我国休耕制度的实践困境与优化路径——以欧盟休耕经验为镜鉴

霍悦悦

（郑州大学 法学院，河南 郑州 450001）

休耕为耕地保护的有效途径，对耕地质量提高具有不可替代的意义。为此，国家通过制定一系列休耕政策的方式，为休耕制度的完善提供思路和方案。但目前我国与休耕制度相关的法律规定并不完善，存在立法缺失的问题。因此，为加强我国休耕的制度支撑，有必要在明确休耕法律属性及法理依据的基础上，探究我国休耕制度面临的现实困境，并以欧盟休耕经验为镜鉴，提出相应完善建议。

一、休耕的法律属性及法理依据

结合行政规划的定义、休耕政策的性质以及休耕与行政征收的差异，本文认为休耕的法律属性为行政规划；根据“一般财产限制”与“特殊财产限制”的区别，笔者认为休耕的法理依据为“一般财产限制”，为休耕制度全面入法奠定坚实的基础，证实实施休耕具有制度正当性。

（一）休耕的法律属性

我国休耕制度的正式法律依据除了正在制定的《耕地保护法》之外，仅有新《土地管理法》，该法也只是简要提出要进行休耕，并未提出具体的制度设计。关于休耕规模、补偿方式、补偿资金等问题目前主要是通过一系列政策进行规定，如2016年农业部（现农业农村部）等10 部门联合印发了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，同年农业部（现农业农村部）印发了《轮作休耕试点区域耕地质量监测方案》，2019 年印发了《农业农村部、财政部关于做好2019 年耕地轮作休耕制度试点工作的通知》。这些政策是对休耕地区的规划性安排，具有明显的行政规划色彩。“行政规划”是指行政机关在利用土地、空间或者其他公共资源实施公共事业之前，就实现行政目标的方式、步骤条件等要素作出系统筹划的一种行政行为［1］。根据“行政规划”的定义，结合我国休耕政策所体现出的规划性，休耕的法律属性更加倾向于行政规划。

确定休耕的法律属性为行政规划的最大阻碍是否定休耕属于行政征收，由于休耕对土地经营者的经营权产生一定限制，使得休耕的法律属性与行政征收中的“管制性征收”相似。“管制性征收”与“传统性征收”之间的区别是征收对象是否涉及所有权，“传统性征收”指的是对所有权进行没收，而休耕仅对土地经营者的经营权进行了一定的限制，并未影响耕地的所有权，因此休耕的法律属性与“管制性征收”相似。但是我国法律中并不存在“管制性征收”的概念，这从根本上否定了休耕属于行政征收中的“管制性征收”。另外，休耕与“管制性征收”实质上也并不相同。虽然休耕是基于财产的一般限制而存在，但并未违反公平正义原则过度限制土地经营者的经营权。且休耕并非局限于限制经营权，其在限制经营权之后对休耕耕地的使用进行了系统性规划，体现出强烈的行政规划属性。综合休耕政策所体现的规划性及其与征收本质上存在的差异，将休耕的法律属性明确为行政规划更加贴切。

（二）休耕的法理依据

休耕制度的法理依据是休耕制度能够进一步在《耕地保护法》中被完善以及在试点实践中被发展的根基。基于休耕对于公民财产权进行限制这一特征，其入法进一步完善的法理依据易在“一般财产限制”与“特殊财产限制”之间产生争论。“一般财产限制”是指公民在享受财产权的同时也要承担一定的促进社会不断发展的社会义务，且不会对公民进行补偿。“特殊财产限制”指的是国家对公民财产权的限制超过了一定限度，违反了公平正义原则，需要对公民进行相应的补偿，这一限制以“征收”为典型代表。

