村改居原住民城市融入困境分析

□文/ 杜瑛峻

（中国海洋大学国际事务与公共管理学院 山东·青岛）

［提要］ 随着城镇化规模不断扩大，“村改居”社区作为政府推动的就地城镇化模式，数量也不断增多。在这种城镇化模式推进中，获得市民身份的农民由于在个人能力、经济、文化、社会保障等方面与城市居民存在差距而导致其在融入城市生活时困难重重。基于此，本文借助权利贫困理论，从个人可行能力、政治权利、文化权利、经济权利和社会权利五个层面对影响“村改居”原住民城市融入困境的因素做出理论解释。

在改革开放的40 年时间里，中国城镇化率以平均每年1.2%的速度高速增长。根据国家统计局官方数据显示，截至2020 年末我国常住人口城镇化率超过60%，常驻人口增长至8.4 亿人。“中国速度”得到世界瞩目，但随着城镇化的迅速提高，各种城镇化带来的问题也随之突显出来，这不禁使人们对城镇化的质量持质疑态度。2012 年，党的十八大报告中首次提到了“社区治理”一词，并强调要建立以人为中心的新型城镇化。为了继续提高城镇化的质量，党在十九大报告中再次强调了加强社区等基层组织建设的重要作用，并提出大力发展中小城市，促进大中小城市群协调发展的城镇化格局。城镇化的快速发展使“村改居”社区随之出现。作为农村社区向城市社区过渡的中间产物，原农村社区居民虽然形式上获得了城镇户口，成为了“城市人”，但由于主客观因素的影响，这些居民在融入城市生活中遇到了诸多困难。

一、文献综述

（一）对“村改居”的研究。“村改居”是城镇化的一种模式，随着城市行政区划的不断扩大，一些最初处于城市边缘地带的农村也逐渐被归入城市区划内，并逐渐按照城市的发展规划对农村地区的基层组织进行改革，从而实现城镇化。基于这一背景，“村改居”社区成为了城镇化过程中的中间社区形态。相较于异地城镇化模式下人口的自发流动，“村改居”是由政府推进人口被动转移的就地城镇化模式。它是指改变居民的农业户籍，将农村的基层自治组织村民委员会，改为城市居民委员会，并采取城市的基层组织管理模式来治理被纳入城市区划的原农村社区。

目前，国内学者对“村改居”社区的研究主要可以分为两大方面，一是将“村改居”作为一个整体，对其现状、问题、发展前景等进行分析。比如，马光川等（2015）基于城乡二元结构对“村改居”的制度困境和未来发展进行了研究。吕青（2015）则就“村改居”管理上的失序状态及其优化路径展开分析。崔宝琛等（2020）基于空间重构理论从物质、关系、意义、社会四大空间角度梳理其存在的问题及重塑治理格局的逻辑。二是单独提取“村改居”社区的某一方面作为研究切入点。黎明泽（2020）研究了社区党组织的功能适应性问题。杨秀勇等（2020）探究了社区的社会资本量与治理绩效之间的关系。

（二）对“村改居”原住民社会融入的研究。新型城镇化强调要坚持“以人为本”的理念，不仅要注重城镇化的速度，更要提高城镇化的质量，保证城乡居民共享城镇化发展的结果。由于城镇化的快速发展，不少农民在还没有形成市民身份认同的情况下就成为了城市居民，这导致了“村改居”社区中原住民在多个维度无法适应城市生活，使其难以真正融入城市社会。赵定东等（2016）通过对比市民和农民群体，发现“村改居”居民的社会保障服务难以落实到位。何建宁等（2015）利用Logistic 模型从自身因素、经济、人力资本和社会4 个维度对农民城市融入的影响因素展开研究。也有学者采用不同的理论来解释农民的社会融入困境，比如赋权理论、社会排斥理论、角色理论、多中心治理理论等。

总体而言，通过对目前研究成果的梳理，学界对于“村改居”村民的社会融入研究成果丰富，基于空间、经济、文化等现实因素的探讨较为全面，但少有学者从理论层面解释为何这些因素会成为社会融入困难的关键，因此本文希望立足前人的研究成果，结合学界普遍关注的影响“村改居”居民城市融入的因素，运用权利贫困理论对其进行解释，使其更具说服性与可靠性。

