顶格管理、基层形式主义与整体性智治——基于对N市Q区的考察

韦 彬， 臧进喜， 邓司宇

（广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004）

一、问题的提出

整治基层形式主义是加强党的作风建设，切实为基层减负，推进我国治理体系和治理能力现代化的重要举措。2019年中共中央办公厅出台了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，正式拉开了整治形式主义、为基层减负的序幕。历经三年时间，在党和国家的持续发力下，各级政府愈加重视形式主义整治工作并取得了显著成效。但与此同时，地方基层治理中的“悬浮化”“空转化”“层层甩锅”等现象仍被频频爆出，形式主义问题屡禁不绝，是基层治理的一大顽疾。

从自上而下视角而言，“顶格管理”追求的最全事项、最高标准、最严要求和最快速度在基层治理场域中呈现“层层加码”态势；从自下而上视角而言，基层工作人员在“目标无望”和“避责心理”的双重驱使下，选择以形式主义的方式应付工作。因此，从“顶格管理”视角研究基层形式主义问题具有重要意义，要充分考虑到“小形式主义”对“大治理体系”的破坏，意识到实现基层整体性智治是有效破除基层形式主义的良策。

对于上述问题的系统求解，不仅要从理论层面厘清“顶格管理”、基层形式主义与整体性智治之间的逻辑脉络，更要深植基层治理场域，探究其现实中呈现的偏差和阻碍。2021年6月至2021年12月，笔者前往N市Q区进行驻点调研。Q区是N市的核心城区，其基层治理水平的高低对N市的发展具有至关重要的作用。2019年底，Q区下属的各街道办事处基本完成其行政机构改革，但在上级政府“顶格管理”的治理压力下，基层政府无法完成行政机构改革的既定目标，直至2021年底各科室仍按照改革前的职能划分和运行机制进行工作，是典型的“无变革的改革”[1]，“痕迹主义”“比照执行”“政绩工程”等形式主义现象在Q区的基层治理中屡见不鲜，研究其基层形式主义的生成与破解之道对落实基层减负工作、提高基层治理效能具有重要意义。

二、文献回顾

“基层”通常指县区级及以下的社会或行政场域，是社会治理的重心和政策执行力的关键所在。近年来，基层治理逐渐成为我国社会科学研究中的热点，主要聚焦于构建或检验中观理论和阐释或归纳微观命题两个层面，力求为我国政治发展、文化变迁等宏观理论贡献学术力量。在中观理论构建和检验层面，我国诸多学者致力于探索和构建具有中国特色的基层治理理论，在积极吸纳西方先进治理理论的基础上，充分意识到中国基层治理具有以党组织领导为核心的整体性和以人民为中心的价值性特征，对起源于西方的“网络治理”“韧性治理”“协同治理”等理论进行实证检验与校对，形成了以“统合治理”[2]“共识治理”[3]“复合治理”[4]等为标志的基层治理理论，并依托我国“智慧城市”建设，形成以“敏捷治理”[5]“整体性智治”[6]等为代表性的新兴治理工具和理论。在微观命题阐释和归纳层面，国内学者多依托于对地方政府创新案例的实证考察，深入剖析基层治理机制的共性与特性，以对基层群体或个体行为、人际互动等场景的再现和学理性提炼为根基，形成一系列兼具地方基层治理特色和全国推广借鉴意义的基层治理新机制和新模式，如“时空适配”机制[7]、网格化“直联群众”模式[8]等。在学术层面，基层治理勾连了宏观的“国家—社会关系”“政府层级关系”和微观行为主义命题，力求在既有的社会规范和法律制度下寻找基层治理之“殇”的共性因果逻辑。然而，现有的基层治理研究在解释和分析上大多受地方条件的限制，存在简化现实逻辑、解释片段经验、分析单位模糊、治理路径缺乏操作化和可行性等问题，难以形成兼具普适性和可行性的治理方略。[9]

