生态环境损害赔偿纠纷解决机制完善路径

2023-03-11□文/潘敬

合作经济与科技 2023年4期

□文/ 潘敬

（天津大学天津）

［提要］当前，我国生态环境损害赔偿纠纷解决机制存在着环境公益诉讼与损害赔偿诉讼的受案范围的交叉、生态环境损害磋商程序与环境公益诉讼、生态环境损害磋商程序的衔接如何协调问题。本文从厘清生态环境损害赔偿纠纷解决机制的磋商与诉讼衔接规则、明确生态环境损害赔偿磋商协议司法确认的审查标准与内容、建立生态环境修复的监督机制等三个方面提出生态环境损害赔偿纠纷解决机制完善路径。

一、生态环境损害赔偿制度概述

（一）生态环境损害赔偿制度的创设。在生态环境损害赔偿制度创设之前，环境污染造成的人身与财产的损害结果由环境侵权诉讼和环境公益诉讼所规制，但以环境侵权诉讼和环境公益诉讼为内容的诉讼制度仅仅解决了环境侵权引起的人身损害、财产损害或对公共利益产生损害的问题，依然无法解决企业实施污染行为，但最终由政府承担生态环境修复责任的困局。因此，便产生了由政府作为赔偿权利人与污染企业作为赔偿义务人，以生态环境损害赔偿责任承担为内容的生态环境损害赔偿制度。生态环境损害赔偿制度是指政府由为生态环境损害买单的角色转而成为督促赔偿义务人承担赔偿责任的监督者。总地来说，生态环境损害赔偿诉讼也属于广义上公益诉讼的一种，存在磋商与诉讼的二元结构，且两种程序之间还存在着顺位关系。

（二）生态环境损害赔偿制度运行程序

1、磋商程序。与传统司法程序中的调解、和解不同，磋商具有主体限定为政府和污染企业、被明确定义为诉讼的先行形式且不同于调解、和解协议的自带法律效力的特征。磋商顺利进行达成磋商协议后须进行司法确认才可获得申请法院强制执行的效力。

《生态环境损害赔偿制度改革方案》中对磋商内容、磋商协议司法确认制度、司法审查原则等内容进行了规定，但其规定不够明确、具体；此外，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》仅仅对人民法院如何审查协议内容作出了原则性禁止规定，即协议的内容不应违反法律法规的强制性规定且不得损害国家利益、社会公共利益。根据该条文内容可以发现，当前磋商协议在人民法院审查程序上欠缺具体性的审查标准和审查内容、审查的期限以及不予确认后的处理方式。《若干规定（试行）》第二十一条并未明确申请强制执行的期限以及执行措施等内容。

2、生态环境损害赔偿诉讼。当前我国在生态环境损害赔偿诉讼领域存在着三种诉讼模式，分别是：一是生态环境损害赔偿程序未顺利进行，没有达成磋商协议，或者经磋商达成的协议未经人民法院确认导致磋商失败进入生态环境损害赔偿诉讼的情形；二是由社会组织直接向人民法院提起的损害生态环境的公益诉讼；三是由检察机关直接向人民法院提起的损害生态环境的公益诉讼。现有的司法体系并未明确区分三种不同诉讼类型的受案范围，存在着交叉的情形。若在司法实践中出现环保组织、检察机关、政府组织同时对一起生态环境损害事件提起诉讼，人民法院如何处理，《改革方案》等相关法律并未作出规定。缺乏规范性法律规定，就会在司法实践中解决这一问题产生不同的处理，影响司法裁判的公正性。

此外，《改革方案》并未对由检察机关、环保组织向人民法院提起的损害生态环境的公益诉讼与生态环境损害赔偿磋商程序之间如何衔接做出规定。因此，如何协调政府机关、环保组织与检擦机关在生态环境损害赔偿之间的关系是当前必须要解决的一个问题。

3、生态环境损害赔偿的责任承担。《若干规定（试行）》第十一条明确列举了生态环境损害赔偿义务人的责任承担方式。根据该条规定的内容可以看出赔偿义务人承担的生态环境损害赔偿责任方式首当其冲的是生态环境的修复责任。生态环境的修复是一个长期且复杂的过程，法院可以依照环境损害的鉴定报告认定赔偿义务人需要承担生态环境修复责任，但关于修复的执行、效果评价即生态环境修复义务的执行情况，仅仅是在《改革方案》中明确生态环境修复的效果由政府负责及《若干规定（试行）》第二十一条规定需要修复生态环境的，由政府组织实施。现有的法律规定将生态环境修复的执行情况监督主体限定为政府，在实践中不太合理。生态环境的修复是一个复杂且具有技术专业性的过程，首先关于生态环境修复的标准应当由具备专业化资质的机构进行认定；此外，关于法院判决的修复责任执行情况或者磋商协议中双方认定的生态环境修复内容的履行情况应当由专业的机构予以持续性的关注与评估，不应当仅仅将生态环境修复监督责任简单地规定为由政府承担，可以考虑将专业机构或者公众纳入到生态环境损害磋商协议或者法院判决中作为生态环境损害修复的监督主体。