结合休耕对公民财产权的限制程度以及休耕补偿措施的性质进行分析，可以看出休耕的法理依据与“一般财产限制”更加契合。从表面上看，虽然我国休耕制度对土地经营者的权利进行限制，会造成一定的粮食产量下降，但由于实践中是对部分生态功能受损较为严重且产量并不太高的区域进行休耕，因此并不会造成影响粮食安全的后果。另外，我国政府对休耕的土地经营者进行相应损失补偿。但休耕补偿的性质区别于“特殊财产限制”中补偿的性质，休耕补偿更加倾向于激励、引导，而并非基于公平正义理念对受损的土地经营者进行的补偿。由此可见，休耕对于公民财产权的限制并未超过一定限度，也未违反公平正义原则。基于以上两点分析，休耕的法理依据应当是“一般财产限制”。

二、我国休耕制度的实践困境

在我国休耕试点的探索过程中，存在着休耕规模难以确定，休耕补偿方式缺乏激励性以及休耕补偿资金来源单一等现实困境。以问题为导向有助于针对性地解决休耕实践中面临的困难。为避免制度沉睡，应当对这些现实困境进行剖析。

（一）休耕规模难以确定

由于我国耕地面积与人口数量无法达到完全协调，耕地成为最宝贵的资源之一。在“有无”问题已经基本得以解决，但“优劣”问题愈加突出的大背景下，如何合理确定休耕规模成为一个亟待解决的问题。目前，我国休耕制度在合理确定休耕规模方面仍存在诸多阻碍。首先，休耕规模持续性扩大的利弊尚未明确。2018 年我国耕地休耕制度的试点面积为2 400 万亩、2019 年为3 000 万亩、2021年为4 000 万亩、2022 年为6 926 万亩［2］。由此可见，尽管全国层面的休耕规模尚未明确，但当前的休耕规模发展状况呈现整体扩大甚至持续性扩大的趋势。虽然休耕规模的扩大能够促使耕地的生态质量逐渐提高，但是该趋势是否具有完全的利益与潜在的风险尚未明晰。因此，“休多少”作为我国休耕制度考量内容之一的必要性毋庸置疑［3］。其次，确定休耕规模所考量的因素缺乏全面性。我国目前在休耕规模确定过程中考量的影响因素多为宏观因素，即国家的粮食安全及生态系统安全等因素，并未全面考量区域性的生态质量与财政资金使用效率的差异［4］。

（二）休耕补偿方式缺乏激励性

具有激励性的休耕补偿方式是调动土地经营主体积极主动性与保障休耕地区不吃亏、休耕主体得实惠的有效防线，但我国休耕补偿实践中仍然存在忽视激励性补偿方式效用的不合理情形。首先，只重视基本补偿方式的完善。我国休耕试点省份所采取的补偿方式并不完全相同，例如河北省与云南省采用的是现金直补与先建后补，贵州省采用的是现金直补与粮食补助，而湖南省与甘肃省采用的仅有现金直补［5］。当前我国试点省份所采用的现金直补，以及正在逐步探索试用的先建后补和粮食补助等方式都属于保障土地经营者基本收益的范畴。由此可以看出，我国重视对保障土地经营者收益的基本补偿方式进行完善，而对于激励性补偿方式的关注较少。其次，缺失激励性补偿方式。我国休耕试点省份采用“普补”的方式，对于在休耕前耕种，休耕后积极参与休耕的土地经营主体并未给予任何形式的激励性补偿，只给予与撂荒、抛荒耕地的土地经营主体相同的补偿金额，这将会削弱土地经营主体参与休耕的主动性。激励性补偿方式对于推动休耕制度“有节奏、有秩序”落实具有重要作用，因此我国需要积极探索具有激励性的休耕补偿方式。