值得关注的是，近年来，破除基层形式主义作为基层减负的重要举措而成为基层治理研究中被广泛关注的命题。在这些研究中，主要有以下三种视角：第一，从宏观层面而言，制度的适用性是指制度约束与基层治理实际情况的吻合度[10]。官僚体制中的繁文缛节与行政支出已超过政府可承担的极限，必须在顶层设计上优化资源配置，控制行政支出，建设节约型政府[11]。第二，从中观层面上看，政策执行力也是解释基层形式主义的焦点。“一票否决”式的问责机制、“层层加码”式的考核机制等均是抑制基层治理活力的重要因子，为完成指标、规避问责，基层政府通常会选择“形式符合，实际背离”的变相执行来应付上级考核[12]，痕迹主义、比照性执行、数字工程等政策矫行的形式主义行为屡见不鲜，需建立容错纠错清单、完善考核机制、实现智慧联动。第三，从微观层面来看，政策执行者的价值错位和能力不足同样是导致基层形式主义的重要维度。领导干部的政绩观错位、担当缺失和能力限制等都是诱发形式主义的重要因素[13]。

既有研究对基层形式主义作了较深刻的解读，大致厘清了基层形式主义的产生根源和表现形式，并提出一系列可供借鉴的治理路径。学术界对于基层形式主义的关注更多是“就问题讲问题，就问题解决问题”的层面，而本文基于我国现实的“顶格管理”治理场景，对基层形式主义的生成逻辑和现实表现进行本土化和系统性的阐释，以期从根源上找到破解基层形式主义问题的治理路径，同时为寻求基层治理新方略提供思路。

三、“顶格管理”的“流行”与基层形式主义的“发生”

（一）“顶格管理”的“流行”

“顶格管理”是一切按照上限进行管理的操作模式和理念，追求最全面性、最高标准、最严要求和最快速度[14]。“顶格管理”根植于中国基层治理语境，深嵌于我国政府管理体制中，如“一票否决制”就体现出我国政府对“顶格管理”的追求。新冠肺炎疫情暴发以来，“顶格”一词被炒火热，“顶格处罚”“顶格问责”“顶格推进”“顶格防控”……常见于各大网页、报刊的头版头条中，各种“不少一人”“不留一处”“快速完成”等“顶格”性质行动也被争相追捧。“顶格管理”以最严的考核问责，肃清了基层政治环境；以最高的标准要求，有效遏制了基层存在的“躺平主义”；以最快的速度回应，极大提高了基层行政效率；并以最完备的台账制度，保障着基层社区的基本稳定、人民的安居乐业。毋庸置疑，党中央和各级政府部门追求和奉行的“顶格管理”是对人民生命和财产安全的高度负责，也是对为人民创造更幸福生活的庄严承诺。

（二）基层形式主义的“发生”

在“顶格管理”的设定下，基层被定位为公共政策的执行者，在政策文本层面，基层不具备政策制定的权力，仅仅以“顶格回应”“顶格支持”等完成上级交办的各项任务。然而，行政体系的注意力分配、行政压力、基层的资源和能力均会对基层政策执行者行为产生影响。一方面，在顶格执行压力和难以执行阻力并行所产生的“挤压型情境”中[15]，基层为规避“顶格考核”和“顶格问责”所带来的履职风险，往往率先选择完成边界明晰和有把握的常规性工作，如“数据报送”“材料撰写”等，而对于非常规的和边界开放的复杂问题则选择后置，相机逃避责任；另一方面，执行就暗含“行政意图”落地的目的，然而我国基层治理情境极具复杂性和风险性，政策文本的标准化和统一性与社会情境的多变性和复杂性之间存在矛盾，“顶格管理”下的最全事项、最高标准、最严要求和最快速度难以匹配基层治理情境，甚至成为束缚基层治理的“紧箍咒”，基层通常陷入“进退两难”的困境，在“顶格问责”的重压下，基层选择“敷衍式”执行、“作假式”执行等方式完成工作。

