激活公共性：社会治理共同体何以可能？——基于H市M区“参与式预算”改革的案例分析

吴方彦， 吴丹丹

（1.海南大学 a.公共管理学院； b.海南省公共治理研究中心，海南 海口 570228； 2.中共海口市美兰区委办公室，海南 海口 571100）

一、问题提出与文献回顾

党的十九大以来，社会治理逐渐成为党中央、国务院高度重视的政治议程。2017年党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”的目标，2019年党的十九届四中全会进一步阐述“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序、建设更高水平的平安中国。”[1]学者们普遍认为，从社会管理到社会治理、从“共建共治共享的社会治理格局”到“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，体现了近年来党和国家在社会治理领域的重大理念飞跃，具有重要的理论意义和实践意义。在我国社会治理实践中，如何建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体？这已成为当前摆在我国政府和社会各界面前的重要现实议题。

近年来学界关于社会治理共同体的研究文献陆续涌现，这些文献主要围绕着以下两方面展开讨论：其一是社会治理共同体的理论意涵研究。郁建兴认为，社会治理共同体的提出传递出中国社会治理将迈向党委、政府、社会、公众共同治理的新局面[2]。张文显认为，党的十九大以来社会治理共同体等理论的提出彰显出中国之治的鲜明特色和显著优势，呈现出社会治理现代化的壮丽前景[3]。李友梅等认为，社会治理共同体理念的提出既是对现实社会变迁与民众需求变化的回应，也是对社会转型下政府、市场与社会关系结构变化的反映，是新时代我国社会建设的必然要求[4]。范逢春认为，社会治理共同体既是中国人民追求美好生活的基本场域，也必然成为彰显“中国之治”制度优越性的现实图景[5]。张贤明等人认为，社会治理共同体提供了国家治理复杂工程中的简约治理逻辑[6]。其二是社会治理共同体的建设路径研究。冯仕政认为,建设社会治理共同体的关键是要抓住社会性与公共性、连结与团结的张力[7]。刘琼莲认为,加快和推进社会治理共同体建设的关键是不断增强信任与培育韧性[8]。刘培功认为，推进社会治理共同体建设的关键在于能否有效搭建政府的跨部门协同机制[9]。郑敬斌等认为，新时代建构社会治理共同体，要从理论与实践、历史与现实的四维向度入手[10]。朱碧波认为,社会治理共同体要实现由理念到现实的转化，当前我国应不断提升公民素养，打造积极公民，完善公民参与社会治理的信息共享制度、利益表达制度、基层自治制度，强化社会贡献的正向激励机制，倾斜性救济边缘性群体[11]。以上围绕社会治理共同体的两方面的学术探讨，深化了我们关于社会治理共同体的理论认识，但仍然存在以下几方面的不足：一是当前不少文献主要侧重于对社会治理共同体的理论意涵进行解读，其政策宣传意义大于学术研究意义。二是已有的关于社会治理共同体的建设路径的研究文献，多属于从应然视角的规范理论探讨，基于实证案例的研究相对较少。而且，关于建设社会治理共同体的重要路径到底有哪些，目前仍然缺乏有解释力的说法。

基于此，本文以我国南方N省H市M区2017年初肇始至今的参与式预算改革案例为基础，从公共性与社会治理共同体建设的重要关系视角出发，着重探讨当前我国建设社会治理共同体的现实路径这一核心问题。依照学界的共识，参与式预算是指“一种创新的政策制定过程。是公民可以借助各种论坛、会议等平台，确定资源分配、社会政策优先性，以及监督政府的公共支出等行为。”[12]参与式预算作为参与民主的一种形式，起源于20世纪90年代巴西的城市治理实践，随后在世界范围内扩散开来。我国学界对参与式预算有不少研究，这些研究主要分为两方面：一方面是引介西方参与式预算的理论发展和实践模式[13]。另一方面是对我国参与式预算的早期试验案例（如浙江温岭，云南盐津等）进行跟踪案例研究[14]。总的来说，已有这些文献从参与式预算的程序视角出发，聚焦于探讨参与式预算的实践模式、操作方法或改进技术。本文对H市M区参与式预算改革案例的研究，在研究视角上与已有文献不同：本文把H市M区参与式预算改革案例视为当前我国打造共建共治共享的社会治理格局，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体的一种实践形式进行分析，关注的是改革对当前我国基层社会治理体系的影响问题。此外，H市M区的参与式预算改革，是在党中央提出“创新社会治理体制、提高社会治理水平”的背景下肇始和推进的，也是H市M区积极贯彻落实党的十九大“打造共建共治共享的社会治理格局”和党的十九届四中全会“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”等重要指示的改革试验。笔者作为H市M区参与式预算改革的参与者，全程跟踪改革的进程，因此取得了详实的第一手文件资料。此外，笔者综合采用观察法、访谈法等方法，取得了大量关于改革的记录和访谈资料。以上这些资料构成了本文研究的基础。

