投诉人行政诉讼原告资格司法审查研究

●刘 蕾

一、投诉人原告资格先决问题

（一）举报与投诉概念的厘清

为何要厘清投诉与举报之间的概念？其主要理由在于《行政诉讼司法解释》中明确规定投诉人具有原告资格，而在我国，许多情况下将举报和投诉放置在一起，因此容易让人产生疑惑，两者之间是否为同一概念，是否应该等同，还是存在一定的区分？如若认为两者为同一概念，则举报人当然具有原告资格，这是否会诱使行政诉讼的受案范围无端的扩大。若两者不同，则举报人是否具有原告资格则另当别论。这在立法领域和司法实践当中都有所体现。

准确地来说，举报和投诉并非是同一概念，投诉往往面向的是侵犯其自身合法权益的特定个人，而举报面向的通常是不特定的人群，指向公共利益的维护[1]，任何主体认为某一行为违反法律规定，违反行政管理制度都可以对其进行举报。这点我们可以从相关立法中得到验证，并且此种观点也是学界的主流观点，本文采用此种观点。

（二）原告资格的判断方式

行政行为的直接相对人以及间接相对人可以作为原告提起行政诉讼，而判断是否属于相对人的关键在于其是否与行政行为存在利害关系。而对此主要存在两种判断方式，一种是“实际影响”判断方式，另一种是“主观公权力”判断方式。第一种理论制度的关注点在于权益损害。而第二种属于舶来品，在刘广明案件中第一次被引用，并且在此之后被广泛的运用。对于主观公权力我们要注意的是，首先，受到行政行为影响的是公法领域上的权利和利益，除特殊情形以外，一般不包括私法上的。其次，其不等同于反射利益，强调的是对公民个人权益的保护，即行政行为的目的是为保护特定公民的利益，而非行政行为处于对公共利益的保护从而给公民带来的利益，后者不认为是公法上的利害关系。

与此同时，我国在原告资格的判断上采用的是主观判断标准，即当认为某种行政行为侵犯其合法权益时即可提起行政诉讼，不需要实际上的侵犯。这是关于原告资格的一般法律理论，当然仅仅基于此并不能准确的判断出投诉人是否具备原告资格，还需要我们在下文进一步的讨论。

二、投诉人原告资格的判断

（一）投诉人原告资格判断的理论研究

在行政理论界以及司法实践中对原告资格的判断做了大量的研究，目前主要采用两种方式，一种是维护自身合法权益说，另外一种是保护规范理论。

1.维护自身合法权益说的理论研究。维护自身合法权益说与利害关系密切相关，是以利害关系标准为基础形成的并受其指引。我国行政诉讼法对于原告资格的判断标准经历了三个阶段，第一个阶段原告资格的判断方式为“具体行政行为和合法权益”这两个要素；第二个阶段为“法律上的利害关系”；第三个阶段为“利害关系”。在前两个阶段，并没有对投诉人原告资格认定方式的明确规定，但在实践中尤其是在第二阶段却存在诸多有关投诉的行政诉讼案件，并且在原告资格的认定上显得有些杂乱无章。但是在此阶段，学者们对于投诉人原告资格的研究似乎能给予我们一些提示，使我们能够更好的判断其原告资格。在第三个阶段中立法将投诉人的原告资格进行了明确，依据2018年的行诉司法解释12条可知，投诉人的原告资格的判断标准为维护合法权益和行政机关的法定职责这两个要素。

需要注意的是，只有在投诉人原告资格判断上提到了“自身”二字，使我们不禁疑惑“自身合法权益”和“合法权益”究竟存在何种差异，立法者的意图究竟为何？或许是因为投诉人的种类很多，在实践当中经常会将其与相邻权人等相混淆，为避免这种情况的发生，故而强调“自身”。

