经济区与行政区适度分离改革：历史阶段、内在本质与政策建议

黄伟 蔡之兵

在已经取得重大成就的基础上，党的二十大报告提出，深入实施区域协调发展战略。从我国区域经济发展特征看，由于行政区经济现象的长期存在，区域之间的一体化水平受到一定程度上的抑制[1]。因此，本文立足于经济区与行政区适度分离改革，探讨深入实施区域协调发展战略的路径。

一、推动经济区与行政区适度分离改革的历史阶段

根据新中国成立以来我国经济发展模式的演变以及政府与市场关系的变化，本文将经济区与行政区适度分离改革的过程分为四个阶段：行政区等于经济区阶段I、行政区小于经济区阶段I、行政区小于经济区阶段II、行政区等于经济区阶段II。

（一）行政区等于经济区的阶段I（1949—1977年）

1949年后，我国在基本完成社会主义改造的基础上，初步建立了计划经济体制。在计划经济体制下，要素的空间配置和产业发展完全由政府来主导。从具体过程看，中央政府以不同的行政区域为作用对象，对生产要素和产业项目进行直接配置，而地方政府在自己的辖区内也会按照同样的逻辑来配置生产要素和产业项目。因此，在这一发展体制下，不同的行政区都被赋予了比较完整的发展权限，每一个行政区实际上都代表着一个独立的经济区。

（二）行政区小于经济区的阶段I（1978—1998年）

随着改革开放战略的实施以及中国特色社会主义市场经济体制的逐步确立，行政区发展模式的弊端日益显现。尤其是随着对外开放程度的提高，我国深度参与了全球产业链和价值链分工，经济发展对要素自由流动和高效配置的要求越来越高。在这种背景下，破除行政区经济对经济规律的制约作用成为这一阶段的重点工作[2]，随着大量旨在破除地方保护和制约要素自由流动的文件出台，我国区域之间的市场封锁、市场割裂与市场扭曲等现象大幅减少，区域一体化发展水平逐渐提高，生产要素空间配置和自由流动的空间范围已经远远超过了单个行政区的管理范围。但是这一阶段还没有在区域战略层面明确将经济区作为主要的空间管理对象。

（三）行政区小于经济区的阶段II（1999—2017年）

在第二个阶段中，我国的交通一体化、市场一体化发展已经达到较高水平，但是由于经济发展阶段的演变和发展要求的提高，行政区与经济区之间的矛盾制约了我国整体经济体系发展效率和发展质量的进一步提高。面对这种情形，为了更有效地实现区域协调发展，党中央从宏观、中观、微观等层面采取了一系列措施来推动实现经济区大于行政区域的发展目标，也就是在这个阶段，推动经济区与行政区的适度分离逐渐成为区域发展的重点工作之一。

从宏观层面看，1999年后，党中央出台了一系列重大的跨行政区域的区域发展战略，比如西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展等，这些区域发展战略都是根据区位特征、发展基础、产业结构等因素来选择跨行政区域的区域类型作为实施对象，这也是改革开放以来首次在空间层面以跨行政区域为区域战略的作用对象。从中观层面看，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央先后出台了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展以及成渝地区双城经济圈六大区域战略[3]。这六大战略的作用对象更加具体，全部定位于行政区域合作与一体化发展。从微观层面看，随着区域协调发展目标的确定，破除行政区域主体利益壁垒从而顺利推动区域合作，已经成为区域发展面临的实践难题，为了破解这些难题，推进改革区域发展体制和创新区域空间合作模式等措施就成为了各个区域具体落实与推动实现区域协调发展的主要内容。比如，深圳市与汕尾市共建的深汕特别合作区；北京通州区与河北廊坊“北三县”协同开展“统一规划、统一标准、统一政策、统一管控”；长三角率先探索建设由上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县共同组成的长三角一体化发展示范区；川渝两地共建跨省域新区——川渝高竹新区等，这些跨行政区域的合作类型都是通过赋予单个行政区在自身空间范围之外的发展管理权限，从空间范围和发展管理权限上推动了经济区与行政区的适度分离，也稳步实现了经济区大于行政区的目标[4]。

（四）行政区等于经济区的阶段II（2018年—）

通过空间范围与发展管理体制的重新调整与匹配来实现经济区大于行政区是推动经济区与行政区适度分离改革的重要举措。从行政区与经济区的关系出发，推动经济区与行政区适度分离改革的目标是实现全国统一大市场，即整个国家会成为一个高度甚至完全一体化的经济区。显然，这一目标的实现需要强有力的制度约束。

实际上，自2017年区域协调发展战略提出后，从制度层面构建全国一体化的大市场已经成为推动区域协调发展的重点工作，比如，2018年11月，中共中央、国务院发布了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》；2020年4月，中共中央、国务院印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》；2022年1月6日，国务院办公厅发布了《要素市场化配置综合改革试点总体方案》；2022年4月10日，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》正式发布。可见，围绕建设全国统一大市场，党中央已经进行了周密的顶层设计与系统部署。

此外，也需要明确这一阶段的“行政区等于经济区”与第一阶段的“行政区等于经济区”不同。这一阶段的“行政区等于经济区”意味着全国市场都已经高度一体化，国家内部面临的是高度一体化的经济区经济，而不再同时存在多个不同的行政区经济，相比之下，第一阶段的“行政区等于经济区”则代表每一个行政区都等于一个独立经济区。从第一阶段转向第四阶段意味着从“每一个行政区等于一个独立的经济区”走向了“一个国家就是一个经济区”的发展阶段，这是区域一体化发展的最高目标。