二、研究视角：公共性的理论意涵及其重要性

公共性（Publicity）的观念和理论在西方政治法律思想史上源远流长，其诞生于古希腊城邦时代，原意指“与人民有关的”。柏拉图的“共同的善”、亚里士多德“人是天生的政治动物”和“城邦是最高的善”等思想都是关于公共性的较早论述，对公共性理论的发展产生了重要影响。西方当代关于公共性思想的最著名的论述则来自于阿伦特和哈贝马斯，他们的公共性思想密切关注西方现代化过程中孕育诞生的公共领域：在阿伦特那里，公共性是公共领域的体现，而公共领域具有两个方面重要特征：一是公开性，政治世界面向每一个普通人开放，且它是公开透明的；二是共同性，“所有人类活动都依赖于人们共同生活的事实。”[15]哈贝马斯则基于对西方长期历史变迁的考察，区分了公共性的几种演变类型：城邦型公共性、君主专制统治的“体现型公共性”、近代欧洲“市民型公共性”。哈贝马斯进而认为，“市民型公共性”是现代西方国家公共领域得以形成的关键：“他们聚集在其中，共同讨论他们所关注的公共事务，形成某种接近于公众舆论的一致意见，并组织起来共同对抗武断的、压迫性的国家与公共权力形式，从而维护总体利益与公共福祉。”[16]

阿伦特和哈贝马斯关于公共性和公共领域的理论在当代产生了重要影响，然而在把他们的理论运用到中国情境的分析时，我国学者也认识到，由于历史社会发展、政治体制、文化传统等诸多方面存在的重大差异，中国语境下的公共性发育和西方国家存在诸多不同。因此，我国学者也极力主张在中国语境下重新界定公共性的内涵。例如，李明伍指出：某一文化圈里的公共性即为有关该圈里成员所能共同（其极限为平等）享受某种利益，因而共同承担相应义务的制度的性质。公共性由成员规范、享受利益=承担义务的契机和成员的价值判断三者共同构成[17]。李友梅等人认为，作为目的和价值取向的“公共性”指涉的是特定空间范围内的人们的共同利益和价值；从参与者角度来看，“公共性”指涉的是人们从私人领域中走出来，就共同关注的问题开展讨论和行动，在公开讨论和行动中实现自己从私人向公众的转化[18]。我国学界还有一些相似的论述，在此不赘述。总结以上分析，我们可以从两个方面来界定公共性的理论意涵：其一、公共性意味着公共精神，这种精神引领人们积极关心公共生活和公共事务，为公共利益奉献力量、承担责任；其二、公共性意味着理性的集体行动，人们积极通过平等参与、协商对话、寻求合作等方式来解决社会公共问题，实现公共利益。

与公共性概念一样，“共同体”的概念在中西思想史上也有很多的论述，德国社会思想家滕尼斯在其名著《共同体与社会》中认为共同体是“具有共同价值和融洽情感的结合体，是一个有机的生命。”[19]滕尼斯对共同体的界定很大程度上影响了当今我们对社区共同体的认识。“社会治理共同体”作为近年来我国政府和学界广泛应用的概念，一般指的是：我国各级党政机关、各类社会组织和经济组织以及普通民众为了寻求公共议题的解决和公共利益的实现，在广泛参与、平等协商、团结互助的原则上，形成的具有共同价值目标和相互关联的稳定的群体。公共性对于社会治理共同体建设具有重要的作用：托克维尔在其名著《论美国的民主》中曾指出：美国人的道德和精神风貌对美国的乡镇自治生活发挥了重要的作用[20]。普特南在其研究美国社区衰落的著作《独自打保龄球》中认为，公共精神是促使公民积极关心和参与公共生活的重要因素[21]。而在当代中国的社会治理实践过程中，李友梅等人曾指出：“公共性”是促成当代“社会团结”的重要机制，对于抵制市场经济背景下个体工具主义的快速扩张有着实质性意义；是使个体得以超越狭隘的自我而关注公共生活的立基所在；还是形塑现代国家与民众间良性相依、互为监督新格局的重要条件[18]。冯仕政认为，社会治理的核心内容是调整社会性与公共性的张力，中心任务则是努力实现社会连结与社会团结的互动共生和良性循环，以期构建一个兼有秩序与活力的有机社会[7]。杨仁忠指出：社会治理共同体的公共性是社会治理主体在治理实践中表现出来的社会属性和品质，它既是社会治理共同体的核心内涵又是其发展的动力[22]。刘玲认为，共享发展是远古公共精神的现代表达，与公平正义形成统一治理格局[23]。纵观以上学者的论述，我们可以从两方面分析公共性与社会治理共同体的重要关系：第一、公共性是社会治理共同体得以形成的基础。社会治理共同体由党组织、政府、企业、社会组织、社会公众等多元主体共同构成，这些不同的主体在组成结构、根本宗旨、利益追求乃至行动方式等方面差异巨大，在社会公共事务的处理中，公共性使得它们形成基本的团结，为社会治理共同体的形成奠定基础。第二、公共性更是社会治理共同体得以巩固和发展的关键。良好的公共性使得社会治理走向公开公正，政府、企业、社会组织、普通公众等主体之间能够形成高效的团结和协作，从而形成有效的社会治理，取得良好的社会治理效能，促成既有秩序又充满活力的社会生活。由此可见，当前我国建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，公共性的充足与否、发育好坏在其中扮演着关键的角色。