2.保护规范理论的理论研究。在我国，刘广明再审裁定案被认为是运用保护规范理论的第一例案件，主要是根据行政行为所依据的行政实体法律规范对行为人的权利是否给予了保护和尊重，如果是，那么其就具有利害关系，从而判断其是否具有原告资格。[2]而对于实体法上是否赋予行为人值得保护尊重的权利，我们可以从两方面入手，如果立法明确赋予其值得保护和尊重的权利，我们可以直接进行判断；如果没有明确规定，我们就需要借用法律解释来进行，而这也是保护规范理论与以往运用“实际影响”来确定利害关系的不同之处，以往注重的是法律事实的认定及其举证责任的分配，而保护规范理论侧重对法律解释的运用。

（二）投诉人原告资格判断标准的现存问题

1.采用维护自身合法权益标准存在的问题。“自身合法权益”概念的表述本身就有些抽象，因此在某些情况下并不好判断。以往学者以及立法人员通常采用的方式是利用法律规范性文件划定合法性权益的范围，即通过立法修法划定范围。在几次对《行政诉讼法》的修改和对行诉司法解释的运用中，从最初保障的权利类型是人身权和财产权，并且在之后的相关立法中不断补充公民的合法权利，例如，在2018年司法解释中就增加了相邻权等权利[3]。但由于法律具有稳定性和滞后性的特点，以及公民对自身权益得到公权利保护的需求不断增加，仅仅依靠这种列举式或者填补式方式来保障显然是不可取的。因此在实践中推崇的观点是保护的权益并非法律的明确规定，而是法律上值的保护的权益。并且在实践当中常常有人将投诉人分为公益投诉人和私益投诉人，但是公益和私益本就难分，并且在某些情况下公益中混杂着私益，很难区分何为“自身”。而且除了公共利益，私人利益之外还存在着集体的利益，对于这种集体利益来讲，如果其中某个个人以其自身利益受到损害向行政机关进行投诉，行政机关在面对这种涉及集体利益的事件应该如何进行答复，所进行的答复是面向集体还是个人，如果行政机关在综合考虑的情况下，为保护集体的利益而所作出的答复使个人不满，我们又如何认定原告资格？如果仅仅从维护自身合法权益这一角度出发，或许它具有原告资格，但是其所涉及的利益为集体利益，在此种情况下是否“会使一些本属于公益诉讼的请求进入一般诉讼的领域中”[4]，值的我们认真思考。

此外，根据行政诉讼法对于原告资格的认定我们可以得知只有在行政机关侵犯公民的合法权益时具有原告资格。而对于投诉人来说，首先侵犯其合法权益的是民事主体，是被投诉人。而此时行政机关作出的处理决定或者没有作出处理决定侵犯了投诉人的何种权益？对于这种权益我们是否应当给予保护。如果投诉人仅仅是因为民事主体侵犯其合法权益，并主张的是民事权益，那是不是应由民事诉讼来解决此问题。

2.采用保护规范理论判断投诉人原告资格存在的问题。保护规范理论源于国外，且在我国适用时间不长，因此在适用方面也存在着一些问题。首先，在运用保护规范理论判断投诉人原告资格时，即使投诉人维护的是自身合法权益，也不一定具有原告资格。具体来说，在运用此理论时首先我们要确保投诉人提起的行政诉讼中涉及的利害关系为公法上的利害关系并且我们也要确保所保护、尊重的权益是公民特定的权益[5]。如果在判断原告资格时涉及的公法规范纯粹是维护公共利益，并不保护私人利益；或者说公法规范中虽然有对私人利益的保护，但是这种对私人利益的保护是附随公共利益带来的，那么在这种情况下即使投诉人投诉的目的是为维护自身的合法权益，或者说在此种情况下，即使行政主体的此种行政行为有损投诉人的合法权益，其依旧不具备原告资格，反之，则应该给予原告资格。

其次，保护规范理论需要法律解释的运用，而对它的运用在我国并没有统一的标准，如果在运用法律解释时过于严格，可能有时会一定程度上缩小原告资格的范围。并且在运用法律解释的手段来判断某一规范是否具有保护个人利益的目的，本身就具有不确定性[6]。因此，这个理论的运用需要依托一个强大且完善的法律解释体系和强大的法律职业队伍。而就我国目前来看，依然有许多法律从业者不具备此种法律解释的能力。并且在德国，保护规范理论主要运用在公平权人和相邻权人方面的诉讼[7]，而在我国如果要运用到投诉人上面去会不会出现水土不服的情况。此外规范保护理论在我国并没有相应的立法基础，并且理论的相关研究也不够深入广阔，因此法官在运用此理论对原告资格进行分析判断，其本身就是对法官专业技能的考验。

