检察院提起环境公益诉讼案件的线索主要来源于检察院各部门在侦查、批捕、审查起诉、诉讼监督刑事案件的过程中发现的涉及环境公共利益受侵害的案件。这种模式不仅会造成刑事附带民事公益诉讼占比高从而使得环境公益诉讼的内部结构不均衡,还会由于检察机关从事刑事案件的相关部门、工作人员对于提起环境公益诉讼案件所需要的证据、程序等要求不明确,在移送线索时会出现遗漏,最终会降低刑事案件转化为环境公益诉讼案件的可能性。

从外部来看,首先随着我国监察体制的改革,原属于检察机关的反贪污、反渎职部门并入监察机关,这就意味着检察机关获取案件线索由原先的同机关不同部门间的内部获取转变为不同机关之间的外部移送;其次检察机关与监委会、公安机关、环保机关等相关外部机构缺乏沟通,信息移送机制不健全,这在很大程度上也限制了检察机关的信息源;此外还会存在行政机关不作为或者违法行使职权的情况,例如行政机关可以利用其掌握“两法衔接平台”(行政执法与刑事司法衔接信息共享平台)的信息录入权,将部分不利于自身的信息经过加工再行录入,即检察院真正接触到的可能是“二手信息”或“不实信息”;此外社会公众和社会组织与检察机关沟通不畅,或者即使获得了沟通机会也可能由于个人、环保组织的主观认识能力不足而无法向检察机关提供针对性线索。[4]

(二)调查方式不足且无专业保证

实践中,检察机关如何进行调查取证,我国现有法律规范尚未对其进行统一的规定,因而目前的情况是检察机关要提起公益诉讼一般需要借助于民事行政监察部门开展相关工作,但由于这些部门并未被法律赋予相关取证权限,因此常会遇到被调查部门不积极配合抑或是消极懈怠的情况,这对于调查取证而言是极为不利的。即使检察机关也往往受其职权所限无法进行调查取证。《实施办法》第三十三条规定,检察机关在进行调查取证时无权采取如限制人身自由或是查封、扣押、冻结相关财产的强制性措施,这一规定对于调查取证本就困难的检察机关而言更是难上加难,此类规定在很大程度上会降低检察机关提起公益诉讼的可能性。[5]

(三)检察机关内部配置存在问题

当前,我国环境公益诉讼主要由检察机关的民行部门负责,相较于检察机关常规公诉业务来讲,该部门人员配置普遍不足。与此同时,民行部门在提起环境公益诉讼之外,还要负责其他业务,这也加剧了民行部门人力资源不足与处理复杂案件之间的矛盾。在试点阶段,各地检察机关为完成任务,多采用从其他部门抽调精干人员成立专班的方式开展工作,但这种做法不具有长期可持续性。[6]同时作为公诉方的检察机关由于缺少对环境法领域人才的培养与接收,因此无法满足由环境法专业人才负责公益诉讼案件的调查取证与起诉的需求,这就导致基层甚至是市级人民检察院无法及时对环境破坏的行为予以司法救济,更难以满足对环境公共利益的保护。

(四)环境修复存在资金难题

生态环境的修复是极其复杂与艰难的,根据损害承担责任原则,在司法实践中环境修复工作必然由被告执行,但是由于被告的观念和经济能力参差不齐,存在被告人无法支付足额赔偿金、无法开展环境修复工作,以至于错失恢复生态环境时机的情形。在选取的案例中,公民为被告的共有241例,大部分公民的文化水平偏低,经济能力较弱,如果强制执行,会使得被执行人最基本的生活费用都无法保障。还有一些公司会假借内部亏损、资金不足等理由,来搪塞法院判决的执行。即使被告人有能力交付赔偿金,在向法院支付修复资金后各地法院对于修复资金的管理也不一致,这对环境公益诉讼的有效发挥也存在制约。

三、检察机关提起环境公益诉讼的完善对策

(一)拓宽案件线索来源渠道

当前线索来源主要途径有公民、法人以及其他组织行使监督权,向有关机关进行检举控告;检察机关在履行职责的过程中自己发现以及经检察机关以外的其他国家机关,如监察机关移交等。表面看案件线索来源较广,提供主体包括个人、企业、组织甚至国家机关,然而由于前述主体对公益诉讼缺乏一定的了解,提供的线索往往可采用的可能性较低,甚至还会造成关键线索的遗漏。