如图1所展示，本文从公共精神和集体行动两方面对公共性的强与弱进行测量，当某一社区居民的公共精神和集体行动都处于较高水平状态时，便意味着该社区具有较强的公共性，其具体表现是：居民热心于公共事务和公共利益，积极与各方主体展开协商和合作，为公共议题的有效解决而承担责任、奉献力量。公共性较弱的社区则与之相反。党中央、国务院提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”，“建设人人有责、人人尽责、人人共享的社会治理共同体”的治理目标和治理愿景，本身就蕴含了对较强社区公共性的强烈诉求。

图1 公共性的测量

三、案例呈现：H市M区参与式预算改革过程

（一）案例背景

M区位于我国南方N省H市东北部，总面积581平方公里，行政区域范围管辖4个乡镇、9个街道、53个建制村和56个社区，常住人口约为85.3万人。2014年N省重点民生项目“康乐花园”（项目的核心是建设3家职业病防治医院）初选址于M区J镇，选址过程中没有公开征求群众意见。2014年11月18日，项目选址地附近出现大量群众聚集，集体抗议项目施工进程，随后与现场的行政执法队产生激烈冲突，引发了暴力性群体性事件。事件造成1名公安民警、5名行政执法人员和2名群众不同程度受伤、10余辆行政执法车辆被掀翻损坏的严重后果。“J镇事件”是近年来N省发生的较大暴力性群体性事件，暴露出M区长期以来在基层治理、群众工作和政权建设等方面存在诸多短板。2016年，M区进行社区两委换届选举，工作中又暴露出民生欠账较多和干群关系紧张等突出问题。在以上复杂的政治社会背景下，2016年底M区委区政府决定积极响应党和国家关于推动我国社会治理创新的重要指示，酝酿在辖区内开展以参与式预算为核心的基层治理改革，以解决经济社会发展中存在的“痛点”“难点”“堵点”问题，推动社会治理重心向基层下移，建设共建共治共享的社会治理格局。

（二）案例概述

从2017年年初至今，H市M区紧密结合政府的重要行动，陆续以“双创微实事”“社区更新微实事”和“新时代文明实践微实事”为主题，以参与式预算改革为抓手，先后选取辖区内的4个乡镇和9个街道作为改革试点单位，动员试点镇街15周岁以上居（村）民进行项目提议、民主协商、全民投票来决定政府财政预算基金的使用：2017—2018年，M区从31 767条居民提议中，由居民民主协商和投票，确定实施了268个居民关注度高、受益面广、急需落地的公共服务项目，精准解决了居民最关心的难点痛点问题。2019年，M区将参与式预算改革与新时代文明实践中心试点工作结合，将该项工作首次延伸至农村地区，8个试点镇（街）24个居委会（村委会）参与投票的居（村）民共36 085人，从641个候选项目中，确定实施项目275个。2020年，M区将参与式预算改革辐射到全区乡镇和街道，共有39 116名15周岁以上的村（居）民参与投票，推选出128个项目。

M区的参与式预算改革整个过程共分为10个环节：项目启动、项目提议、项目配额、项目认捐、项目助推、项目投票、项目公示、集中回复、项目实施、项目评价，其中项目启动、项目提议、项目筛选和项目投票是重点环节。

项目启动 在项目启动环节，M区委、区政府正式宣布启动该年度的参与式预算改革项目。首先，M区委、区政府成立社区参与式预算改革试点工作领导小组，区长任组长，区委常委、副区长任副组长，强化改革试点工作的领导。其次，聘请专家学者担任项目顾问。再次，谋划实施方案，区委书记、区长分别主持召开区委常委会会议和区政府常务会，研究审议微实事实施方案。最后，开展培训和督导，区委常委、常务副区长多次主持召开微实事项目动员会暨培训会，深入基层督导微实事项目落地。