三、投诉人原告资格判断的完善

（一）以维护自身合法权益说为基础，审慎引入保护规范理论

上述两种学说都有存在的价值并且都在实践中得到广泛的应用。因此运用何种学说判断原告资格值得我们思考。对于维护自身合法权益说来说，在我国运用时间长且在我国有了一定的理论和实践基础，法院运用起来也比较得心应手。而保护规范理论学说也有着维护合法权益说所不具备的优势，“虽然此理论的运用存在一些不确定性，但此种不确定性在可接受范围内”[8]。因此，笔者认为在判断投诉人原告资格的问题上，不妨以维护自身合法权益学说为根基，审慎引入保护规范理论进行综合判断。

具体来说：首先，利用“维护自身合法权益说”，以其作为基础，对投诉人做出准确的认定。上文我们曾指出投诉人经常与举报人相混同，并且有时又会与其他权利人概念相混淆，而法条却在赋予投诉人原告资格时明确表明“自身合法权益”，因此我们可以此进一步准确的区分投诉人和举报人，明确投诉人的范围[9]。其次，借助保护规范理论进一步明确投诉人是否具有原告资格。具体运用如下，我们先要明确投诉人请求权，对于投诉人而言，仅仅依靠投诉人向行政机关提出过申请为由而判断其具有原告资格显然是不可以的，还需要具备投诉人请求权。请求权的概念在民法上广泛的应用，把它应用于行政机关上，即要求行政机关为或不为某种行为的权利，而行政机关为或不为某种行为的权利取决于法律规范的规定。因此，投诉人是否具有投诉请求权与行政机关具有投诉处理职责密切相关，投诉人是否具有投诉请求权要看行政机关处理投诉行为所依据的实体法律规范。并且我们要保障所依据的实体法律规范所保护的是个人利益而不是公共利益也非反射利益。如若我们能够找到行政机关处理投诉人的行政行为相关的法律依据并且该法律依据保障的是特定人的利益，则具有原告资格，反之亦然。

（二）加强案例积累与类型化分析

在立法上面，最高法可以加强对于一些难于理解或者存在歧义的法律概念、相关的法律理论进行解释。在司法实践方面，其一，各级法院要注重对案件的积累，对各类案件尤其是关于投诉人、原告资格判断等方面的经典案例要进行学习研究，把握各类案件中在原告资格判断上的具体运用。不同时期的案件能够反映不同阶段的司法政策，并且可能出现新的或者域外判断原告资格的方法，因此我们必须加强案件积累。并且可以在此基础上对案件进行类型化，探索类似案件以及相反案件在处理方式上的相同点与区别点。其二，最高人民法院可以在发布的指导案例、公报案例中对“保护规范理论”等难以用文字进行明确解释的法律概念下功夫，使下级法院和法律人士对这些法律概念有明确的认识，提高原告资格认定的准确性。

四、总结

目前来看，对于原告资格的判断本就没有一个统一的标准，因此笔者在判断原告资格时，根据现有的学界和实践领域的观点经验，提出自己的观点，即以维护自身合法权益作为基础，采用保护规范理论予以辅助。但并不意味着采取此种方式可以一劳永逸，随着公民自我保护意识、法律意识的增强，公民与行政机关之间联系程度的增加，各类疑难的投诉案件也在增多，因此我们应该转化思路，不要总是试图寻找出一种能够适用所有情形的原告资格判断方法，而是应该允许并承认在判断投诉人原告资格上的多层级构造，并借助相关的司法解释以及相关的指导案例来进行辅助指导，利用“维护自身合法权益”和“保护规范理论”对判断标准进行调试，避免判断标准过度主观化或客观化。