二、权利贫困理论的适用性

在经济学中，贫困已不局限于单纯的物质贫困，而是逐渐演化出能力贫困、权利贫困等多种类型。权利贫困理论由Amartya·Sen 提出，并在《贫困与饥荒》《以自由看待发展》等著作中对权利贫困的概念做出了系统阐述。权利贫困是指在制度、文化、历史惯性等因素的影响下，部分社会群体无法享受应有的政治、经济、文化等权利，而体现为社会权利被削弱和侵犯的一种贫困状态。阿马蒂亚·森在《贫困与饥荒》一书中用数据向我们展示，贫困不仅仅是发生在粮食不足的时期，恰恰相反，在国家粮食产量的最高峰时期，也会爆发饥饿与贫困。他将这种现象称为“繁荣型贫困”，并将其归因于个人权利的无法充分发挥，是人与人之间不平等的权利关系所导致的结果。在市场经济中，权利是个人相对地位和经济水平的表现，权利又可以分为交换权、生产权、劳动权以及继承和转让权，当个人没有足够的能力去利用权利获得更好的生活所需时，尽管需求强烈但在实际竞争中仍会败给那些需求较弱但权利强的人。

在“村改居”社区中，居住的往往是失去土地被动转换身份的农民，尽管这些原住民通过征地拆迁获得了各种补偿金额，脱离了收入贫困的范围，但是长期的城乡二元结构的差异，让农村生活与城市生活产生了诸多不同。在农民无法确切了解到这些城乡的具体差异时，尽管国家有完善的保障制度，农民有强烈的美好生活的需求，也会由于不对等的权利关系而被排除在城市生活之外。产生这种状况的原因，不仅仅是个人能力的不足，也受制于国家的法律、政治、经济、社会体系等因素。因此，本文认为权利贫困是导致“村改居”居民融入城市社会难的重要原因。

三、“村改居”社区原住民城市融入困境影响因素探析

（一）个人可行能力的缺乏。在阿马蒂亚·森对权利贫困的定义中内含着这样一种逻辑，即个人能力的不足容易导致贫困的产生，而权利的贫困就是其中一种展现形式。尽管在法律上，公民平等地拥有各种权利，但由于部分弱势群体缺乏使用权利的能力，导致权利贫困的产生。在“村改居”原住民城市融入困境的原因解释中，个人可行能力的不足可以说是主观层面最为关键的原因。“村改居”原住民的知识缺乏是个人可行能力贫困的主要表现，具体表现在：一是缺少知识获取途径的能力。居民很少主动获取外界信息，对外界发生的事情基本不管不问。二是吸收知识的能力不足，受教育程度较低。大部分迁移至城市的村民缺乏企业所需的必备能力与知识，不少人因为自身能力与知识储备无法满足用人企业的需求而游离于城市经济之外。三是转换知识的能力缺乏。习惯于过去的面对面交流方式，多数“村改居”原住民无法适应现代化的交流工具，如电脑、智能手机等。这导致原住民与城市居民难以进行有效的信息交流，使很多人处于“信息隔离”的状态。

（二）政治权利贫困。政治权利贫困指的是公民在依法管理国家事务、经济文化事业、社会事务和监督国家工作人员等权利被侵犯或剥夺的状态。政治权利贫困主要体现在社区治理与政府治理之间模糊的界限。由于“村改居”主要是由政府推动的，在社区形成的早期阶段，行政力量成为处理和解决问题的主要主体，但如果政府长期干预“村改居”社区的治理事务，就相当于架空了群众自治组织，居民政治权利无法像以往居住在农村社区时得到充分行使，抑制了社区建设活力，影响了社区自治能力。社区80%以上的行政工作都是由政府安排并交由社区治理，使街办政府的工作几乎下沉到社区的方方面面，这实质上是对这类社区自治权的剥夺和经济利益的侵害，是“村改居”原住民在政治权利贫困上的具体表现。不足的政治权利使其无法充分参与到城市社区治理中，从而导致其在政治层面上难以融入城市。

（三）文化权利贫困。在“村改居”居民这一群体中，文化权利贫困是指其原本农村式的小农文化被城市社区生活所排斥而导致的其精神需求无法得到满足的状态。在“村改居”社区中，“洗脚上楼”的农民原本极具个人主义的小农式的生活观念与城市社区的邻里关系文化有着极大的差异。在社区中，居民们仍沿用农村式的生活习俗，因此产生了种种与城市生活不相容的现象。农民对城市社区的生活方式、道德规范、邻里关系等文化认知的缺乏使其难以对城市生活产生认同感与归属感。这使得“村改居”社区里的许多原住居民产生了一种“大城市里的乡下人”身份的自我认同。这种由于城市社区的诸多限制使得农村式的文化生活方式无法得到满足的状况便是文化权利贫困的一种现实表现。这种文化权利贫困会使“村改居”原住民无法通过文化方面的共识与社区中其他群体展开交际或者融入社区的各种文化活动中，进而导致精神文化层面的城市融入困境。