项目提议 在项目提议环节，居民们可以自由地提出自己心目中的应建项目，提交给社区居委会。为了激发广大居民的参与积极性，M区街居干部充分利用多种手段进行宣传动员：一是综合利用各类媒介进行广泛宣传，如发放宣传单、粘贴大型宣传海报、展出展板、悬挂横幅、刊登报纸公告等。二是试点镇街、村居召开座谈会，现场动员群众提议。三是试点镇（街）村（居）干部、村（居）民小组长、网格员、志愿者1 000余人，入户征集村（居）民提议。四是在便民服务中心、小区物业管理处和群众活动密集的场所设置固定提议点和流动提议箱，安排专人引导，协助村（居）民提议。五是动员试点社区内八所中学年满15周岁的学生和教职工近2万人积极提议，引导师生积极关注改革进程，关注社会发展。六是发挥党代表、人大代表和政协委员联系群众的优势帮助村（居）民提议。七是开发并更新升级微实事微信公众号，方便村（居）民线上提议。

项目筛选 在项目筛选环节，村（居）委会要把群众提议产生的项目筛选出来，并分为村（居）层面项目和街道层面项目。首先是试点村（居）将项目提议分类、整合、汇总上报至镇（街），镇（街）根据标准剔除不符合要求的项目，确保项目符合政策规定和具有可操作性。其次是召开村民小组、社区层面项目推选大会，邀请群众以圆桌小组讨论的形式对项目细节进行完善，并以民主协商、举手表决或投票方式推介项目，确定项目印在投票选票上的序位。三是召开村委会、街道层面项目推选大会，群众通过民主协商、举手表决或投票方式，将村（居）层面项目中涉及面广、群众关注度高、资金较大的项目推选为村委会、街道层面项目。

项目投票 在项目投票环节，居民以自由投票的形式决定最终的拟建设项目。为了有效动员广大市民积极参与项目的投票过程，M区委区政府采取了两项措施：其一、举办微实事投票日启动仪式，从2017年到2020年的试点工作中，每年度都在不同地点举行隆重的投票日启动仪式，吸引社会各界人士的关注。其二、利用H市日报等新闻媒体及微实事微信公众号发布投票公告，告知群众投票时间、地点及投票人资格，印发投票宣传海报、选票，制作易拉宝、推介展板，悬挂宣传横幅。此外，M区继续综合运用项目提议中的各种有效手段进行广泛宣传动员。

四、建设社会治理共同体：H市M区参与式预算改革的创新实践

H市M区2017年肇始至今的参与式预算改革是在响应党中央“创新社会治理体制、提升社会治理水平”的重要改革方向，以及回应地方社会治理突出问题的背景下展开的，并在十九大以来党中央“打造共建共治共享的社会治理格局”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的重要指示下继续深入推进，其改革的核心创新措施包括：动员试点镇街15岁以上居（村）民全民提议、实质参与、圆桌协商和全民投票，决定政府财政预算使用去向。

（一）M区参与式预算改革的创新实践

1.全民参与：参与的广泛性

M区的参与式预算改革最突出的特征就是全民性参与，其参与的广泛性在国内相关改革中处于领先地位，主要体现为：第一、在年龄方面，M区的参与式预算方案中规定，年满15周岁以上的居民均可参与到整个试点工作中来，参与的范围大大增加，初高中年满15周岁的中学生也可以参加到项目的提议和投票中，试图以此来吸纳青少年的力量，培育其参与公共事务的积极性。第二、在户籍方面，M区的改革不设立户籍方面的限制，只要在试点社区居住、就学或者工作的居民都可以参与到整个改革过程当中，把流动人口群体、候鸟群体等都包含进来。第三、在个人信息方面，M区的改革中，在参与的环节都不要求居民提供复杂的材料，投票阶段只需要居民填写年龄和性别以便于统计，提议阶段增加姓名、家庭住址和联系方式等信息，以便后续的保持沟通联系，这些举措极大地简化了参与的流程。第四、在投票区域方面，M区的改革中，允许居民在其居住、工作或就学的区域中选择多区域的提议和投票，使得居民的参与变得更加的便捷。