二、生态环境损害赔偿纠纷解决机制完善路径

（一）厘清生态环境损害赔偿纠纷的解决机制内部衔接规则。为实现充分保护生态环境的目的，同一环境污染案件在环境民事公益诉讼的裁判过程中，赔偿权利人可以就生态环境修复与赔偿义务人进行磋商，磋商程序相较于诉讼程序存在便捷、高效、成本低、自觉执行概率加大的优点，因此环境民事公益诉讼程序不应当阻却生态环境损害赔偿磋商程序的进行。若未达成磋商协议的，赔偿权利人可以依法对造成生态环境损害的行为，向人民法院提起诉讼，要求赔偿。

若因同一环境污染或者生态损害行为，环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼均在审理过程中的环境损害赔偿诉讼应当中止，并根据环境民事公益诉讼的审判结果做出判决或者裁定。如果对一个具有环境污染和破坏生态效应的现有民事环境公共利益的判决，赔偿权利人认为该判决难以实现生态环境的修复效果，赔偿生态环境修复权利人与赔偿义务人可以协商存在的问题，协商不成的，可以向人民法院提起生态环境损害赔偿。此外，生态环境损害赔偿法院在审理案件时，应当将已判决的公益诉讼判决结果和执行情况纳入考虑范围。

关于磋商与环境公益诉讼的顺位衔接问题，若某一主体实施污染环境的行为，其作为赔偿义务人与赔偿权利人关于赔偿事宜处于磋商阶段，此时某一环保组织或者检察机关就该起环境损害案件向人民法院依法提起环境民事公益诉讼，人民法院应当依法受理。人民法院受理案件后，可以中止该案件的审理程序，告知提起公益诉讼的主体可参与到生态环境损害的磋商程序中。若磋商程序顺利进行，双方达成生态环境损害赔偿的协议，则相关主体可以就达成的赔偿协议向人民法院申请司法确认，环保组织提起的原环境民事公益诉讼可以撤诉或者裁定驳回起诉。若磋商程序未能达成协议，原环境民事公益诉讼可以恢复审理，由人民法院依法作出裁判。

（二）明确“生态环境损害赔偿磋商协议”人民法院司法确认的审查内容。当前，《若干规定（试行）》第二十条仅对人民法院对生态环境损害赔偿磋商协议的审查做出了原则性的规定，即“协议的内容不违反法律法规强制性规定且不损害国家利益、社会公共利益”。人民法院在对磋商协议进行司法确认前应当设置具体的形式上的与实质上的受理审查标准：一是申请司法确认应当由赔偿权利人和赔偿义务人共同提出，并且在磋商协议中应当包含上述内容；二是当事人提交的磋商协议司法确认申请的，不能仅提交协议文本，还应当提交包括环境损害鉴定报告、损害调查、评估报告以及损害事实的相关证据材料；三是实质审查，人民法院应当重点考察磋商协议中涉及损害事实认定和生态修复方案的内容，必要时人民法院可聘请相关领域内的技术专家就生态修复方案的实施效果进行评估与确认，考察治理修复方案的有效性与可执行性，确保生态修复方案的顺利实施并取得应有的实施效果。人民法院可以从以上几个方面考虑使得生态环境损害赔偿磋商协议司法确认更具专业性与规范性。

（三）建立生态环境修复的监督机制

1、确保作为赔偿权利人的政府机关的监督。2020 年公布的《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》规定赔偿权利人应当组织对受损生态环境修复的效果进行评估。笔者认为，为确保政府监督的效果，政府应当聘请专业环境评估机构对生态修复的情况进行评估，制作评估报告，得出评估结论。根据环境评估报告的结果，进一步履行对生态环境修复的监督责任。

2、深入落实社会公众对生态修复最终效果的监督。与作为赔偿权利人的政府部门不同，社会公众是对生态环境修复效果最直接的接触者，最终受益者，也是拥有最强感知力的群体，在磋商协议的谈判过程与生态环境修复过程中都应当保证社会公众的参与程度。通过社会公众对磋商谈判全过程以及磋商协议中生态修复内容的执行实践进行监督，可确保磋商结果及其执行的最终效果符合环境公益目标，可实现保护环境公共利益的最终目的。

3、强化检察机关对生态环境修复的检察监督。2018 年7 月，在中央第三次深化改革会议上，最高人民检察院批准设立环境公益诉讼机构，受理环境公益诉讼等公益诉讼案件。检察部门作为我国宪法规定的法律监督部门，与其他类型的监督主体相比，在生态环境保护方面具有较强的专业性。具体而言，生态环境损害赔偿领域的检察监督应分为两个不同层次的监督：一是对行政机关在生态环境损害赔偿谈判和诉讼的不同阶段的行为进行不同方式的监督：在达成生态环境损害赔偿协商程序的谈判过程和协议后，发现赔偿权利人滥用职权、玩忽职守等损害环境和公益的违法行为的，检察机关可以通过检察建议、检察起诉等方式履行检察监督职能，督促其依法及时履行职务。二是在达成生态环境损害赔偿协议后，行政机关未妥善履行生态环境修复监督职能的，检察机关可以根据需要，依法提起环境公益诉讼，督促行政机关妥善履行法定职责，有效维护生态环境公共利益。