四、案例呈现：Q区“顶格管理”下基层形式主义的表现

（一）理念形式主义：政绩主导、敏捷误读与短视主义

“顶格管理”下基层治理压力和治理能力的非均衡状态令基层工作人员苦不堪言。基层干部为在“政治锦标赛”中取得优势地位，通常以“亮点工程”迎合上级领导。但在现实治理情境中，上级领导的偏好并不完全等同于人民群众的需求，不少“亮点工程”逐步沦为百姓口中的“政绩工程”和“面子工程”，这种“政绩主导”的思维模式严重侵蚀“为人民服务”的治理理念。

敏捷治理的内核是通过组织密切联系与技术能力相结合的精巧规制，实现低干预下的高回应性治理[16]。但在“顶格管理”的高标准和严问责下，片面追求基层的高回应性治理，即“最快速度”，则易造成基层的“敏捷误读”，出现只追求“快”而忽略“好”，“上有政策，下有对策”的“知而矫行”行为。此外，上级部门在工作部署和指导基层工作时经常“主观式”随意派发任务，不加计划、不考虑实际地随意“加码”，导致基层陷入“不断统计数据、上报材料”的怪圈，这实质上是一种“短视主义”，即只考虑当下的工作需要，罔顾基层长时间“超负荷”运转造成的不良影响。长此以往，甚至导致基层人才的大量流失。正如Q区N社区居委会主任所言：“他可能就是临时汇报一下工作，却让下面的21个单位一一上报，汇总时又会有新要求，况且网格员哪一块工作都要懂，民政、统计、卫生、综治等，上级有要求什么都需要统计，我们社区工作人员辞职得也挺多，一般大学生毕业了来这里也是为了先有个经验，再去考公务员。”(访谈资料:20210723WCB)①访谈记录编码规则：访谈日期（数字）+被访者姓名汉语拼音首字母（英文字母）。理念形式主义引发的“政绩主导”“敏捷误读”和“短视主义”行为严重侵蚀着我国的治理体系，当上级部门只知加码、不去支招，只传导压力、不考虑实际时就会导致基层陷入“天天忙忙碌碌，却不见工作实效”的窘境。

（二）功能形式主义：制度空缺、行政侵蚀与竞争内卷

从收益期望视角出发，由于形式创新未伤及制度变革的机理且易获得表面政绩而受到上级的适度默许，成功则会得到褒奖，失败也不会造成较大的效率损失，这种“伪创新”正是基层组织成员利用制度空缺的“秘钥”[17]，如果不适时加以制度规制，“伪创新”则会逐渐成为基层普遍存在的不良风气，极大程度耗费基层治理资源，降低政府公信力。

基层工作职责本应是落实“为人民服务”的具体工作，而在“顶格管理”下“事务型”工作大量挤占“服务型”工作的时间，“行政侵蚀”令基层的治理功能发生变异。正如Q区J街道工作人员所言：“街道办是最基层的政府部门，实际上是具体落实社区工作的，但是现在上级部门既要数据又要材料，哪有时间落实服务工作。”(访谈资料:20210720PSH)除此之外，基层领导为引起上级的关注，在“政治锦标赛”中取得优势地位，强制要求其工作人员参加区级举办的各种竞赛活动，以彰显本部门“高素养，优作风”的办公氛围，并以此作为年终述职的“亮点”和晋升的“筹码”，但筹备竞赛往往会大大加重基层工作负担。正如Q区J街道工作人员所言：“我们基层不仅要办文、办事、办会和办案，还要参加各种比赛活动、拉赞助，去年为争取得到区级‘精神文明单位’这个荣誉，天天加班加点，本职工作只能之后再找时间做，先解燃眉之急吧……”(访谈资料:20210720HL)这种政府内部的竞争型“内卷化”，通常让基层陷入“忙而无功逃主业”的怪圈。