（三）休耕补偿资金来源渠道单一

充足的休耕补偿资金是休耕制度得以顺利推行的重要支撑，然而我国休耕补偿资金来源渠道有限，过度依靠政府财政支持，社会资本引入不足。首先，休耕补偿依赖政府财政支持。中央财政对于轮作休耕试点区域安排的轮作休耕补偿资金从2016 年的14.36 亿 元 增 加 到2022 年 的111.45 亿 元［2］。综 合来看，我国政府财政对于休耕补偿已经投入了大量资金，并且仍在不断加大资金投入力度。由此可见，我国的休耕补偿资金主要来源于政府财政拨款。另外，撬动社会资本有序参与休耕耕地的治理对于补充休耕补偿资金与促使休耕制度焕发活力与生机能够形成重大助力。但是截至当前，我国现有法律法规对于引导社会资本有序参与休耕制度并未作出相关规定，导致社会资本参与休耕缺乏动力，难以形成多元化筹集休耕补偿资金的局面［6］。

三、欧盟休耕制度的经验

欧盟的休耕制度已推行多年，其在不断优化的过程中限制性地对休耕规模进行调整，重视发挥激励性休耕补偿方式的作用，通过财政支持、基金保障及市场付费实现休耕补偿资金来源的多元化，但是其基金保障缺乏专门性，基金筹集方式也并未进一步细化。对欧盟休耕经验进行探究有利于本文进行比较、借鉴与完善。

（一）欧盟限制性调整休耕规模

限制性调整休耕规模是推动农业可持续发展的必要措施，有利于提升休耕的科学性。欧盟于1988年推行自愿性休耕计划，休耕制度初次实施，休耕比率确定为15%及以上［7］。1992 年，为了降低粮食产量，“麦克萨里改革”将休耕比率确定为15%。后于“2000 年议程”中，欧盟委员会规定了10%的休耕比率且继续强制实施休耕［8］。2003 年休耕比率确定为5%，2007 年休耕比率降低到0，2008 年恢复实行休耕，并推行自愿休耕计划［9］。欧盟的休耕比率到2022 年再次进行较大幅度的调整，为了及时、有效应对俄乌冲突可能带来的粮食危机，欧盟决定临时允许农户在约400 万公顷的休耕土地上种植粮食或者牧草以保障粮食安全，维护粮食市场价格的稳定［10］。由以上休耕比率变化趋势可以看出，欧盟虽然会根据农产品供需关系、粮食价格等市场因素的变动情况对休耕规模进行动态调整，但是仍会在宏观上对总体休耕比率进行控制，基本维持在10%上下，保证休耕规模的动态调整在一定限制下进行，以实现粮食安全与经济效益相协调的目的。

（二）欧盟休耕补偿方式重视激励性

欧盟在休耕实践的不断探索过程中逐步重视对农民具有激励作用的休耕补偿方式，具体体现为其有效发挥了正向激励补偿措施以及反向激励补偿措施的引导作用。欧盟不仅规定了要直接向休耕面积满足规定的农民提供相应基本补贴，而且还对采取有利于提高耕地质量举措的农民发放多样化的奖励性补贴，例如奖励农民主动减少使用污染耕地的化学物质，以及在农业生产过程中尽可能使用其它对生态系统伤害性较低的方法。这一举措提高了休耕农民主动保护耕地生态环境的积极性，具有鲜明的正向激励色彩。除此之外，欧盟还通过一些程序要求检验休耕农民是否采取了符合休耕规定的行为，如果休耕农民的行为违反休耕规定，欧盟将会采取惩罚措施，例如农民实际并未休耕与补贴相对的耕地面积，将对其扣除一定额度的补贴资金或处以一定罚款，通过制定惩罚措施以有效抑制违规休耕行为的出现，达到反向激励的作用。欧盟通过正向与反向激励补偿措施并行，推动农民从“被动休耕”积极向“主动休耕”转变，促使农民按照规定有序休耕以推动休耕制度高效落实。