二、推动经济区与行政区适度分离改革的内在本质

在推动经济区与行政区适度分离改革的四个阶段中，既涉及经济发展规律作用空间范围的不断扩大，也触及不同行政区域管理空间范围的融合与变更。但从本质来看，推动经济区与行政区适度分离改革是区域发展权与发展收益权关系的重新调整与匹配的过程。

区域发展权与发展收益权的关系指的是在现实发展过程中，行政区域通过配置资源、发展经济获取发展收益的投入产出关系[5]。在行政区发展模式下，区域发展权与发展收益权的关系简单明了，除了中央政府对地方政府制定的统一财政分成体系外，其他的发展权与收益权都归行政区域所有，通过发展经济来获取足够多的本地收益是行政区发展模式的根本目标。然而，当实施旨在实现区域一体化的区域协调发展战略后，行政区发展模式下清晰明了的发展权与收益权关系就开始面临三个新的问题。

第一，如何确保区域发展的积极性？在行政区发展模式下，政府主体的决策基准模型是“多发展多收益”，这就决定了发展权与收益权这两者在行政区发展模式下始终是“一对一”的正相关关系，这种关系赋予了个体行政区域极强的发展积极性。因此，在推动经济区与行政区适度分离改革的过程中，重新配置区域发展权与发展收益权面临的首要问题就是当区域发展权与发展收益权的关系被调整后，两者之间不再是“多发展多收益”的关系，甚至还会暂时出现“自己投入越多、邻居获益越多”的情形[6]。在这种情况下，如何调动个体区域的发展积极性将是推动经济区与行政区适度分离改革面临的首要难题。

第二，如何确保权限配置的有效性？在推动经济区与行政区适度分离改革的过程中，重新配置区域发展权与发展收益权的根本目的并不是降低个体区域的发展利益而是最大化整体区域发展利益。然而，经济发展是一个非常复杂的过程，想要通过发展体制的调整来实现更高质量和更高效率的发展并获得更高水平的收益并不容易。在行政区发展模式下，发展权与收益权都归“个体”所有，要素资源的配置与发展权限的使用并无阻碍，但在经济区发展模式下，发展权的使用与收益权的分配涉及多个不同区域主体，要素资源的配置与发展权限的使用可能会面临多重抉择过程，而任何一种不同的抉择模式都会带来完全不同甚至差距极大的发展收益。如何确保发展权与收益权重新配置后的发展收益水平能够高于配置前的收益水平，即如何确保权限配置的有效性将是推动经济区与行政区适度分离改革面临的第二个难题。

■俯瞰雁栖｜凌福平/摄

第三，如何确保收益分配的合理性？无论是行政区发展模式，还是经济区发展模式，发展收益的分配方式及其合理性都是影响区域发展格局的关键变量[7]。尤其是在经济区发展模式下，由于直接涉及到发展权与收益权重新调整后的收益再分配问题，比如在推动经济区与行政区适度分离改革的第三阶段中，如何在保障发展效率的前提下，合理承担和分配区域共建园区的发展成本与发展收益将是决定共建园区能否实现这种改革的关键所在。

三、推动经济区与行政区适度分离改革的政策建议

推动经济区与行政区适度分离改革不仅需要破除行政区经济内生的一系列制约因素，还需着眼于经济发展模式的整体性优化，从多个维度为这种转变提供制度支撑。

（一）要以国土空间规划的地区功能定位为前提

推动经济区与行政区适度分离改革的首要前提是明确不同区域的功能定位。在现实经济活动中，不同地区的实际情况不同、自然禀赋不同、国土空间功能定位也不相同，这就决定了不同地区应选择不同的发展战略。2022年，我国第一部全国国土空间规划纲要《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》已经编制完成，这意味着我国所有地区的国土空间功能定位都已明确，不同区域制定发展战略都需要遵循这一规划，而这恰恰是推动经济区与行政区适度分离改革的根本前提。

（二）要以政绩考核制度和指标的调整为关键核心

在推动经济区与行政区适度分离改革的过程中，要充分考虑政绩考核制度与指标的指引性作用，加快探索和制定能够引领地方政府主动选择区域合作的考核制度、考核指标与考核办法。实际上，早在2020年，中组部围绕高质量发展目标就曾经印发《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》，明确要求地方政绩考核要根据创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念来制定相应指标。

（三）要将区域发展收益的分配模式作为主要抓手

前文已经指出发展权与收益权的不匹配是制约区域一体化发展的重要原因，想要真正实现行政区发展模式向经济区发展模式的转变，就需要持续创新区域发展收益的分配模式。一方面，要着力强化整体区域经济指标在单个区域政绩考核中的地位。比如针对都市圈或者城市群内部核心城市的考核，要将整个城市群或都市圈的经济规模、经济联系强度、周边城市的发展速度纳入考核，鼓励整个地区积极“做大蛋糕”。另一方面，也要针对不同类型的产业与企业合作，积极探索新型税收分成模式[8]。如针对转移企业和产业的税收，可考虑在转出地与转入地进行一定期限的税收分成；针对劳动力流动产生的经济效益，可考虑在流入地与流出地构建合理的收益成本分担机制，确保地区能够更加积极主动地参与区域合作。