2.实质参与：参与的有效性

相比国内其他地区的参与式预算改革，M区的试点工作对居民参与有效性做了最大保障，政府充分尊重居民的意见和表决结果，居民的投票表决对项目的选择发生实质性的影响。其具体体现为：第一、在项目征集过程中，政府不提供指导清单，完全由居民根据其偏好和需求自由提出建设项目。第二、在项目确定方面，完全由社区居民投票决定哪些项目最终付诸实施。第三、整个过程中政府和居民之间进行充分的沟通互动。M区参与式预算过程中，遵循“两上、两下”的互动程序：首先是民意上达过程，征集项目提议最终要汇总到社区居委会和街道办事处进行整合和筛选；其次是民意下达过程，社区居委会和街道办把初步筛选的项目提议还给社区，由社区居民开会对项目提议进行充分讨论。再次是民意再次上达过程，社区居民开会讨论决定并进行细化排序的项目提议，交回街道办事处，街道办事处再次进行筛选方案，并对每个方案做好预算配额。最后是民意再次下达，经由街道办做好预算配额的项目提议交回社区居委会，社区居民再次开会对项目提议进行投票决定。以上参与过程中的“两上、两下”的互动程序使得政府和居民之间达成充分而有效的沟通，也使得居民的参与表决具有实质性的影响力。

3.圆桌协商：参与的平等性

M区参与式改革中，在社区项目筛选过程采取严格的协商民主式运作，充分保证了每位居民参与的平等性（见图2）。社区项目筛选过程中的协商民主既为居民提供了平等的协商平台，也通过协商民主的具体程序保证平等协商在居民参与中的重要作用，其核心程序包含三个方面：首先是采取圆桌小组讨论。社区根据项目的划分把自愿来参会的居民分为不同的小组，每个小组在组长的主持下采取圆桌形式开展集体讨论，讨论中每位小组成员均可自由发表意见、与大家进行充分协商。其次是每个圆桌小组都配备一名以上的技术顾问，技术顾问的主要作用在于为居民答疑解惑，尤其是解释那些技术性壁垒较高的问题，从而辅助居民开展有效的讨论和表决。例如在讨论“电子监控”项目过程中，技术顾问负责为社区居民解释电子监控如何运作、运作的成本、运作的效果等等，使得居民掌握相关的专业知识。

图2 社区项目筛选大会流程图

最后是项目推介。为了鼓励居民的积极性，以及培育其政治素质，在以上圆桌讨论结束后，每圆桌小组要推选一名居民代表发言，向其他小组介绍本小组讨论推选出的三个项目，阐述其推选的具体理由，积极争取大家在投票环节为本小组项目投票。

4.双层参与：参与的深入性

所谓的“双层参与”，是指M区的参与式预算改革同时在社区层面和街道层面展开，整个过程中专门区分社区层面的项目预算基金和街道层面的项目预算基金，两个层面的项目预算基金同时开展。双层参与的运作，使得M区的参与式预算具有一定的深入性：居民有制度化的渠道参与基层政府的公共政策过程，真正发挥其政治意义；居民的参与范围扩大到街道层面，为更大更深入的改革奠定基础。

（二）M区参与式预算改革的成效

M区的参与式预算改革其全民参与的措施实现了参与的广泛性、实质参与实现了参与的有效性、圆桌协商实现了参与的平等性、双层参与实现了参与的深入性。从2017年至今，M区的参与式预算改革共投入资金4 660万元，确定实施了671个项目，其中工程建设类项目328个，设备采购类项目155个，服务采购类项目188个。这些项目基本围绕着改善群众居住条件、方便市民出行、加强生态环境保护、营造安全宜居环境、丰富居民文化生活、满足基本公共服务需求等方面进行建设，受益群众多达35.6万人。M区的参与式预算改革，赢得了社会各界的广泛赞誉。2019年12月，M区参与式预算改革获评为N省第六批制度创新社会治理类典型案例。

1.满足社区居民最迫切的生活需求

当前我国社区治理中普遍出现政府建设项目和居民迫切需求之间存在较大差距的困境：政府投入大量资金建设的项目却没有受到居民的欢迎，M区长期以来也面临这样的困境，其高投入、低效能的结局让基层政府颇为头疼。M区的参与式预算改革通过开放预算过程，让居民全面、深入地参与到基层治理过程之中，使得基层政府能够准确识别和高效回应居民的迫切需求，政府和民众之间形成良好的互动关系。例如，在X小学校门口的空地改建项目中，地方政府原先在这片空地上只是进行简单的绿化和硬化，M区参与式预算改革实施后，居民提议将X小学校门口的空地改建为一个小型的市民公园，该项目顺利获得通过和执行，改建后的市民公园为接送孩子上学的家长们休憩提供了极大便利，获得了周边居民的高度赞扬。访谈中一位居民谈到：“X小学学校门口空地改建为市民公园，政府真的是为广大市民做了一件大好事，原来我们来学校接送小孩，连停车、歇脚的地方都没有，风吹日晒，很不容易，这个项目的建成解决了这个问题。我们原来不知道去哪里反映这些问题，这个微实事（指M区的参与式预算改革）改革挺有效果。”（社区居民W访谈，2019.10.16）