“制度空缺”下的基层“伪创新”，“行政侵蚀”下的部门功能变异，“竞争内卷”下的工作负担加码导致基层治理的服务功能“空转化”，这种服务功能“悬空”若得不到有效解决则会进一步弱化政府公信力，陷入恶性循环。

（三）结构形式主义：政府包揽、无变革的改革与机构臃肿

在基层治理实践中仍存在“墨菲定律”现象，即在政社合作和政市合作中，基层政府担心社会组织和市场“偷工减料”做不好，最后还需自己担责任，于是不愿过度放手，但越不放手，越是限制了社会组织和市场的活力和积极性，社会组织和市场就越做不好。由此即便政府表面上将服务外包给第三方，实质上仍处于主导地位，“政府包揽”的治理结构并未发生实质改变。

当自上而下的改革目标和举措无法适应基层治理情境时，任何宏伟的行政机构改革也只能是一幅蓝图。2019年底，Q区J街道按照上级指示完成了新一轮的行政机构改革，但在现实工作中仍按照原有的职能划分进行工作。正如Q区J街道工作人员所言：“如果按照改革后职责分工的话，我不可能管得了这么多，我现在也就按照以前的只负责民政，其他的部门也按照原来的负责，这种改革落到基层很难实行。”(访谈资料:20210720PSH)只要上级有要求，基层必须给予“顶格支持”，但这种只换“牌子”，毫无实质性的行政机构改革只能是白白耗费基层的治理精力和资源，“无变革的改革”令基层苦不堪言。

基层领导为彰显其对公共服务的重视，通常会选择“组织再生产”，即将一些具有服务特色的中心组织拆分出来，以此作为重视公共服务的证据，如Q区最新设立的民众纠纷化解中心、党群服务中心等。而这些机构本可以划归到相应的职能部门，如今却需要增设场地、增加人员编制，基层治理结构不断臃肿，加以职责划分尚未明晰，各中心和职能部门之间不断上演“拉锯战”。当“多元主体协同”“行政机构改革”“组织再生产”仅仅是一种理论空想，基层的治理结构会遭受破坏性的打击，结构根基尚且不稳，何谈治理有效。

（四）机制形式主义：各自为政、政出多门与责任转嫁

在基层治理场域中，具备不同功能及专业性的政府组织之间协调效率低下，无法解决共同的难题，导致互不关心与各自为政的局面，政府组织内的政策目标难以达成[18]。正如Q区J街道工作人员所言：“各部门都是各管各的，非协调不可的肯定要领导出面，但这样耗时又耗力，各做各的就成习惯了。”(访谈资料:20210720PSH)由此可见，现阶段的协调机制只能依靠上级硬性推进的“高压逼迫”且成效极不显著，呈现“碎片化”态势。“政出多门”现象更是屡见不鲜，如上级要求的统计口径、格式等不一致，这实质是上级部门整合机制碎片化的典型表现。治理目标和要求尚未整合就将工作下放给基层会大大加大基层工作负担。长此以往，基层工作人员会产生排斥心理，愈加不信任上级领导及其工作能力，把应付“顶格考核”和“顶格问责”作为目标，工作积极性和有效性大打折扣，而缺乏归属感会导致基层更多的工作人员辞职，信任机制呈现“碎片化”态势。

在“顶格管理”的高要求、严考核和强问责下，“放权赋能”折射到基层则变成责任“层层转嫁”，其实质上是一种责任机制的碎片化，具体表现为“权力下放”演化为“责任下放”，而“顶格问责”却往往向“责任下放”的最底端“开刀”，如一旦接到“政府热线”举报，上级部门则率先找基层落实，将监管责任“甩锅”给基层。基层工作人员本就捉襟见肘，根本没有时间和精力再去承担监管工作，在“避责心理”的催化下，往往会选择以形式主义的方式应对，监管职责也逐渐沦为“走过场”。正如Q区H社区居委会主任所言：“上级有要求我们就去看一下，也算是监管过了，只要不出大差错就好”(访谈资料:20210725LHY)“顶格管理”只是以更强势的手段临时增加了政策执行的强度，并不能从根本上解决目标冲突的内在困境[19]，弥补机制碎片化的漏洞。