（三）欧盟休耕补偿资金来源多元化

欧盟的休耕补偿资金来源不仅包括财政支持，还包括基金保障及市场付费。欧盟休耕补偿资金来源结构实现了政府与市场的结合，提供了充足的休耕补偿资金，保证了休耕制度实效的发挥。首先，成员国为欧盟的休耕补偿资金提供了大量的财政支持，属于“纵向”资金来源。其次，欧盟农业担保基金（European Agricultural Guarantee Fund）作为共同农业政策的第一支柱，为休耕过程中采取的市场干预措施以及保障农民收入提供了重要支撑，欧盟通过农业担保基金保障的方式为休耕提供稳定的资金供应［11］。但是农业担保基金并非仅用于保障休耕制度的落实，且该基金主要由欧盟通过税收以及成员国上缴资金等方式筹集。由此可见，欧盟为休耕提供资金支持的基金缺乏专门性，其资金筹集方式也并未进一步细化。最后，欧盟通过市场付费来丰富休耕补偿资金的来源渠道。这一资金来源主要是休耕的利益相关主体采用基于市场机制的自愿协商方式促使资金在休耕利益相关方之间横向流通，属于“横向”资金来源，具体包括横向转移支付以及生态产品认证等［12］。由此可见，欧盟已经充分意识到发挥市场付费作用的重要性。

四、我国休耕制度的完善路径

休耕需要有明确且完备的法律保障机制，以确保其合法性与合理性。我国应当清楚地认识到现存的休耕规模难以确定、休耕补偿方式缺乏激励性以及休耕补偿资金来源渠道单一等问题，以欧盟休耕经验为镜鉴，加快立法完善步伐，在《耕地保护法（草案）》公开征求意见之际，通过合理确定休耕规模、采取正向与反向激励相结合的休耕补偿方式、拓宽休耕补偿资金来源渠道等路径，促进我国休耕法律保障机制的完善。

（一）合理确定休耕规模

在休耕资金支持有限的前提下，为了实现有限资金的效益最大化，我国应当借鉴欧盟对于休耕规模进行限制性调整的经验，除了需要综合考量多种因素选择合适的休耕区域之外，还要从宏观上限制休耕规模的调整，进而确定合适的休耕规模。

第一，综合考量多种因素选择休耕区域。确定休耕规模的前提是选择合适的休耕区域，我国合理选择休耕区域不仅需要考虑国家的粮食安全以及生态效益，还应当对生态质量差异以及财政资金使用效率进行考量以保障生态效益最大化。我国应当优先选择生态质量较低的区域进行休耕，如湖南省长株潭地区因为重金属超标造成生态质量过低而成为全国首批休耕试点区域之一。这一举措将会促使休耕带来的生态效益更加突出，即休耕成本相同，效益却更高。同时，在休耕补偿资金有限的前提下，我国应当优先选择实施休耕能够带来较大生态效益的地区，以提高财政资金的使用效率。

第二，宏观限制休耕规模的调整。为了避免过度追求休耕效果而影响国家的粮食安全，或者休耕比率过低而牺牲耕地生态效益的情况发生，我国应该在保证粮食安全的前提下，宏观确定整体休耕比率，且休耕规模的调整也应在该比率的限制下进行。欧盟休耕经验充分说明了这一措施的必要性，欧盟休耕制度虽然经历了自愿性休耕与强制性休耕的发展过程，在发展过程中欧盟会根据市场变化对休耕比率进行调整，但是一般都保持在10%上下。另外，休耕制度是一个国家或地区实现可持续发展的重要举措，而休耕制度中的休耕比率是衡量休耕效果的重要指标。因此，我国应在宏观层面审慎确定休耕规模的具体发展限度，限制休耕规模的调整。

（二）重视激励性补偿方式

激励性补偿方式不仅是休耕法理依据的体现，也是引导土地经营者按照规定进行休耕的一种有效方式。根据欧盟的休耕经验，我国不仅需要不断完善基本补偿方式，还要重视发挥激励性补偿方式的作用。