2.增强地方政府的公信力

M区的改革改变以往“政府定实事政府做”的方式，向“百姓定实事政府做”的方式转变，通过为民办实事的方式，邀请居民参与并进行决策，居民的合理诉求可以得到快速落实，使得居民相信政府倾听民意、为民服务的诚意，改变地方政府以往效率低下、“自说自话”的形象，有效增强地方政府公信力。一位老年人在访谈中说：“这次的投票有很多对我们社区的老年朋友有益的意见，有好多文体方面的项目，像我们老年大学里面有打台球、打乒乓球等运动方式，我也希望增加一些社区的音响设备，我们的老年人模特队也很需要，我作为候鸟老人觉得很开心、很幸福，政府这么关心我们，我们相信政府一定做得越来越好。”（社区居民H女士访谈，2019.11.05）

3.激发基层协商民主的活力

M区的改革通过多方渠道让居民参与到社区治理的过程中，引导社区居民进行自治，让居民有更多的民主协商的参与式体验，增强了居民的民主意识、公共精神和责任意识，摒弃“事不关己、高高挂起”的消极精神，实现社区治理主体多元化，使社区治理的源动力和内聚力不断增强，基层民主协商自治活力不断得到激发。智库负责人L认为：“政府原来在建设一些项目的时候会出现问题，政府诚心为人民办实事，花钱修路了、修房子了、改造公园了，但是往往做完以后社会不一定买账，有些民众会觉得不需要，‘双创微实事’改革以后，就变成社会需要什么让社会自己来讲。这是社区协商民主治理改革的创举，目前在N省是第一次尝试。”（智库负责人L访谈，2017.12.10）

4.加强社区治理体系建设

十九大报告就打造“共建共治共享的社会治理格局”作出明确要求：推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动[24]。M区参与式预算改革正是对这一要求的具体实践，政府、社区居民、专家学者、社会组织等共同介入到社会公共事务的治理过程中，探索总结城市精细化管理的具体路径，通过实践让多方治理主体产生更加紧密的联系，形成和谐高效的社区治理体系。四年来，M区的参与式预算改革动员居民积极参与社区事务，有效引导居民自治，精准促进城市更新，大幅提升基层社区治理和民生服务水平，实现“政府配菜”向“百姓点菜”、“为民作主”向“由民作主”、“单元供给”向“多元参与”的根本性转变，初步形成“政府善治、社会共治、社区自治”的良好格局，得到了广大居民的好评：“以前是‘政府定实事政府做’，现在通过居民的意见采集，政府通过评估可能性，如果想法恰当被采纳实施我们尽量做好。像我们社区下水道的排水设施还是需要改进的，我们社区都很踊跃地发表意见，政府想不到或者是资金运用不到位的问题我们通过‘双创微实事’把项目建设得更好，真正做到‘以人民为中心’。”（社区干部B访谈，2017.12.10）

（三）M区参与式预算改革面临的困境

M区的参与式预算改革取得了以上多方面显著成效，然而，M区的改革发展至今也面临若干困境：居民参与率偏低、缺乏社会组织的深入支持、互联网+技术使用率较低、社区干部和居民监督缺失等，这些困境制约了M区参与式预算改革的进一步深入推进。

1.居民参与率偏低

居民的广泛和积极参与对于参与式预算改革的成功推进具有十分重要的作用，尤其是在项目提议和项目投票环节。在M区的参与式预算试点工作中，基层政府运用多种多样的手段对社区居民进行了广泛的宣传和动员，然而，综合四年来的参与情况，仍有大量的居民并没有积极参与项目的提议和投票。

如表1显示：从2017—2020年，项目提议率中，只有2019年达到51.6%，其他三年均偏低。而在项目投票阶段，四年的投票率相差不大，投票率都未超过30%，投票人口尚未达到总人口的三分之一。总体来看，居民参与的积极性和主动性还较低，距离真正达到“全民参与”仍然有较大的差距。

表1 2017—2020年M区公民参与政府财政预算相关数据表

2.缺乏社会组织的深入支持

校友之家发展有限公司是M区改革的顾问咨询单位，在试点改革筹备工作中，校友之家广泛动员全国高校N省校友会，引导高校N省校友会积极参与M区的参与式预算改革工作，为试点工作献计献策。在2017年的改革工作中，高校校友会为试点工作中的圆桌会议提供技术顾问，技术顾问负责帮助居民解释提议项目中的专业知识，提升居民对项目的专业性理解，启发居民从公共性的视角去看待项目需求，增进居民对公共事务的理解，对后续的项目筛选和投票起到非常重要的作用。然而在2017年的试点工作结束之后，各高校校友会陆续退出相关工作，2018年度和2019年度的工作中，技术顾问角色主要由镇街和社区工作人员担任，其在项目的专业性分析能力方面下降很多。