（五）技术形式主义：数字、考核与评价技术失调

智慧化数字系统在基层治理实践中难以放活，发挥实效。数据信息存在异构存储、局部应用等问题，“数据孤岛”“统计游戏”“数字利维坦”等也为基层“层层加码”，所谓的“数据中台”也只是一种形式。正如Q区J街道工作人员所言：“疫情防控有很多个平台，根本没有打通数据的中台，每个部门他需要的资料实质上就是一个，可偏偏数据平台不同，就需要重复录入。”(访谈资料:20210720WL)

在考核技术层面，“顶格管理”下的考核大多依赖于频繁地检查，而听取汇报、查看资料是目前主要的考核手段。正如Q区J街道工作人员所言：“检查上到中央下到城区，只要被检查就需要准备大量材料，对我们基层来说真是个负担。”(访谈资料:20210720PSH)而只重数据和材料堆积、不重“绩”的考核方式本身就是一种形式主义，同时“重上级，轻群众”的考核理念更会倒逼基层搞形式主义。在评价技术层面，关键性评价指标设置和解读不当，“面子工程”“以偏概全”“数字—文本”式的评价不断模糊治理的价值意蕴；“一票否决”、签“责任状”的评价方式则会不断压缩基层治理的创新空间；而“封闭—断裂式”的评价方式则进一步加固“政绩”指挥体系。

在基层治理中，技术本是保障基层有效治理的重要工具，而“顶格管理”下的数字、考核和评价技术无法真正服务于我国治理体系“基层减负”和“为人民服务”的治理目标。数字、考核和评价技术的失调会导致形式不断裁剪事实，是技术形式主义对基层治理体系的严重侵蚀。

五、追根溯源：“顶格管理”下基层形式主义的生成逻辑

（一）“顶格管理”情境：治理压力和治理能力之间的非均衡状态

“顶格管理”本质上是对基层治理的规范化和程序化建设，基层政府被要求“顶格支持”“顶格回应”上级命令，而上级政府同时以“顶格考核”“顶格问责”等方式规制基层治理，进而保证科层制始终处于“理性主义”的运行逻辑之中。但基层拥有的资金、人力、物力等资源相对较少且受上级干预程度较大，面临着“资金短缺”“人员吃紧”“技能不足”等诸多现实问题。正如Q区N社区居委会主任所言：“我们基层任务很重，经费和人员都不足，而且人员结构不断老化，在基层有经验、表现好的工作人员通常会被调去上级政府部门。”(访谈资料:20210723WCB)

此时，“顶格管理”所追求的高标准、严考核和强问责与基层客观实际条件相悖，其带来的治理压力与基层治理能力之间呈现一种非均衡状态。一方面，基层工作人员不但需要承受上级政府以“任务指标码”“完成时限码”“政治动员码”“指标考核码”等形式的“层层加码”，还要应对复杂的群众关系，保障社区的长治久安。正如Q区H社区居委会主任所言：“上面需要任何数据和材料我们都必须在最短的时间内提供，可我们社区内也有许多问题需要解决，比如车位的问题、邻里冲突的问题、垃圾分类的问题、治安的问题等等。”(访谈资料:20210725LHY)另一方面，基层目前所具备的治理资源和能力无法完成“顶格管理”的治理目标，难以应对愈加细致和严苛的考核。Q区N社区居委会主任表示：“我们有时1个人要负责10多项工作，而且履职风险也很大，数据和材料一旦出了问题，马上来我们基层问责。”(访谈资料:20210723WCB)长此以往，在基层治理场域中，治理目标崇高和资源能力有限之间的现实矛盾愈演愈烈，基层工作人员无力在巨大的科层体制压力下创新，甚至连本职工作都难以及时完成。