（四）经济权利贫困。经济权利贫困是指公民的就业、工资、培训、失业保障等权利被侵犯或剥夺的一种状态。就业方式的不同是市民和农民的最大差别，尽管“村改居”原住民名义上获得了市民身份，但其本质仍是农民。进入“村改居”社区后，由于土地集约和转移，农业已不再是原住民的主要收入来源，多数原住民开始以集体经济和房屋出租作为主要收入来源，少数人以经商或打工作为主要收入来源。也就是说，尽管“村改居”原住民户籍身份由农村人口转为城镇人口，但是大多数人的就业形态和就业方式并没有与城市居民相融合。尽管依靠出租房屋获得的收入可以使个人生活得到一定的保障，但是却无法使其追求更高的生活水平，从而弱化了他们参与城市社会经济活动的欲望，可能对他们的城市社会融入存在负向影响。

技能是“村改居”群体能动地参与城市社会经济活动的权威性资源，拥有一技之长，才能更好地运用各种资源实现自己在城市的现代化转变和继续社会化。利用经济权利贫困的角度解释，就业培训权利的缺乏与不足使适龄劳动力群体无法获得符合城市生产要求的相关技能以获取合适的工作，使其在收入方式等经济层面无法与城市相融。

（五）社会权利贫困。社会权利贫困指的是公民在社会保障权、社会参与权、受教育权、环境权等方面权利不足或缺乏的状态。首先，与城市社区的环境建设相比，“村改居”社区内部的基础设施严重落后于城市社区，居委会的办公设施也配备不足，社区居民应享有的休闲娱乐等公共服务设施也不完善，这些不足约束了“村改居”社区的进一步发展与完善。其次，在社会保障方面，虽然农村有着相对健全的社会保障体系，但与城市社区相比，各类保障的程度比较低且持续性差。最后，在社区服务经费方面，由于“村改居”后的公共事务管理费用的主要来源仍然是农村的集体经济组织，这导致“村改居”社区的公共事务治理水平良莠不齐，有着稳定集体经济的社区，经费充足，保障了社区提供公共服务和加强社区自治的经济基础；相反，其他没有集体经济或基础较差的社区在管理上则容易陷入“真空”状态。这种社会权利上的差异和不对等，使“村改居”原住民无法在社会保障等权利层面与城市相融。

四、总结讨论

在使用权利贫困理论对“村改居”原住民城市融入困境的原因进行探究后，本文认为当前城镇化进度尽管取得举世瞩目的成就，但与“以人为本”的城市化理念有一定程度的违背。在“十四五”规划期间，新型城镇化战略要将区域城镇化向村民城镇化方向转移，就村民的能力提升、权利保障方面制定合理的政策，提高其城市认同感和融入感。

首先，要加强人力资本的投资。原住民由于缺乏必要的职业技能和专业知识使其在职业竞争中处于不利地位，从而无法获得稳定的收入来源。对此，应建立政府主导、社区辅助、社会组织参与的职业技能培训机制，通过对农民的个人特征制订差异化的培训方案，为其提供针对性的培训服务。

其次，要保障社会资本到位。“村改居”社区应该提供更多的机会和支持，使社区失地农民能融入城市生活，从而建立新的社会支持网络。针对农民的生活适应等需求开展相应的生活交流活动，推动社区培训与开办各种技能课程，如书法学习、花卉种植、电脑应用、古乐演奏等，提高居民适应环境的学习能力，丰富居民的日常生活，以使居民逐渐主动地参与到社区发展中。同时，要借助自组织平台与农民进行互动，提高农民对其的信任度，使其成为联系社区和农民的桥梁，从而形成一个高效畅通的社区交流机制。

最后，各级政府应继续完善新型城镇化的显示战略，明确社区是居民自我服务、自我管理和自我完善的自治性组织，社区居民是社区建设的主要参与者和建设者。通过机制的完善，保证居民参与权、知情权、监督权的行使；建立合理的社区治理监督体制，实现各方参与主体相互监督；保证治理机制的可实施性，使社区治理在完善的机制保护下顺利进行，这样才能形成组织健全、民主自治、功能完善、环境优美、文明祥和的中国特色社区。

总之，要实现人的城市化，需要的是农民、社区、政府等多主体的共同努力，从而不断提升“村改居”原住民的能力，减少因能力不足导致的权利贫困，使其从本质上融入城市生活，实现城镇化。