3.互联网+技术使用率较低

M区参与式预算试点工作的整个过程以现场参与为主，从项目提议到项目投票，主要依靠社区工作人员上门入户宣传、召开座谈会、在人流密集场所设置项目提议点或项目投票点、设置流动投票箱等方式。居民提议项目需要填写纸质项目提议征集表，对项目进行投票需要填写纸质投票单，之后政府工作人员再通过人工收集、清点的方式进行下一步工作。以上这些环节需要投入大量人力物力，从长远来看，这样的工作模式难以持续。为了改变居民现场参与带来的工作量增大的情况，2018年M区政府委托第三方公司设计开发了微信公众号，发挥工作宣传、项目提议等功能，希望能进一步拓宽公民参与渠道，实现各环节线上线下同步进行，缓解工作人员压力，节约人力物力资源。但从实际使用情况来看，线上渠道的使用效果并不理想：首先是微信公众号的关注人数较少，截至2019年9月，微信公众号的粉丝数为2003人，这与当年试点镇街辖区范围内近13万15周岁以上的人口总数差距甚远；其次微信公众号的项目征集功能使用率比较低，四年来通过线上征集到的项目提议仅为2 348条，仅占109 304条项目提议总数的2.15%（见表2）。

表2 2017—2020年M区参与政府参政预算线上线下项目提议率数据表

4.社区干部和居民对项目的执行监督缺失

社区干部和居民对项目的进展进行有效的监督也是参与式预算的重要内容，但在M区的参与式预算改革实践中，对于由社区居民投票产生的建设项目的执行过程，作为项目提议人的社区却很少直接进行监督，因此社区无法第一时间了解和掌握项目施工进展。在经过居民投票确定M区的实施项目后，接下来的项目实施阶段主要由政府进行主导，居民的参与十分有限。此外，政府部门也没有专门对居民预算执行效果的满意度进行系统调查，社区居民在预算执行阶段的参与权利没有得到足够重视。

五、激活公共性：建设社会治理共同体的重要路径

综观H市M区的参与式预算改革的整个过程，我们看到：M区四年来的一系列改革措施动员居民积极参与社区事务，有效引导居民自治，精准促进城市更新，大幅提升M区社区治理和民生服务水平，实现“政府配菜”向“百姓点菜”、“为民做主”到“由民做主”、“单元供给”到“多元参与”的根本性转变，初步形成了“政府善治+社会共治+社区自治”的良好格局。在取得诸多初步成效的同时，M区也面临着居民参与率校低、缺乏社会组织深入支持、项目执行监督缺失等突出问题。在公共性理论视野看来，这些现象集中体现了M区社区公共性的不足（“弱公共性”）：其社区居民的公共精神和集体行动处于偏低水平，从而使得改革面临困境。

（一）“弱公共性”的主要成因

公共性是社会治理共同体得以形成的基础，更是社会治理共同体得以巩固和发展的关键要素。然而公共性的发育是一个颇为复杂的问题，它既受到一个国家政治文化的影响，也受到宏观制度的影响，更受到一系列中观和微观社会运行机制的制约。李友梅等学者曾从中国社会伦理的“差序格局”，国家、知识分子和民众之间的价值冲突等因素来解释我国公共性不足的成因[18]。我们在调研中发现，就M区案例来看，其“弱公共性”的具体成因主要有以下两方面。

1.居委会的行政化运作

改革开放以来，我国在20世纪80年代末开始实行城乡基层自治，城市社区居民委员会和农村社区村民委员会在法律上被定位为居（村）民自治组织，承担了居民“自我管理”“自我服务”“自我监督”等多方面的自治功能。然而近十几年来，城市居委会普遍陷入了行政化运作的泥淖之中，对此已有不少的实证研究予以揭示，陈鹏概括其典型特征为“社区居委会职能行政化、成员公职化、工作方式机关化、运行机制行政化、权力行使集中化，乃至社区建设本身成为政府的‘政绩工程’。”[25]不仅如此，过度的行政化运作下居委会承担了大量的琐碎工作：“上面千条线、下面一根针”，治安、民政、党建、计生、纠纷调解、疫情防控等多方面的工作层层下达使得居委会常常处于超负荷运行之中。M区的某社区居委会主任A对此谈到：“社区的工作平时是很多很繁杂的，大大小小的事都要管，而且基层政府下派的任务往往时间比较急，要制作和填写很多表格，平时应付各种检查任务也不少。社区工作待遇低留不住年轻人，所以我们的人手不够，加班加点地赶任务是常有的事……”（社区居委会主任A访谈，20170516）居委会的行政化运作使得居民自治沦为形式，长期以来社区居民缺乏有效的自治训练和自治经验，因而社区公共性难以得到良好发育。