结合以上大气污染和水污染案件,检察机关无法及时获得相关线索的现状,因此,笔者建议检察机关对于一些较为紧迫的案件,可以享有优先的公益诉讼诉权,同时诉权的来源也需要进一步明确,避免诉讼主体混乱,保障公益诉讼的有效性。笔者认为,赋予检察机关提起环境公益诉讼先诉权,具有其法权基础:(1)公权保障理论。检察机关是保护国家利益和社会公共利益的国家主体,代表国家行使检察权。我国的检察权经历了从单一的公诉权向复合的公诉权、监督权和公益诉权的转变。[7](2)公益诉讼代表理论。公益诉讼属于代表诉讼。根据社会契约理论,社会公民基于社会契约让渡自己的权力、财富和自由,从而形成了国家,国家代表行使公共事务管理权力,履行公共服务职能。国家形成即为公益的代表,而后才有社会公益组织、公民公益代表。(3)社会环境权理论。在底层逻辑上,有西方学者指出环境是公民所有财产,由政府托管并履行职责。我国学者在分析环境公益诉讼制度时,更多选择以环境权来阐述制度的设立。其中认为环境权有“公民环境权”和“社会环境权”之分。[8]2017年检察机关提起环境公益诉讼的诉权被法律赋予了正当性表明立法机关支持“社会环境权”,认为环境属于社会公共利益从而当然归属于检察机关的检察范围。(4)司法效益理论。作为程序性权利的环境公益诉讼诉权,面对环境这一特殊客体,在司法救济时,不仅要追求程序公平与公正,还需秉持及时保护受损环境的环境公益权利理念。在投入成本方面,检察机关作为公权力机关,在环境取证方面,可以更好地开展和政府合作,在环境修复资金上,也能够获取更多的渠道;在诉讼效果方面,检察机关提起环境公益诉讼更具优势,国家代表机关的出击,能够更快收集证据,适时保护环境。

(二)补足调查方式并赋予专业化保障

针对被调查机关不配合、调查方式不足的问题,可以借鉴最高人民检察院所设立的卫星遥感实验室,其全天候、远程监控的特点增强了监管力度,解决了取证难的一些现实问题。但目前卫星遥感系统成本较高,基层检察机关取证方面,推广使用成本相对较低的无人机,达到一定范围内精准取证的目的。最高人民检察院设立专门的生态环境监测实验室的做法也值得推广,该实验室可以解决污染物性质鉴定,损害范围以及程度鉴定等相关鉴定问题。专门实验室的设立能极大程度地缓解检察机关诉讼所承担的经济压力。鉴于设立实验室成本较高的问题,笔者建议环境公益诉讼案件数量较少地区的检察机关可以选择与配备检测实验室的政府机关合作以降低其检测成本。

补足调查方式的同时,还应该注重赋予调查方式刚性保证。在研究过程中,笔者发现有些被告在答辩中会多次提到对环境损害出具的鉴定意见或者报告等不予认可,认为鉴定有误。因此,需要提高相关鉴定技术,扩大被认可的鉴定机构数量,如此才可对环境的损害做出专业化的评估和判断。

(三)完善检察机关内部配置

建议建设专门“环境+司法”复合型环境公益诉讼团队。可以定期举办相关的学术研讨活动,加强与环境公益组织以及相关的环保部门的交流合作,吸收相关专业机构的经验办法,同时,可以让“检察蓝”深入环境保护基层,与基层环境保护人员(如河长等)合作,取长补短,将环境保护工作精细化,专门化。深入基层、具体问题具体分析,依据现有法律,有针对性地解决案件,在环境造成破坏之前,将污染扼杀于摇篮之中。[9]

效仿巡回法院,设置环境公益诉讼巡回检察组,为解决跨区域环境污染治理提供新的思路。[10]同时,在环境公益诉讼过程中,评估机构取证、检测、鉴定费用较高,非环保组织或者检察机关所能承担。建议提起环境公益诉讼时的诉讼费可以适当减少,同时建议政府财政部门设立专门的财政板块以负担取证、检测等费用。

(四)探索修复环境新思路

解决环境修复资金难题主要从两个角度出发,一是从根源遏制环境侵权主体的违法行为,二是拓宽筹集资金的来源。

从根源遏制违法主体的环境侵权行为,可以根据《中华人民共和国民法典》第一千二百三十二条的规定,准确适用惩罚性赔偿,不再使其空置。立法也可以进一步完善环境公益诉讼中“惩罚性赔偿”的法律规定,形成法律威慑力,震慑公民以及其他污染环境主体使其不敢再犯。[11]

拓宽筹集资金来源,针对污染范围小的环境污染,政府可以通过“互联网+竞标”的方式,在网上进行招标,吸引公司参与环境治理,同时通过给中标者免除环境税等优惠政策,提高社会对环境污染的广泛关注,互惠共赢,形成良好的社会环保氛围。在执行难时可以推进环保责任险,通过保险降低环境污染的风险。同时,可以考虑设置“基金会”,规范组织的资金筹集和使用制度,获得更多修复资金。