（二）“避责心理”催化：“策略主义”转向风险面

在“顶格管理”带来的治理压力和基层治理能力之间呈现非均衡状态下，在基层工作人员“避责心理”的催化下，基层治理中的“策略主义”偏向于其风险面，即为规避“顶格管理”下的强问责，基层通常以“无所不用”变通和“循规蹈矩”变通来执行政策。一方面，“无所不用”变通是指基层以“上有政策，下有对策”的手段滥用职权，只顾完成考核、获取政绩，不讲原则、不顾合法性和正当性地变通，弄虚作假。正如Q区J街道工作人员所言：“你们刚刚也看到一楼办事大厅里的文化墙，但不得不说里面大部分都是应付检查用的，我们改革接近两年了，各部门不也按照之前的职能在工作。”(访谈资料:20210720PSH)另一方面，“循规蹈矩”变通是指基层通过形式主义地“讲政治”来应对上级的治理任务[20]，即不考虑实际，死板僵化、严丝合缝地执行上级命令。正如Q区J街道工作人员所言：“我们现在也只能围绕上级下发的任务和中心工作，按照要求一一准备材料、开会、应付各种调研，完成指标考核任务，上面说什么就是什么，我们也懒得去思考，而且多做多错，错了就要被问责。”(访谈资料:20210720PSH)尽管应付了考核、规避了问责，但其罔顾基层群众的现实需求，缺乏创新性和主动性，以“痕迹主义”“程序主义”等方式忙于华而不实，忽视关键问题，本质上是对人民群众的极不负责。

（三）预期置换：“顶格管理”下基层形式主义的生成

当“策略主义”变通从其创新面转向风险面，以“无所不用”和“循规蹈矩”变通损害人民群众的根本利益时，“顶格管理”追求的理念预期发生了价值偏离，基层形式主义生成（见图1）。

图1 “顶格管理”下基层形式主义的生成逻辑

1.“最全事项”演变成“紧箍咒”

基层治理事项繁杂，“顶格管理”追求的“最全事项”动辄“横向到边，纵向到底”，而不顾实际情况、不分清主次的工作理念导致基层超负荷运转，出现“上面千条线，底下一根针”的困局，“最全事项”逐渐演变成束缚基层活力的“紧箍咒”。正如Q区H社区居委会主任所言：“特别是配合检查和交叉评比的时候，一出去就是三四天，回到社区里任务又堆了一大摞，这些工作下发时也没有主次，反正我们哪方也得罪不起。”(访谈资料:20210725LHY)基层治理的事务越做越多，最终倒逼基层做出一系列社会适应性的形式主义行为。

2.“最高标准”实则为“脱离实际”

毋庸置疑，达成“最高标准”离不开“最大投入”的支撑，但基层普遍处于资源禀赋困境，缺少人员和经费。正如Q区H社区居委会主任所言：“现在根本没有多余的经费运行社区的居民活动室，图书阅读区、心理咨询区和健身区也就为了应付检查挂个牌子而已，里面的设备和资料也没有更新过。”(访谈资料:20210725LHY)

3.“最严要求”裂变成“死板僵化”

“顶格管理”以计划书、指标考核表、时间表等形式规范基层治理行为，要求基层严丝合缝地执行，但基层情况千差万别、变化莫测，难以与上面的要求一一对应。正如Q区J街道工作人员所言：“我们基层工作情况复杂，不可能完全按照上级制定的考核和评价细则开展工作，有时做得多错得也多，没有苦劳却要挨板子。”(访谈资料:20210720PSH)“最严要求”在基层裂变成“死板僵化”，这种“循规蹈矩”变通实则是一种形式主义地“讲政治”“比照执行”，不仅严重抑制基层治理活力，而且白白耗费基层的治理精力和资源。

4.“最快速度”分化成“统计游戏”