第一，发挥正向激励补偿方式的作用。在农民参与耕地保护主动性不足的情况下，欧盟对于采取有利于提高耕地质量举措的农民实施奖励性补贴。充分运用正向激励补偿方式是引导农民积极参与休耕的重要方式之一，我国可以借鉴该经验，对于休耕工作落实充分的土地经营者给予一定资金奖励，同时对于主动减少使用污染耕地的化学物质，以及注重生态系统保护的土地经营者实施多样化的奖励性补贴，以提高休耕补偿与激励的结合程度。

第二，挖掘反向激励补偿方式的潜力。值得注意的是，欧盟并非单纯依靠正向激励补偿方式发挥引导作用，还通过扣除一定额度的补贴资金以及处以一定罚款的方式对违反休耕规定的农民进行惩罚，以保障休耕制度有效落实。借鉴此，我国应对撂荒、抛荒的土地经营者不予进行补偿，以实现相对公平，而对于申请休耕补贴后却又未达到相应休耕面积的土地经营者应当在追缴其多得的休耕补贴之后，再对其进行一定的惩罚。如果土地还未耕种可以继续休耕，如已经耕种，重新恢复休耕致使成本增大的情形之下，我国相关部门可以对其进行罚款，并将罚金纳入到休耕补偿资金中统一进行分配、管理。罚款可以对土地经营者产生一定的约束，有利于充分发挥反向激励的作用。

（三）拓宽补偿资金来源渠道

我国以财政支持作为休耕补偿资金的主要来源，但仅靠财政支持推进休耕制度落实远远不足。我国可以借鉴欧盟的做法，不断开拓社会资本、基金保障等资金来源渠道，丰富资金来源以建立长期、稳定的休耕补偿资金保障制度。

第一，积极引导社会资本参与。社会资本在生态修复、耕地保护等领域都具有举足轻重的作用，其在休耕制度中的作用同样不容忽视。我国可以积极引导社会资本参与休耕耕地的治理，释放相关权益激励社会资本参与。如相关部门在社会资本修复休耕耕地并经验收确认合格之后，允许将休耕耕地面积以一定比例转换为建设用地面积。也可以发行休耕专项债券，为休耕制度提供资金支持。如洱海流域生态修复的资金筹措措施就提供了良好示范，2019 年上海证券交易所通过发行专项债券30 亿元，为洱海流域的生态修复提供了大量资金［13］。以上两种方式为社会资本参与休耕制度提供了一定的思路。

第二，设立专门性休耕基金。欧盟虽然已经通过农业担保基金为休耕提供一定的资金支持，但是欧盟农业担保基金并非仅用于保障休耕制度的实施，就休耕制度而言该基金缺乏专门性。并且在农业担保基金的筹集方式上，欧盟仅仅通过各种税收以及成员国上缴资金等方式进行筹措，并未进行具体细化。因此，通过汲取欧盟基金保障的经验教训，我国应当设立专门性休耕基金，并且进一步细化基金的筹集方式，目前我国休耕基金具体可以由国家财政对于耕地保护所划拨的资金、耕地保护税、受益地区的补偿资金以及社会捐赠的资金构成。设立专门性休耕基金，能够充分发挥基金对于休耕制度的保障作用。

五、结束语

耕地具有重大的生态效益与经济效益，对于维护社会稳定具有重要作用。因此，保证社会稳定需要积极、稳定地推行休耕制度以改善耕地生态质量问题。而休耕法律保障机制是休耕实践有方向、有计划落实的前提，这意味着休耕法律保障机制是提高耕地生态质量的关键环节。为此，我国可以在借鉴欧盟休耕经验的基础之上，在《耕地保护法》中细化休耕制度相关内容，如完善休耕规模确定机制，运用激励性补偿方式引导休耕，拓宽休耕补偿资金来源渠道等，不断探索贯穿我国耕地休耕全过程的有效法律保障机制，为休耕提供强有力的制度保障，解决我国休耕制度现有立法缺失的问题。