2.社区社会组织的缺乏

社区社会组织在社会治理实践中，在弥补政府缺陷、化解矛盾纠纷、引导公民参与、培育社区公共性等方面发挥着重要的作用。吴结兵和沈台凤的研究表明：社会组织更大程度上促进了居民的主动投票行为，这反应出相比较于国家的政治动员，社会组织在对居民投票行为的影响中更多地发挥了增强政治意识的功能，居民投票行为也更大程度上体现了居民自身真实意愿的表达[26]。然而M区的社会组织发育比较晚、底子比较薄，H市的社会组织孵化中心的统计材料表明：“近年来H市社会组织发展成绩可圈可点，广大社会组织做了很多有益工作，但是对比先进发达地区，我市社会组织发展还不够成熟……尽管H市社会组织有1 800多家，但大多数集中在民办幼儿园、卫生服务站、民办中小学、培训机构等社会服务机构，占比约为60%，区级更是接近70%。在其他领域，能够解决各类社会矛盾，承担政府职能转移、开展各类专业服务的社会组织较少。”（H市社会组织孵化中心工作人员L访谈，20201213）M区的参与式预算改革的整个过程中，自2018年之后一直缺乏社会组织的深度参与，因而居民参与没有得到有效的引导和协助，进一步制约了社区公共性的生产。

（二）激活公共性的现实选择

M区的试点工作在未来的推进中，应当致力于采取恰当的方式来激活社区公共性，为建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体奠定坚实的基础。本文提出以下几方面的应对策略：

第一、发挥党建引领机制。近年来上海、浙江等地区涌现出不少党建引领社会治理的先进案例，这些案例中地方政府以基层党组织为依托，通过营造党建公共空间、党员发挥先锋模范作用、党员干部深入社区解决居民生活困难等方式，取得了党建引领社会治理的良好成效。M区的参与式预算改革，在未来的工作推进中，应当借鉴党建引领机制，把基层党组织和广大党员干部调动起来，积极营造党建公共空间、发挥党员先锋模范作用、党员干部深入社区解决居民生活困难等，从而起到激活社区公共性的带头作用。

第二、积极培育有效参与社会治理的社区社会组织。2020年12月民政部专门发布了《培育发展社区社会组织专项行动方案（2021—2023）的通知》，其中强调“从2021年起用3年时间，开展培育发展社区社会组织专项行动，通过实施一批项目计划和开展系列主题活动，进一步提升质量、优化结构、健全制度，推动社区社会组织在建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体中更好发挥作用。”[27]因此M区在未来的改革工作中，应当以此为契机积极培育本地的社区社会组织，在社会治理中充分发挥社区社会组织引导、协作的作用。

第三、简化参与程序，引入信息技术。M区的参与式预算改革发展至今，其整个参与过程共有十个环节，参与过程过于繁杂，需要投入大量的人力物力和时间成本，这给基层干部带来了大量的工作，造成了街道、社区干部疲于应付。不仅如此，繁杂的参与过程也使得大量的社区居民逐渐丧失兴趣和热情。在未来的工作中，M区应致力于简化参与程序，并积极引入信息技术（如互联网+、电子投票系统等），使得普通居民的参与更加便捷。

六、结 语

当前我国正处于城市化和工业化的快速发展过程中，城市人口日趋膨胀和集中，与此相伴随的是社会流动性越来越大，社会异质性越来越明显，而各种潜在的公共安全问题始终是社会治理的巨大威胁（如2020年初爆发的新冠疫情）。在我国社会风险增加、社会治理处于重要转型的关键时期，党中央、国务院提出建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体的论述，为未来我国的社会治理发展描绘了理想蓝图。

本文从公共性理论视角出发，对H市M区四年多的参与式预算改革案例进行了深入分析，在综合评估M区参与式预算改革取得的初步成效和存在的多方面困境的基础上，指出公共性的发育对于打造共建共治共享的社会治理格局、建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体的重要性：公共性是社会治理共同体得以形成的基础，更是社会治理共同体得以巩固和发展的关键要素。因此，培育和激活公共性是建设社会治理共同体的重要方面，应当引起我们足够重视。本文立足于H市M区的改革实践，提出激活公共性的几个具体策略：发挥党建引领机制、积极培育社区社会组织、简化参与程序和引入信息技术。当然，中国是一个超大规模型的国家，更是一个内部充满多样性、发展不平衡显著的国家，全国各地的社会治理实践千差万别，因此本文以上论述难免具有一定局限性，期待更多的相关研究进行探讨。