在“顶格管理”下，上级政府要求基层对其所需的各类数据、文档等资料给予“顶格支持”和“顶格回应”，并以“最快速度”准备和提交材料，但任何材料的收集和撰写、任何政策的实施都需要一定的时间和程序。在“最快速度”的指标压力下，基层疲于奔命，大量时间和精力耗费在整理数据、走程序上，并没有时间来真正开展本职工作。正如Q区J街道工作人员所言：“只给我们几个小时的时间，只能按原先的统计一下，糊弄过去；况且有时还需要结合其他部门的数据，这需要先申请等待审批。”(访谈资料:20210720PSH)在“时间”和“程序”的悖论下，基层以“无所不用”变通应付上级任务和指标，“最快速度”最终也只能沦为一种“数字工程”“统计游戏”，这种重“痕”不重“绩”的考核方式本身就是一种形式主义。

六、整体性智治：“顶格管理”下基层形式主义的破解之道

整体性智治，即智慧化的整体性治理，是技术治理和大智治理的深度融合，是技术赋能和大智赋能的双重叠加，是政府治理的新趋向。本研究认为，要想破解基层形式主义，必须变革凡事追求最优化的“顶格管理”治理方式，从整体性治理五维理论模型——“理念—功能—结构—机制—技术”探究整体性智治的实现路径，从根源上破解“顶格管理”下的基层形式主义。

（一）治理理念层面：人民需求导向，重塑敏捷文化

整体性智治倡导“人民需求导向”，实现从“以政府为中心”向“以人民为中心”的转变[21]。但“人民需求导向”何以落地？一方面，需加大对上级和基层领导干部的教育和引导，从领导层面优化政府工作的决策顺序，优先着重建设一批“惠民工程”，增强基层工作人员“为人民服务”的意识，实现“中心—周边”型的水波扩散；另一方面，重视客观事实，政府工作要“走出办公室、走向群众”，绝不能只重材料堆积而罔顾人民群众的真实需求，切实实现政府供给与人民需求的适配。

敏捷治理的基础是培养管理人员的配合意识和责任意识，若一味追求“顶格管理”的“最快速度”，则易出现弄虚作假、敷衍了事的形式主义行为。这就要求领导干部需树立前瞻意识和战略精神，准确定位短期和长期目标，重视基层工作和短板建设，将基层治理资源用于最重要且紧急的工作，精巧规制下放的任务量和完成时间，以目标的可操作性和权责一致为准则，促使基层工作人员既能快速灵活应对环境变化，又能保证并提升治理效果，实现“好—快”双赢。

（二）治理功能层面：打造法理支撑，建设服务政府

政府系统的功能就是指政府通过使用某种政策工具、采取一定的方法，进而达成某种目的。法律制度则是政府达成政策目标的基础性工具，其终极使命是实现国家和社会的有效治理，达成由“制”及“治”的集成思维，建设服务型政府。一方面，需填补“制度空缺”，进一步明确关键定义和构成要件，理性调整最优、最好之标准，通过清晰的制度激励和引导功能，预防形式主义[22]；另一方面，要注重理论联系实际，推进制度的落地化，可用“制度试点”的方式检验其落地性和适应性，打造真正具有威慑力、令人信服的法理支撑。

建设服务型政府是整体性智治区别于“顶格管理”的重要标尺，但繁杂的行政事务为基层带来了巨大的治理压力，服务职能被日渐搁置。改变这一现状必须先满足整体性智治的理论前提，即厘清权责清单、精简政府职能、协同治理目标等，在此基础上适当裁剪制式任务，更新汇报和评选的形式，将“服务满意度”作为府际竞争的重要评判指标，如以“服务型政府案例大赛”代替空洞的朗诵比赛，以治理目标和功能的优化塑造基层“服务大于行政”的工作氛围，恪守服务职能。

（三）治理结构层面：构建共同体，实现组织实质变革

整体性智治强调多元主体间的功能性互补、整体性整合和系统性协同。近年来，社会治理围绕“共同体”理念，涌现出诸多如“三治结合”、技术嵌入、新型社区等实践探索，而将这些治理经验实现全国性的推广则需要总结出一套“社会治理共同体”落地化的行动路径。可从“关系主体”和“行动方式”视角出发，构建“能力建设—惯习积累—信任强化”的多元主体协同路径，以资源优势互补和主体责任再塑实现能力提升，以持续地激励培养多元主体的合作惯习，最终从共同目标着手达成利益相容和塑造自我效能感，不断强化信任关系，形成“政府安心放手、市场有机调节和社会自我治理”的社会治理共同体[23]。

组织变革是政府“刀刃向内”自我革命的“排头兵”和“当头炮”，要特别注意由于顶层设计欠缺和配套措施不足引发的“无变革的改革”问题。一方面，上级领导在改革之前须做好充分的基层调研，让改革的顶层设计能真正适应基层的治理环境；另一方面，组织变革要注重权责的明确划分，以流程再造和人员的适应性配置为行政机构改革保驾护航。此外，公共服务的创新并不一定意味着行政组织的增加，相反，要精简与合并职能相近的行政组织，合理配置基层治理资源；若为了便民服务必须要拆分行政组织，也应让“权责明晰”走在“机构设立”之前，严防基层推诿扯皮的“拉锯战”。

（四）治理机制层面：由碎片化走向整体性

整体性智治的关键性因素在于构建整体性的协调机制、整合机制、信任机制和责任机制，提高我国基层治理水平。其一，构建整体性的协调机制。在部门协调层面，上级需在制定权责清单的同时构建“部门职能关联图”，以清晰具体的图表告知基层各部门在“何境、何事、何时”需启动协调机制，纠正“权责边界划分”等同于“部门边界隔离”错误思想。其二，优化整体性的整合机制。在治理功能层面，需建立部门联席机制，着重谈论治理目标和职能的整合，从原子化的治理模式迈向整体性的治理模式；在治理层级层面，应以践行“一网联动”为主要抓手，打破纵向组织结构长链条障碍。其三，重塑整体性的信任机制。兼听则明、偏信则暗，一方面，行之有效的问责在于功能性领域的民主化，需依托整体性智治中的信息技术构建自下而上的反馈渠道和自上而下的回应平台，提高基层工作人员的自我效能感和归属感；另一方面，培养基层中的领袖人物，以其洞察力和威信力提升政府工作中的关系资本。其四，优化整体性责任机制。厘清各层级、各部门的责任边界，明确并公示权责清单，坚持“以权换责”，严禁上级政府以“放权赋能”之名行“责任转嫁”之实，夯实各方主体责任。

（五）治理技术层面：实现数字赋能，革新考核评价技术

技术治理是整体性智治的重要组成部分。在信息技术层面，智慧化系统需要便于基层的数据采集、录入和运用。一方面，需充分整合形形色色的信息平台，推动“数据中台”建设，打通“信息孤岛”；另一方面，加强对基层智慧化平台应用的培训，只有熟练掌握各板块功能才能最大限度发挥信息效能，实现“数字赋能”。在考核技术层面，首先，推动考核理念的转变，实现“工具—价值”理性双统一；其次，调整考核内容，平衡考核中的目标设定权和激励分配权，实现“基础—弹性”指标相结合，并注重设立“人民满意度”等关键性的考核指标；最后，注重考核方式的突破，原有的“材料堆积式”和“机械汇报式”考核只会助长痕迹主义和程序主义，上级可以采用“明察暗访式”和“圆桌会谈式”的考核方式顺应基层治理新时势。

在评价技术层面，其一，培养过程思维和实绩导向，“有没有解决实际问题”“群众满意度如何”等内容是评价基层工作的重要标尺；其二，以正向激励为导向，建立容错纠错机制，评价内容的设置是为了激发积极性，而不是惩罚官员；其三，建设“上下贯通，外部参与”的评价方式，单一主体的评价方式易引发“暗箱操作”“串通合谋”等不良行为，评价时既要“压担子”也要“递梯子”，以成绩考核、民意调查、组织测评等多种方式相结合，实现多元主体互评、多种方式并举。